基層行政執(zhí)法權(quán)收放背后

2024年，在一場“鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法職權(quán)事項評估座談會”上，廣東省江門市幾個鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法辦公室主任提出，希望縣直部門收回擅自處置建筑垃圾的行政處罰權(quán)。但鶴城鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室主任李建明認(rèn)為應(yīng)該保留，他說“擅自處置建筑垃圾的情形在我們鎮(zhèn)比較突出，（相關(guān)執(zhí)法權(quán)）是我們?nèi)粘９芾硪粋€很好的抓手”。

江門市司法局行政執(zhí)法監(jiān)督科副科長肖黎告訴《中國新聞周刊》，考慮到基層的實際需要，這項職權(quán)最終被保留下來。

這已經(jīng)是江門第二次對下放給鎮(zhèn)街的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行全面評估、調(diào)整了。事實上，近段時間以來，多地行政執(zhí)法權(quán)正在從基層收回。比如，北京決定收回包括城市道路管理、建筑垃圾管理、控?zé)?、噪聲?0項下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政處罰和與之相關(guān)的行政檢查職權(quán)，由原縣區(qū)相關(guān)執(zhí)法部門承接；河北將原下放和委托街道辦事處行使的87項行政處罰事項縮減為47項。

這輪行政執(zhí)法權(quán)的下放始于2019年，當(dāng)時，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，提出將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。此后多地以指導(dǎo)清單等形式下放行政執(zhí)法權(quán)。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院研究員陳明輝曾對行政執(zhí)法權(quán)下放街鎮(zhèn)后的使用情況進(jìn)行調(diào)研，他告訴《中國新聞周刊》，行政執(zhí)法權(quán)的下放有效緩解了基層“看得見的管不著，管得著的看不見”等治理難題，但也存在不少問題，確實需重新評估調(diào)整，進(jìn)一步做好規(guī)范和保障工作。

收回部分下放執(zhí)法權(quán)

江門市第一次對下放到鎮(zhèn)街的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行動態(tài)評估，是在2022年。此前兩年，江門將838項由縣級部門行使的行政執(zhí)法職權(quán)下放至鎮(zhèn)街，包括城市管理、自然資源、應(yīng)急管理等七個領(lǐng)域，主要是鎮(zhèn)街易發(fā)現(xiàn)、易處置，且比較簡易、便于鎮(zhèn)街實施的事項。

肖黎回憶說：“當(dāng)時市領(lǐng)導(dǎo)對這項工作很關(guān)注，說下放了之后，你們要進(jìn)行一個全盤梳理，如果有鎮(zhèn)街不能承接的，或者不合適下放的，你們要收回來?！?/p>

2022年5月開始，江門市司法局牽頭各縣市區(qū)及相關(guān)部門對下放的行政執(zhí)法職權(quán)進(jìn)行全面梳理、評估。

一批鎮(zhèn)街暫時沒有能力承接的事項被明確收回。比如，原屬于市場監(jiān)管部門的“對食品攤販經(jīng)營禁止經(jīng)營的食品的行為的行政處罰”因“風(fēng)險性較大，專業(yè)性比較強(qiáng)”被收回了；“有假冒偽劣重大嫌疑的商品以及有關(guān)原材料的查封”等事項，也因“鎮(zhèn)街缺乏相應(yīng)設(shè)施設(shè)備和專業(yè)的技術(shù)人員，無法檢測評估”而被收回。

另外，一批有合法性障礙的執(zhí)法權(quán)也被收回。2021年，我國行政處罰法進(jìn)行了修訂，其第二十四條明確提到，交由鎮(zhèn)街行使的行政處罰權(quán)，應(yīng)當(dāng)是縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)。而廣東省生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵭械氖谴怪惫芾?，各生態(tài)環(huán)境分局屬于市一級的派出機(jī)構(gòu)，因此這一領(lǐng)域的25項職權(quán)被全部收回。

收回的過程伴隨爭論。李建明曾向上級部門提過意見：“鶴城鎮(zhèn)有很多工廠，多多少少都有偷排污水等情況，收回后（執(zhí)法效果）肯定沒這么好的，（生態(tài)環(huán)境局）從縣里到鎮(zhèn)里最快的也要40分鐘，遠(yuǎn)一點的要一個小時，偷排的早就排完了。”但最終，此類執(zhí)法權(quán)還是被收回了。

事實上，基層的需求是當(dāng)初下放行政執(zhí)法權(quán)的題中之義。陳明輝說，執(zhí)法權(quán)下放的緣起和動因，是緩解“最需要擁有執(zhí)法權(quán)的基層政府能夠發(fā)現(xiàn)問題卻沒有權(quán)力解決問題”的現(xiàn)狀。

早在2015年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》就提出，要“下移執(zhí)法重心”，區(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)。當(dāng)時，多地城管局向鎮(zhèn)街派駐了城管中隊，以便進(jìn)行城市管理類的綜合執(zhí)法。

不過，執(zhí)法權(quán)的所有者仍是隸屬于區(qū)城管局的城管中隊，而非鎮(zhèn)街，因此執(zhí)法的“最后一公里”并沒有真正打通。

2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，要求按照依法下放、宜放則放原則，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。

在政策指引下，多地將一批行政執(zhí)法權(quán)下放到鎮(zhèn)街。根據(jù)陳明輝的統(tǒng)計，截至2024年6月，全國共有16個省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定了下放給街鄉(xiāng)的行政執(zhí)法權(quán)清單或指導(dǎo)目錄。走在最前面的是浙江、北京、上海、江蘇、福建這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份。廣東、天津雖然沒有制定省級下放清單，但其市縣級政府在推動執(zhí)法權(quán)下放改革方面著力甚多。從行政執(zhí)法權(quán)下放的數(shù)量來看，各地政府下放的行政執(zhí)法權(quán)數(shù)量從幾十到幾百項不等。浙江作為“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的引領(lǐng)者，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的行政執(zhí)法權(quán)高達(dá)684項。北京、上海、江蘇這三個省級行政區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，街鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施相對較好，其下放的執(zhí)法權(quán)數(shù)量也有400項左右。其他中西部省份下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的執(zhí)法權(quán)數(shù)量則要少得多，基本上不超過200項。

“敢想不敢用、敢想不敢要”

上個月，江門市鶴城鎮(zhèn)路邊一輛正在傾倒生活垃圾的重型半掛牽引車，引起了執(zhí)法人員的注意?！斑@輛車從外地來，想把垃圾倒在這里，正在倒的時候被我們發(fā)現(xiàn)了?！崩罱髡f?，F(xiàn)場制止和取證后，鶴城鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法辦公室以鎮(zhèn)的名義依法對當(dāng)事人進(jìn)行了立案調(diào)查，對其罰款500元，并責(zé)令其在規(guī)定期限內(nèi)將垃圾清理干凈，一周左右就結(jié)了案。

李建明對《中國新聞周刊》說，這件事如果發(fā)生在行政執(zhí)法權(quán)下放以前，就沒有這么好處理了。之前，此類行政處罰權(quán)歸縣城管部門所有。

鶴城鎮(zhèn)是工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，垃圾傾倒、偷排偷放等違法行為屢見不鮮。李建明說，如果不進(jìn)行日常巡查，這類問題很難被當(dāng)場發(fā)現(xiàn)，等有人發(fā)現(xiàn)后再反饋給縣城管部門，他們也很難再通過調(diào)查鎖定嫌疑人了，最后往往只能由鎮(zhèn)政府掏錢請人清理。但執(zhí)法權(quán)下放后，鎮(zhèn)街?jǐn)U充了執(zhí)法人員，在多路段巡查，不僅有利于發(fā)現(xiàn)問題，還能及時解決問題。

行政執(zhí)法職權(quán)剛下放時，“他們（鎮(zhèn)街）很開心的”。江門市蓬江區(qū)城管局一級行政執(zhí)法員劉紅珠對《中國新聞周刊》回憶，鎮(zhèn)街經(jīng)歷了從面對問題束手無策，到有權(quán)可用的過程。

根據(jù)江門市司法局提供的一組數(shù)據(jù)：2020年部分執(zhí)法權(quán)下放以來，2021年全市各鎮(zhèn)街通過“粵執(zhí)法”累計辦理三大類行政執(zhí)法案件（行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制）是14917宗，2022年是33904宗，2023年是49714宗，到2024年，這個數(shù)字已經(jīng)增長到了53942宗。

肖黎說，案件數(shù)量的上升在預(yù)期之內(nèi)?！爸翱h直部門執(zhí)法時，一個縣級市最多管17個鎮(zhèn)街，各鎮(zhèn)街離得也很遠(yuǎn)，肯定有一些問題不好管。但是鎮(zhèn)街有執(zhí)法權(quán)之后，就看得見也管得著了，基層執(zhí)法人員也從最初的不熟練到慢慢熟練、順手?！?/p>

不過，劉紅珠觀察到，鎮(zhèn)街干著干著，“（執(zhí)法事項）量很多，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)了困難”。陳明輝和多名執(zhí)法人員也告訴《中國新聞周刊》，行政執(zhí)法權(quán)下放后，對部分街鎮(zhèn)來說，承接成為突出問題。

首先是人財物的不足。劉紅珠說，雖然有聯(lián)合執(zhí)法行動，但日常主要還是以鎮(zhèn)街自行管理為主。面對幾百項執(zhí)法事項，鎮(zhèn)街的編制數(shù)量算不上充裕。江門各鎮(zhèn)街的“綜合行政執(zhí)法辦公室”在執(zhí)法權(quán)下放目錄公布的前兩個月陸續(xù)成立，原屬于城管局的城管中隊，連人員帶編制、經(jīng)費(fèi)等全線下沉到了鎮(zhèn)街，同時通過招錄、其他部門調(diào)入的方式，補(bǔ)充鎮(zhèn)街執(zhí)法隊伍。

北方某城市一街道辦綜合行政執(zhí)法大隊大隊長高城則表示，雖然手下有五十多名隊員，但真正有編制的執(zhí)法人員在十名以內(nèi)，剩下的全部是勞務(wù)派遣人員，每個月工資不到兩千元?！瓣犖樘貏e難帶，因為缺少晉升制度和工資待遇，積極性很難調(diào)動?！?/p>

讓李建明頭疼的則是執(zhí)法車輛問題?？h級執(zhí)法部門配有帶編制的執(zhí)法車輛，但鎮(zhèn)街卻沒有。李建明提過意見，得到的回復(fù)是需要等縣里的執(zhí)法車輛到期報廢，編制才能騰出并下發(fā)到鎮(zhèn)。鎮(zhèn)上公務(wù)車總共有六輛，但是有十幾個部門、兩百多號人搶著用，遇到突發(fā)情況，執(zhí)法人員經(jīng)常借不到車。陳明輝也調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)法經(jīng)費(fèi)欠缺、執(zhí)法物資保障不足等問題相當(dāng)突出。

另外，鎮(zhèn)街人員執(zhí)法的專業(yè)性不足也是一個突出問題。以廣東省英德市為例，英德市于2022年11月中旬至2023年1月中旬開展鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法專項巡察。巡察結(jié)果顯示，在嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法方面，各鎮(zhèn)常見問題有執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)存在敗訴風(fēng)險、執(zhí)法不嚴(yán)格造成財物損失、卷宗制作及歸檔不規(guī)范等。如英紅鎮(zhèn)使用自由裁量不當(dāng)，望埠鎮(zhèn)、東華鎮(zhèn)存在案件程序違法問題，大站鎮(zhèn)存在適用法律錯誤的問題，均形成敗訴風(fēng)險。此外還有一些個性問題，如認(rèn)定事實不清、壓案不查不立。

高城告訴《中國新聞周刊》，按照規(guī)定，各職能部門應(yīng)對鎮(zhèn)街的執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，但實際卻并非都是如此。以非法占地為例，執(zhí)法人員需要弄清土地的性質(zhì)、面積，這需要自然資源和規(guī)劃局的協(xié)助?！白匀毁Y源和規(guī)劃局卻說由街道來測。請專業(yè)機(jī)構(gòu)來測量是需要費(fèi)用的，我們沒這個費(fèi)用?！备叱侵荒茉偃デ笾痉ň?。“我說職能部門不配合怎么辦？司法局說你起函，15個工作日內(nèi)職能部門不回函，就不是你的責(zé)任了。”

南方某市城管局一位工作人員表示，其所在城市下放鎮(zhèn)街的事項中，從城管局下放的雖然占了幾百項，但其中大部分事項是在城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法體制改革時期，住建、自然資源等職能部門轉(zhuǎn)給城管局的。

2019年提出鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法體制改革后，這些本不屬于城管局的事項，從城管局下放給了鎮(zhèn)街?！鞍吹览韥碇v，這些事項應(yīng)由住建等原部門對鎮(zhèn)街進(jìn)行指導(dǎo)，因為只有原部門才熟悉政策要求。現(xiàn)在的困境就是，因為職權(quán)是直接從我們這里下放的，他們都說城管應(yīng)該去指導(dǎo)，可我沒法指導(dǎo)，因為我們沒有管這個行業(yè)?！鄙鲜龀枪芫止ぷ魅藛T說。

廣州大學(xué)法學(xué)院教授、廣東省人民政府立法咨詢專家盧護(hù)鋒對《中國新聞周刊》指出，執(zhí)法權(quán)的下放使得職能部門和鎮(zhèn)街共同具備了執(zhí)法職能，在此過程中權(quán)責(zé)有沒有交叉、有沒有捋清，是一個突出問題。

有的城市已經(jīng)注意到了其中的問題。肖黎告訴《中國新聞周刊》，基層治理的復(fù)雜性決定了鎮(zhèn)街在實際執(zhí)法過程中必然會遇到各種各樣的棘手難題，不管鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法怎么改革，縣級政府部門協(xié)調(diào)指導(dǎo)監(jiān)督、鎮(zhèn)街其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合都缺一不可。在鎮(zhèn)街的執(zhí)法過程中，城管局屬于“執(zhí)法主管部門”，住房城鄉(xiāng)建設(shè)局等屬于“行業(yè)主管部門”。江門出臺的一系列配套制度文件中也明確，不僅城管局要對鎮(zhèn)街進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、自然資源局等行業(yè)主管部門也不能置身事外?！氨热缃ㄖ┕ぴS可證有沒有問題、有沒有違反規(guī)劃，肯定是行業(yè)主管部門更清楚，所以他們要幫助鎮(zhèn)街做好適法認(rèn)定等前期工作?！?/p>

如何重新劃分責(zé)權(quán)？

為了回應(yīng)職權(quán)下放后鎮(zhèn)街承接難、使用難等現(xiàn)實問題，以及國家近年來“為基層減負(fù)”的政策指引，部分地方開始探索收回、調(diào)整下放事項。

2022年8月，在完成對全市73個鎮(zhèn)街的實地走訪基礎(chǔ)上，江門市收回了286項職權(quán)，每一項都附了詳細(xì)的收回理由。大約同一時間，廣東省內(nèi)包括揭陽、佛山、河源、梅州、中山、陽江、茂名、清遠(yuǎn)等地在內(nèi)，均發(fā)布公告，收回鎮(zhèn)街部分行政執(zhí)法事項，理由多是“因?qū)I(yè)技術(shù)性強(qiáng)、執(zhí)法對象少、認(rèn)定困難、由縣級行政執(zhí)法部門集中行使更高效等原因不宜下放”。

2024年至今，北京、河北、山西、浙江、貴州等多個地市也發(fā)布通知，要收回部分已下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的行政處罰事項，依據(jù)主要是2024年中央編辦《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項清單810項上級部門收回事項的通知》，以及2025年中央編辦《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項清單155項上級部門收回事項的通知》。

調(diào)研觀察了多地行政執(zhí)法權(quán)下放與收回的過程，陳明輝得出了自己的結(jié)論：因為基層有需求，所以鎮(zhèn)街可以承接一些簡單的執(zhí)法權(quán)，但如果鎮(zhèn)街成為行政執(zhí)法的主體，有可能導(dǎo)致鎮(zhèn)街過度依賴執(zhí)法手段達(dá)到治理目的。他解釋道，鎮(zhèn)街承擔(dān)的職責(zé)主要是基層治理事務(wù)，如維護(hù)轄區(qū)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等，這些事務(wù)大部分不是剛性執(zhí)法能解決的。行政執(zhí)法權(quán)下放后，一名街道辦主任就告訴他，職能部門執(zhí)法更多只用考慮法律效果，但街道需要綜合考慮法律效果、社會效果、政治效果等多方面因素。

“執(zhí)法權(quán)的下放應(yīng)基于基層的客觀需求，不能以一刀切的形式由上到下推?！北R護(hù)鋒認(rèn)為，應(yīng)在立法中確立標(biāo)準(zhǔn)，即哪些職權(quán)能放、哪些不能放的白名單與黑名單，且清單的制定應(yīng)根據(jù)各地財政狀況、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)形態(tài)等因素因地制宜。

廣東省司法廳也曾在答復(fù)省政協(xié)委員《關(guān)于加強(qiáng)鎮(zhèn)街執(zhí)法隊伍能力建設(shè)的提案》中提到，下一步將規(guī)范放權(quán)流程，按照“自下而上”原則開展放權(quán)工作，即由鎮(zhèn)街向縣級政府提出放權(quán)需求，經(jīng)縣級審議通過后再報地級以上市政府審核。同時，也要加強(qiáng)賦權(quán)評估，對鎮(zhèn)街確實難以有效承接的，或者工作量小、使用率低的事項及時公告收回，對鎮(zhèn)街確實需要且能承接的可因地制宜分批下放，并要求縣級部門不得大量下放執(zhí)法權(quán)限，防止縣級執(zhí)法空心化。

李建明說，這些專業(yè)性強(qiáng)或者基層用不上的職權(quán)收回之后，鎮(zhèn)街額外的責(zé)任和負(fù)擔(dān)減輕了許多，也更能把精力集中在需要的事情上，更利于日常的管理了。

不過，部分執(zhí)法權(quán)被收回，職能部門能否接得住、與鎮(zhèn)街之間會否產(chǎn)生權(quán)責(zé)爭議，是接下來需要關(guān)注的問題。

去年年底，高城所在省份收回了一批行政執(zhí)法權(quán)，但是，“職能部門卻說，執(zhí)法權(quán)收回只是處罰在我們這兒，你們（街道）還是得去現(xiàn)場為我們固定證據(jù)，監(jiān)管巡查還是你們的活兒?？墒怯袡?quán)才有責(zé)，我沒這個權(quán)限我怎么管？執(zhí)法權(quán)回收是公示的，老百姓都知道，人家根本就不聽你（街道）的”。

高城所在城市的兩名城管局工作人員對《中國新聞周刊》表示，今年將街道的部分執(zhí)法權(quán)收回后，城管局備受壓力，因為當(dāng)時下派給鎮(zhèn)街的執(zhí)法人員并沒有一起回來，其他相應(yīng)的配置也沒有增加，現(xiàn)在卻增添了執(zhí)法事項。

河北省去年年底收回的行政執(zhí)法權(quán)中，自然資源領(lǐng)域事項占很大比例。廊坊市自然資源和規(guī)劃局官網(wǎng)上的一篇文章，對職權(quán)收回后“縣鄉(xiāng)兩級如何重新劃分職責(zé)”問題進(jìn)行了討論。

文章指出，目前一些地方自然資源部門的傾向性意見，是仍將巡查、制止、報告、整改四項職責(zé)交與鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行，縣級自然資源部門主要履行立案查處職責(zé)。此外，土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑的核查、填報、舉證、整改工作也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，縣級自然資源部門指導(dǎo)。而其他專業(yè)性較強(qiáng)的職責(zé)，則由縣級自然資源部門負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合。

“這一職責(zé)劃分并非向鄉(xiāng)鎮(zhèn)甩鍋，更多是出于無奈。”文章說，在此前機(jī)構(gòu)改革中，大部分地方撤銷了基層自然資源所，尤其是從2024年以來，市縣兩級自然資源執(zhí)法隊伍也被陸續(xù)撤銷，而重新組建縣級自然資源執(zhí)法隊伍和恢復(fù)基層自然資源所，受機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、經(jīng)費(fèi)等影響，難度極大，短期內(nèi)難以解決，所以在收回這部分行政執(zhí)法權(quán)后，自然資源執(zhí)法面臨著新的難題。

江門已經(jīng)注意到這一銜接協(xié)調(diào)問題，先后配套出臺了18個鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法工作制度、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作規(guī)程等文件，以厘清改革過程中縣級行政執(zhí)法部門與鎮(zhèn)街，以及鎮(zhèn)街各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系。“什么是縣級部門做，什么是鎮(zhèn)里做，怎么移交，怎么協(xié)調(diào)，怎么銜接，都有文件規(guī)定?！崩罱髡f。

陳明輝則認(rèn)為，如果執(zhí)法權(quán)陷入一放就亂、一收就死的狀況，背后反映的或許是職權(quán)配置本身的問題?！叭绻殭?quán)配置環(huán)節(jié)已經(jīng)把職權(quán)分配得比較合理，那么能夠放權(quán)的空間本身就比較小，能夠出現(xiàn)的問題也比較少。但現(xiàn)在，動輒上百項的執(zhí)法權(quán)，如果本來應(yīng)該配置給基層，為什么一開始給了縣級以上政府的職能部門？為什么又先集中到城管局，再由城管局下放給鎮(zhèn)街？所以比起行政執(zhí)法權(quán)的放和收，職權(quán)橫向和縱向的配置問題可能更為根本?！?/p>

（文中高城為化名）