馬斯克轉(zhuǎn)身，DOGE改革何去何從

近日，有關(guān)馬斯克即將辭職的新聞迅速發(fā)酵。盡管馬斯克本人作出澄清，白宮新聞秘書萊維特表示馬斯克將在“DOGE使命完成后以特別政府雇員的身份離開”，而這一身份的任期將在5月底終止。

2025年1月20日，特朗普就任美國總統(tǒng)首日，簽署行政命令正式組建“政府效率部”（DOGE）。DOGE并非經(jīng)國會立法批準(zhǔn)設(shè)立的內(nèi)閣級機(jī)構(gòu)，而是隸屬于美國總統(tǒng)行政辦公室的臨時(shí)性組織，由奧巴馬政府時(shí)期成立的“美國數(shù)字服務(wù)辦公室”（USDS）改組而成，旨在“通過現(xiàn)代化的聯(lián)邦技術(shù)和軟件來實(shí)現(xiàn)政府效率和生產(chǎn)力的最大化”。

由“特別政府雇員”馬斯克實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)的DOGE，自成立之日起便獲得了來自特朗普幾乎不設(shè)限的授權(quán)，試圖以商業(yè)世界的行事風(fēng)格、技術(shù)優(yōu)先的治理邏輯對聯(lián)邦行政體系開展一系列大刀闊斧的改革。由此，DOGE也成為特朗普打擊“深層政府”、抽干“華盛頓沼澤”最為激進(jìn)，也最得力的機(jī)器。

過去兩個多月來，DOGE在聯(lián)邦政府中引發(fā)了一場大地震，所到之處幾乎無一幸免，在裁撤行政機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、削減項(xiàng)目開支等方面取得了不少成績，成為特朗普2.0新政的焦點(diǎn)。然而，由于顛覆式的改革行動，DOGE也陷入法律、政治和社會爭議的巨大旋渦，激起廣泛批評。

馬斯克本人更成為眾矢之的。《時(shí)代》周刊封面將馬斯克置于白宮橢圓形辦公室的辦公桌后，暗示他才是美國的真正掌權(quán)者。此外，媒體還曝出馬斯克與國務(wù)卿魯比奧等內(nèi)閣成員發(fā)生沖突，民主黨指控馬斯克挑戰(zhàn)憲政秩序、觸犯法律，被解雇的聯(lián)邦政府雇員、工會和社會組織發(fā)起針對馬斯克和DOGE的一系列訴訟，全美掀起抗議浪潮，馬斯克旗下的特斯拉公司遭遇股價(jià)滑坡、展廳和工廠被打砸、特斯拉車被破壞等事件。

在馬斯克可能轉(zhuǎn)身之際，DOGE改革是繼續(xù)推進(jìn)還是在困局之中戛然而止，其未來走向充滿了不確定性。

團(tuán)隊(duì)之謎

“我們的國家建立在一個基本理念之上：由我們選出的人來管理政府。然而，美國當(dāng)今的運(yùn)作方式已經(jīng)不再如此。大多數(shù)法令，并非國會通過的法律，而是由未經(jīng)選舉的官僚頒布的‘規(guī)則和法規(guī)’。大多數(shù)政府執(zhí)法決策和自由裁量支出，并非由民選總統(tǒng)或其任命的政治官員做出，而是由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)數(shù)以百萬計(jì)的未經(jīng)選舉、未被任命的公務(wù)員決定。這是反民主的，與開國先賢的愿景背道而馳?！?024年11月20日，馬斯克與拉馬斯瓦米共同在《華爾街日報(bào)》上撰文，宣稱聯(lián)邦官僚體系對美國構(gòu)成了生存威脅，提出了特朗普新政府成立后會組建DOGE來改革政府的計(jì)劃，并表示“已經(jīng)為來自華盛頓既得利益集團(tuán)的猛烈攻擊做好準(zhǔn)備”。

此后，DOGE一直備受關(guān)注。但自DOGE今年1月底正式運(yùn)作以來，除馬斯克之外，其組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成就一直是個謎，有關(guān)技術(shù)官僚與民主監(jiān)督之間界限的激烈爭論從未間斷。早期，在馬斯克領(lǐng)導(dǎo)DOGE橫沖直撞時(shí)，由于其“特別政府雇員”身份引發(fā)大量質(zhì)疑，白宮于2月任命前新冠特別工作組成員艾米·格里森為代理主管，但這位醫(yī)療背景的技術(shù)官僚看起來更像是個隱形人，實(shí)際職權(quán)范圍僅限于管理USDS留任的幾十名聯(lián)邦技術(shù)官員，而DOGE的核心決策權(quán)仍牢牢掌握在馬斯克及其團(tuán)隊(duì)手中?！懊x監(jiān)管者”與“實(shí)質(zhì)操盤手”之間，權(quán)力嚴(yán)重失衡。

DOGE更大的爭議來自“書呆子小隊(duì)”（Nerd Squad）。該團(tuán)隊(duì)由6名年輕工程師組成，年齡介于19至25歲之間，其中3人仍在大學(xué)就讀，卻掌握著聯(lián)邦政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的底層密鑰。作為技術(shù)精英的代表，他們以驚人效率推動改革，似乎毫不畏懼、永不停歇，篤信技術(shù)至上，但也因缺乏民主授權(quán)、專業(yè)倫理與制度經(jīng)驗(yàn)而飽受批評。

3月底，似乎是為了回應(yīng)外界對DOGE改革舉措和透明度的質(zhì)疑，馬斯克首次攜7名核心團(tuán)隊(duì)成員公開亮相，公開闡述該機(jī)構(gòu)在削減聯(lián)邦開支、打擊浪費(fèi)和欺詐方面的戰(zhàn)略與成果。有關(guān)成員包括：SpaceX早期雇員、馬斯克旗下隧道挖掘公司The Boring Company首席執(zhí)行官史蒂夫·戴維斯，馬斯克的密友之一、Airbnb聯(lián)合創(chuàng)始人喬·吉比亞，醫(yī)療保健企業(yè)家布拉德·史密斯，摩根士丹利銀行家安東尼·阿姆斯特朗，云軟件集團(tuán)首席執(zhí)行官湯姆·克勞斯，前石油行業(yè)高管泰勒·哈森，以及軟件工程師阿拉姆·莫哈達(dá)西。從人員構(gòu)成看，這些人均來自私營部門，具備豐富的企業(yè)管理和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，比“書呆子小隊(duì)”似乎更成熟，但其究竟如何決策及開展工作仍然在很大程度上是個黑箱子。

“成績單”

DOGE團(tuán)隊(duì)以雷厲風(fēng)行的改革態(tài)勢，在不到三個月時(shí)間里四面出擊，取得了一定“成績”。

第一，采取大規(guī)模裁員措施。1月28日，特朗普向約230萬名聯(lián)邦雇員發(fā)出買斷條約，規(guī)定凡在2月6日前自愿離職者，可繼續(xù)領(lǐng)取工資及福利直至9月30日。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約7.5萬人（占比3.3％）接受了該提議，但這一比例低于白宮預(yù)期的5％至10％。此后，聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)通過解雇試用期雇員等方式加速縮編。

《紐約時(shí)報(bào)》截至4月1日的匯總數(shù)據(jù)顯示，各部門已確認(rèn)裁員56090人，另有171080人的裁員計(jì)劃待執(zhí)行。在已裁員人數(shù)方面，部分機(jī)構(gòu)較為突出，例如美國國際開發(fā)署和“美國之音”的裁員比例均超過 99％，教育部的裁員比例達(dá) 46％，衛(wèi)生與公眾服務(wù)部的裁員比例為 24％ 等。若將計(jì)劃裁員人數(shù)一并計(jì)算，消費(fèi)者金融保護(hù)局、小企業(yè)管理局、退伍軍人事務(wù)部等機(jī)構(gòu)的裁員比例分別為64％、46％、17％，都會名列前茅。

不過，在執(zhí)行過程中，裁員計(jì)劃也出現(xiàn)了反復(fù)，如國防部暫停部分文職裁員，國家核安全管理局召回?cái)?shù)百名涉及核武器維護(hù)、核材料監(jiān)管等崗位的涉密人員，國家科學(xué)基金會、疾病控制與預(yù)防中心等機(jī)構(gòu)都曾召回部分關(guān)鍵崗位的被解雇員工。

第二，推進(jìn)精簡政府機(jī)構(gòu)。特朗普下令裁撤或大規(guī)?？s減部分被視為“非必要”的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和咨詢委員會。僅2月份，就有美國國際開發(fā)署、消費(fèi)者金融保護(hù)局、美洲基金、美國非洲發(fā)展基金會等機(jī)構(gòu)先后停止運(yùn)營，工作人員被安排行政休假。

3月10日，美國國務(wù)卿魯比奧宣布裁撤美國國際開發(fā)署的工作已經(jīng)結(jié)束，該機(jī)構(gòu)82％的對外援助計(jì)劃被刪除，剩余職能并入國務(wù)院，使這個2024年預(yù)算達(dá)到500億美元、員工規(guī)模達(dá)1萬人的龐大政府機(jī)構(gòu)實(shí)際上不復(fù)存在。

3月20日，特朗普簽署行政令，要求教育部長琳達(dá)·麥克馬洪采取一切必要手段關(guān)閉教育部，將教育管理權(quán)歸還各州，并將針對低收入、殘疾和特殊需求學(xué)生的項(xiàng)目并入其他機(jī)構(gòu)和部門。

第三，對政府財(cái)政進(jìn)行“開源節(jié)流”。一是削減財(cái)政支出。一方面，利用技術(shù)手段審查政府資金浪費(fèi)情況，追回不當(dāng)支出。馬斯克表示，已發(fā)現(xiàn)平均每天存在約10億美元的可疑支出。其中，社會保障成員年齡的異常記錄尤為引人關(guān)注。政府?dāng)?shù)據(jù)庫顯示，有1039名社保受益人的年齡在220至229歲之間，另有1人年齡在240至249歲之間，還有1人登記年齡高達(dá)360歲。

另一方面，取消“不必要”的聯(lián)邦合同及撥款。截至3月30日，DOGE官網(wǎng)的“收據(jù)墻”顯示，已在各機(jī)構(gòu)終止7279份合同，停止9283項(xiàng)撥款，分別節(jié)省約250億和330億美元，并終止總價(jià)4億美元的租用合同。此外，終止對特定國際組織的財(cái)政支持，包括退出世界衛(wèi)生組織、《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國人權(quán)理事會等國際機(jī)制，禁止向聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處出資等。同時(shí)，審查聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向非政府組織提供的資金，暫停所有外援補(bǔ)助和貸款項(xiàng)目，如取消數(shù)額達(dá)7900萬美元的肯尼亞的初級掃盲項(xiàng)目，以及數(shù)額為3700萬美元的哥倫比亞女性賦權(quán)項(xiàng)目。

二是增加政府收入。特朗普政府正研究出售部分聯(lián)邦政府資產(chǎn)。3月4日，美國總務(wù)管理局聲稱，已確認(rèn)443處總面積超過8000萬平方英尺的物業(yè)，這些物業(yè)被認(rèn)為并非政府運(yùn)營的核心資產(chǎn)。不過，其中包含具有象征性與功能性的機(jī)構(gòu)總部，如司法部、聯(lián)邦調(diào)查局、農(nóng)業(yè)部、退伍軍人事務(wù)部以及舊郵政大樓等。這些資產(chǎn)預(yù)計(jì)將在2025年4月報(bào)稅季結(jié)束后，于6月正式進(jìn)入市場出售。然而，出售資產(chǎn)僅考慮辦公空間重組，未計(jì)算搬遷造成的過渡成本。實(shí)際上，這場效率革命的成本依然掛在未來的賬戶上，透支了政府長期運(yùn)作的穩(wěn)定性。

第四，終止“多元、平等、包容”（DEI）計(jì)劃。在3月4日的國會演講中，特朗普直指聯(lián)邦政府在DEI項(xiàng)目上的支出“令人震驚”，并花了很長時(shí)間列舉有關(guān)情況。例如，4500萬美元被用于緬甸的DEI獎學(xué)金；4000萬美元被用于定居移民的“社會和經(jīng)濟(jì)包容”，特朗普稱“沒人知道這是什么”；800萬美元被用于在非洲“一個沒人聽說過的國家”萊索托推廣“多元化”等。截至當(dāng)日，DOGE宣布已在32個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)取消297項(xiàng)DEI相關(guān)合同，預(yù)計(jì)節(jié)省支出14.7億美元。對特朗普政府而言，DEI不僅是預(yù)算上的“浪費(fèi)”，更是文化上的“威脅”，傳遞著多元美國的理念，而特朗普及其盟友更希望構(gòu)建的是一個統(tǒng)一語言、統(tǒng)一忠誠的“傳統(tǒng)美國”。

走向何方？

行政權(quán)力的不斷膨脹，既是美國現(xiàn)代化過程中的自然現(xiàn)象，也愈發(fā)成為美國國家治理繞不過去的坎。這場行政改革，本質(zhì)上就是對國家失衡狀態(tài)的周期性回應(yīng)。從西奧多·羅斯福時(shí)期擴(kuò)大聯(lián)邦政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)權(quán)力的初步嘗試，到富蘭克林·羅斯福時(shí)期為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)而進(jìn)行的大規(guī)模機(jī)構(gòu)擴(kuò)張，再到林登·約翰遜時(shí)期打造“偉大社會”的雄心改革，美國實(shí)際上走的是行政權(quán)力不斷膨脹、政府監(jiān)管持續(xù)擴(kuò)大的道路。

不過，20世紀(jì)80年代的滯脹危機(jī)引發(fā)了對政府干預(yù)的反思和批判，導(dǎo)致羅納德·里根發(fā)出“政府不能解決我們的問題，政府本身就是問題”的怒吼，并大力推動小政府、去管制的改革嘗試。此后，比爾·克林頓時(shí)期為提升政府效率而大幅裁撤聯(lián)邦雇員，小布什政府和奧巴馬政府分別為應(yīng)對恐怖主義威脅和金融危機(jī)而對政府進(jìn)行功能性重組，但沒有從根本上改變聯(lián)邦官僚體系臃腫低效的現(xiàn)實(shí)。

從這個意義上說，特朗普在第二總統(tǒng)任期發(fā)起的DOGE改革，延續(xù)了美國總統(tǒng)在特定歷史時(shí)期根據(jù)國家治理和自身政治需要推動政府改革的傳統(tǒng)，以及共和黨希望回歸里根路線的某種嘗試。DOGE的改革實(shí)驗(yàn)，不過是周期性強(qiáng)化與精簡、監(jiān)管擴(kuò)張與收縮這一歷史循環(huán)的最新注腳。其烈度和強(qiáng)度是否空前，究竟能走多遠(yuǎn)，應(yīng)置于歷史發(fā)展的維度之下去看。

首先，歷屆政府的改革嘗試雖路徑迥異，卻始終困于制度慣性、政治博弈與社會成本的三重枷鎖。值得注意的一點(diǎn)是，政府改革若無法獲得國會的授權(quán)與支持，其合法性與持續(xù)性必然受到挑戰(zhàn)。1982年里根成立的格雷斯委員會，以2500余項(xiàng)改革建議描繪了三年內(nèi)節(jié)省4240億美元的藍(lán)圖，但最終效果因缺乏國會支持打了折扣。意識到這一點(diǎn)，克林頓政府在推行績效改革時(shí)首先爭取國會支持，推動《政府績效與結(jié)果法案》成為美國歷史上首部關(guān)于政府績效的正式立法。

DOGE改革，則主要依賴特朗普的行政命令而非國會立法支持，這使其在法律與制度層面顯得尤為脆弱。據(jù)紐約大學(xué)法學(xué)院“Just Security”網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，截至2025年4月4日，來自民主黨主導(dǎo)的州、聯(lián)邦雇員、工會、非營利組織等群體，已對DOGE及其改革舉措發(fā)起至少30起訴訟。主要包括幾個方面：一是指控DOGE的設(shè)立違反《聯(lián)邦咨詢委員會法》；二是質(zhì)疑馬斯克出任DOGE負(fù)責(zé)人違反憲法任命條款；三是指控DOGE團(tuán)隊(duì)違反《隱私法》非法訪問聯(lián)邦系統(tǒng)；四是指控改革過程缺乏透明度，涉嫌違反《行政程序法》《信息自由法》；五是指控其裁員、資金的凍結(jié)和取消等行為損害了相關(guān)個人和組織的權(quán)益。

目前，多數(shù)訴訟仍在進(jìn)行中，但已有聯(lián)邦法院發(fā)布臨時(shí)裁決，命令DOGE暫停部分政策實(shí)施或在裁決前維持現(xiàn)狀。例如，叫停涉及退伍軍人事務(wù)部、能源部、財(cái)政部等的裁員，禁止DOGE人員訪問財(cái)政部中央支付系統(tǒng)，駁回凍結(jié)對外援助資金的行動等。這些法律糾紛凸顯了行政手段與民主程序之間的緊張關(guān)系，而后續(xù)上訴過程中最高法院將如何看待改革以及是否會為其劃定明確邊界，將成為決定DOGE命運(yùn)的關(guān)鍵。

其次，被技術(shù)和算法定義的改革，也必然被自己設(shè)置的數(shù)字游戲所反噬。在2024年大選期間，馬斯克就豪言將讓美國聯(lián)邦政府開支削減2萬億美元，相當(dāng)于將2024年美國財(cái)政支出削減30％。這一表態(tài)被預(yù)算專家認(rèn)為不切實(shí)際，因?yàn)檎勺杂芍涞念A(yù)算只有1.7萬億美元。到了2025年1月，馬斯克承認(rèn)2萬億美元是理想化目標(biāo)，并將現(xiàn)實(shí)目標(biāo)降至1萬億美元。

DOGE開始運(yùn)作以來，根據(jù)其官網(wǎng)截至3月30日的最新數(shù)據(jù)，已實(shí)施的精簡措施預(yù)計(jì)可為聯(lián)邦政府節(jié)省1400億美元，相當(dāng)于每位納稅人平均節(jié)省869.57美元，僅完成既定目標(biāo)的14％。更重要的是，在聯(lián)邦政府支出結(jié)構(gòu)中，社保、醫(yī)保、醫(yī)療補(bǔ)助、退伍軍人福利、國防預(yù)算及債務(wù)利息合計(jì)占比達(dá)75％，這些領(lǐng)域通常被認(rèn)為是改革禁區(qū)，沒有政治人物敢犧牲自己的政治生命去觸碰這些既得利益，特朗普也不例外。DOGE目前依賴裁員和取消合同的改革思路，很大程度上是小打小鬧，難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)，更無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。如曼哈頓研究所所言，DOGE的策略更像是“削減支出的表演藝術(shù)”，而非真正的財(cái)政改革。

最后，改革的內(nèi)部共識正在松動。一方面，隨著改革不斷推進(jìn)，馬斯克的“硅谷式”激進(jìn)實(shí)驗(yàn)正遭遇美國龐大官僚體系的本能阻擊。DOGE團(tuán)隊(duì)在2月向聯(lián)邦雇員發(fā)出要求匯報(bào)每周工作成果的郵件，不回復(fù)者可能被裁員。

該舉動引發(fā)國防部、國務(wù)院等部門對國家安全風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂以及自身職權(quán)被侵犯的不滿，國防部長赫格塞斯和國務(wù)卿魯比奧要求員工暫緩回復(fù)郵件。魯比奧更是在內(nèi)閣會議上公開質(zhì)疑馬斯克的裁員成效，稱其“一個人都沒開除”，而馬斯克反諷魯比奧“只會在電視上表現(xiàn)”。此外，交通部長肖恩·達(dá)菲、退伍軍人事務(wù)部部長道格·柯林斯等均與馬斯克發(fā)生爭執(zhí)，顯示DOGE正成為特朗普內(nèi)閣中越發(fā)不受歡迎的存在。如果缺少了來自內(nèi)部的團(tuán)結(jié)協(xié)作，DOGE改革將舉步維艱。

另一方面，更深層的阻力來自DOGE改革引發(fā)的公眾不滿。根據(jù)特朗普的行政命令，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須大幅裁撤職能類別，但需保留“履行執(zhí)法、邊境安全、國家安全、移民執(zhí)法或公共安全職責(zé)所必需”的職位。這一裁員邏輯直接導(dǎo)致住房援助、食品安全、疾病防控、環(huán)境監(jiān)管及災(zāi)難響應(yīng)等職能被邊緣化，民眾所依賴的“社會安全網(wǎng)”被人為削弱。普通民眾越發(fā)認(rèn)識到，DOGE精心包裝的不是一個清廉高效的政府，而只是服務(wù)于特定利益群體的政治工程。

根據(jù)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志和民調(diào)機(jī)構(gòu)YouGov 3月發(fā)布的民意調(diào)查，相較于2月中下旬，反對DOGE的比例上升6個百分點(diǎn)，達(dá)到42％，而支持比例僅上升2個百分點(diǎn)至41％。同時(shí)，41％的受訪者認(rèn)為特朗普政府在預(yù)算削減和裁員方面的措施“過于激進(jìn)”，遠(yuǎn)超認(rèn)為其“力度適中”（24％）或“力度不夠”（19％）的受訪者比例。出于對DOGE的不滿，近期全美多地發(fā)生針對特斯拉設(shè)施的破壞事件，250余個城市爆發(fā)反馬斯克的抗議活動。共和黨議員出于避免激怒對DOGE改革不滿的選民，更紛紛減少基層集會活動，表明支持其改革的選民基礎(chǔ)正在發(fā)生微妙的變化。

誠然，DOGE改革并非空穴來風(fēng)。它立足于特朗普塑造個人政治遺產(chǎn)的雄心，緣起于共和黨孜孜以求的“小政府”愿景，并得到了對政府治理失能失效強(qiáng)烈不滿、呼喚變革的廣大民眾的支持，可謂師出有名。但在改革的名義下，聯(lián)邦政府或許短期內(nèi)能在機(jī)構(gòu)、人事和財(cái)政上獲得一定減負(fù)，甚至繼續(xù)曬出不錯的“成績單”，但改革的持久之道仍須回歸制度正軌，遵從理性邏輯，尊重社會共識。當(dāng)行政權(quán)力越過憲政架構(gòu)、技術(shù)理性取代政治合法性、公共服務(wù)被視作可被犧牲的“冗余支出”，那么這場改革不僅不會將美國引向一個更美好的“黃金時(shí)代”，反而會事與愿違，從根本上侵蝕國家合法性與社會凝聚力。

（聶未希系中國國際問題研究院美國研究所研究實(shí)習(xí)員；張騰軍系中國國際問題研究院美國研究所副所長、副研究員）