用法治“托”起“最柔軟的群體”

0—3歲的嬰幼兒是社會上“最柔軟的群體”，托育服務不僅關系著嬰幼兒的健康成長，也關系著千家萬戶的福祉。今年的全國人大常委會工作報告明確將出臺托育服務法作為2025年“高質量推進立法工作”的舉措之一。近年來，我國出臺了一系列政策措施，為家長們解決“育”的難題、減輕“養(yǎng)”的負擔作出了諸多努力和探索。黨的二十屆三中全會強調，加強普惠育幼服務體系建設，支持用人單位辦托、社區(qū)嵌入式托育、家庭托育點等多種模式發(fā)展。 2024年10月印發(fā)的《關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》（以下簡稱《若干措施》）明確規(guī)定，“增加普惠托育服務供給”“完善普惠托育支持政策”。但在現(xiàn)實中，廣大家庭對嬰幼兒入托的需求仍難以得到充分滿足，“托育難”的問題持續(xù)受到社會各界關注。

發(fā)展普惠托育服務體系需要發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。近年來，全國人大及其常委會對人口與計劃生育法、婦女權益保障法、未成年人保護法等法律作出修訂，新增加了與0—3歲嬰幼兒托育服務相關的條款，一定程度上保障了托育服務事業(yè)發(fā)展“有法可依”。特別是2024年11月8日出臺的《中華人民共和國學前教育法》（以下簡稱學前教育法）第八十四條規(guī)定：“鼓勵有條件的幼兒園開設托班，提供托育服務。幼兒園提供托育服務的，依照有關法律法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行?！边@對于有效擴大托育服務供給，緩解因托位不足而引發(fā)的“托育難”問題具有重要意義。

我國托育服務立法在總體上還存在分布零散、內容欠缺、效力不高等問題。其一，人口與計劃生育法、婦女權益保障法、未成年人保護法等僅零星地涉及托育服務的內容，相關規(guī)定未成體系。其二，與托育服務相關的諸多關鍵問題在既有立法中仍然難以找到明確答案。如學前教育法規(guī)定“幼兒園提供托育服務的，依照有關法律法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行”，但關于幼兒園提供托育服務，目前的“有關法律法規(guī)和國家有關規(guī)定”依然存在內容缺失。幼兒園開設托班的條件與程序并無明確規(guī)定，應遵守哪些管理性規(guī)定也未作出安排。其三，盡管相關部門以規(guī)范性文件的形式出臺了《托育機構設置標準（試行）》《托育機構管理規(guī)范（試行）》《托育機構登記和備案辦法（試行）》等，在一定程度上明確了托育機構的設立與管理等問題，但這些文件效力較低，約束力有限。

中央層面托育服務專門立法的缺失，導致了地方托育服務實踐的不一致，也在一定程度上造成了托育服務監(jiān)管體系的不健全。一方面，不同地區(qū)幼兒園托班的開設程序不同，其管理遵循的制度也不統(tǒng)一。另一方面，我國托育服務監(jiān)管體系也存在一定的漏洞。人口與計劃生育法、《托育機構登記和備案辦法（試行）》等規(guī)定我國托育機構的準入實行備案制，監(jiān)管主體主要是作為備案部門的衛(wèi)生健康部門，但由于缺少對不備案托育機構的強制性約束措施，目前全國托育機構的備案率總體偏低，這可能給托育服務行業(yè)的健康發(fā)展和質量安全帶來一定的隱患。托育服務監(jiān)管涉及多個部門，衛(wèi)生健康、教育、公安、消防、市場監(jiān)管等部門的具體職責以及多部門之間的工作如何協(xié)調，亟待法律的明確。

加快推進托育服務專門立法。學前教育法將3—6歲幼兒納入調整范圍，但0—3歲年齡段嬰幼兒仍然缺乏專項立法的保障。為回應地方托育服務實踐中的不一致以及我國托育服務監(jiān)管體系的不健全等問題，應加快推進托育服務專門立法的進程。托育服務立法在內容上應充分吸收近年來我國在構建普惠性托育服務體系實踐中所積累的經驗，如《若干措施》在“增加普惠托育服務供給”一節(jié)中被實踐檢驗的有效舉措應及時被上升為法律規(guī)定，在形式上應充分借鑒近年來地方關于托育服務立法的先行探索。如上海市將托育服務與學前教育合并立法，出臺了《上海市學前教育與托育服務條例》，武漢市、泰州市則出臺了專門的托育服務立法——《武漢市托育服務促進條例》《泰州市托育服務條例》。同時，托育服務立法應注意與學前教育法的銜接，尤其是在配套立法中及時回應關于幼兒園托班的開設與管理等學前教育法所未明確的法律問題。

加強托育服務監(jiān)管體系建設。一是明確衛(wèi)生健康、教育、公安、消防、市場監(jiān)管等部門的各自職責，并建立由衛(wèi)生健康部門或教育部門牽頭、相關部門協(xié)同的托育服務綜合監(jiān)管機制，形成工作合力。二是進一步優(yōu)化服務結構。今年的政府工作報告指出，“大力發(fā)展托幼一體服務，增加普惠托育服務供給”?！巴杏滓惑w”是指嬰幼兒的教育與保育相互銜接，進而實現(xiàn)托育服務與學前教育的有效融合。當前，我國已有許多地方進行了相關的探索，在這方面，要充分考慮嬰幼兒的成長規(guī)律，在大力發(fā)展托幼一體服務的過程中，制定既有銜接又有差異化的保教人員資質要求和課程標準，既要在擴大托位總量上下功夫，也要優(yōu)化服務結構，既實現(xiàn)“幼有所育”，也實現(xiàn)“學有所教”。三是完善托育機構準入制度。針對當前托育機構備案率偏低的問題，在既有托育機構準入備案制的基礎上，應進一步明確托育機構未申請備案的不利法律后果，增強托育機構準入制度的剛性。

加大托育服務支持保障力度。加大對托育服務的支持保障力度，主要體現(xiàn)在從業(yè)人員、經費投入等維度。關于托育服務從業(yè)人員，針對全國較大供需缺口的問題，應持續(xù)引導高校學前教育專業(yè)增設托育服務培養(yǎng)方向，給予高校政策支持，如增加招生指標、提供專項科研經費等，并積極發(fā)揮職業(yè)技能培訓的作用，開展線上線下結合的培訓課程，培訓內容涵蓋嬰幼兒護理、早期教育指導等。同時，明確托育服務從業(yè)人員的資質要求與淘汰機制，確保其專業(yè)性。針對待遇不高、崗位晉升難度大的問題，托育機構包括開設托班的幼兒園，應按照國家有關規(guī)定，進一步保障托育服務從業(yè)人員的工資福利待遇和職業(yè)發(fā)展。關于托育服務經費投入，應明確國家對托育服務的經費保障機制。一方面，加大財政投入，積極落實托育服務專項經費，根據(jù)當?shù)赝杏枨蠛徒洕l(fā)展水平確定財政投入的具體額度和每年的增長機制，并將其列入國家和地方各級財政預算管理；另一方面，將公辦幼兒園、普惠性民辦幼兒園托班幼兒納入學前教育財政保障范圍，明確經費使用需定期公示，接受社會監(jiān)督，確保專款專用。

（摘自3月19日《學習時報》）