新時(shí)代農(nóng)村基層協(xié)商民主機(jī)制與優(yōu)化路徑研究

摘 要：以衢州市上洋村為案例，探討農(nóng)村基層協(xié)商民主治理的機(jī)制及其優(yōu)化路徑。通過(guò)對(duì)上洋村“議約互促”實(shí)踐的分析，發(fā)現(xiàn)盡管該村在協(xié)商民主治理中取得了一定成效，如增強(qiáng)村民參與意識(shí)、提高治理透明度和公信力等，但在實(shí)際操作中仍存在諸多挑戰(zhàn)，包括黨組織引領(lǐng)作用不足、協(xié)商程序不規(guī)范、村民參與深度和廣度不夠及治理“重形式、走過(guò)場(chǎng)、輕實(shí)質(zhì)”等問(wèn)題。基于協(xié)商民主和協(xié)同治理理論，提出優(yōu)化路徑，建議通過(guò)強(qiáng)化治理主體多元性、豐富協(xié)商形式、增強(qiáng)民主意識(shí)、強(qiáng)化監(jiān)督反饋等措施，提升協(xié)商民主治理的質(zhì)量和效果，為推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化提供理論支持和實(shí)踐參考。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；基層治理；農(nóng)村發(fā)展；黨組織引領(lǐng)；治理優(yōu)化

中圖分類號(hào)：F303 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-7909（2025）6-35-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.06.007

0 引言

在中國(guó)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，協(xié)商民主通過(guò)對(duì)話、協(xié)商和形成共識(shí)解決利益沖突與治理問(wèn)題，提高了村民參與積極性和治理透明度，推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興。浙江省衢州市上洋村作為典型案例，探索出“議約互促”模式，將協(xié)商民主融入村級(jí)治理。自1992年擬定首版《上洋村村規(guī)民約》起，上洋村“議約互促”協(xié)商民主治理經(jīng)歷了萌芽、深入實(shí)踐和逐步規(guī)范等3個(gè)階段，不斷強(qiáng)化村務(wù)公開(kāi)、土地管理和村民權(quán)益保障。目前，第10版《上洋村村規(guī)民約》已成為該村治理的核心框架，顯著提升了村民自治能力和村集體凝聚力。盡管成效顯著，上洋村的治理模式仍面臨挑戰(zhàn)，亟須進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)制，為基層協(xié)商民主治理提供新路徑。

1 上洋村協(xié)商民主治理的機(jī)制分析

上洋村通過(guò)建立健全防范—應(yīng)對(duì)機(jī)制、主體能動(dòng)與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制及跟蹤評(píng)估反饋機(jī)制，構(gòu)建了協(xié)商民主的規(guī)范化治理體系。在防范—應(yīng)對(duì)機(jī)制方面，上洋村通過(guò)村規(guī)民約執(zhí)行委員會(huì)與議事協(xié)商理事會(huì)的聯(lián)動(dòng)，提供組織與制度保障。例如，2022年在制定土地租賃政策時(shí)，村委會(huì)召開(kāi)村民代表會(huì)議，形成了涵蓋租金標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制的方案，并將其納入《上洋村村規(guī)民約》，規(guī)范了土地管理，避免了潛在矛盾［1］。同時(shí)，建立修訂意見(jiàn)庫(kù)，將公共利益協(xié)商成果納入村規(guī)民約，如公共道路維護(hù)費(fèi)用分?jǐn)偡桨福辉O(shè)立村干部管理制度和紅黑榜激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)干部履職積極性，并規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方式。在主體能動(dòng)與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制中，上洋村通過(guò)修訂村規(guī)民約和搭建議事協(xié)商平臺(tái)來(lái)整合多元主體力量［2］，包括村組織、鄉(xiāng)賢、企業(yè)等，推動(dòng)共治。例如，2022年“村內(nèi)河道清淤與生態(tài)修復(fù)”行動(dòng)通過(guò)補(bǔ)貼和積分獎(jiǎng)勵(lì)提升村民參與積極性；鄉(xiāng)賢提出的“庭院綠化+果樹種植”模式，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合［3］。此外，多層次議事協(xié)商平臺(tái)結(jié)合線上線下形式，拓寬參與渠道。在跟蹤評(píng)估反饋機(jī)制中，上洋村建立了閉環(huán)式協(xié)商流程，包括籌備、記錄、反饋和評(píng)估環(huán)節(jié)［4］。2022年文化廣場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)問(wèn)卷和座談會(huì)收集意見(jiàn)，結(jié)合評(píng)議反饋月報(bào)制度及時(shí)改進(jìn)方案，最終獲得95%村民的高滿意度。這一機(jī)制通過(guò)透明、及時(shí)的反饋，不僅推動(dòng)了協(xié)商成果轉(zhuǎn)化，還為基層治理提供了創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)［5］。

2 “議約互促”協(xié)商民主治理中存在的問(wèn)題

該研究采用問(wèn)卷調(diào)查法與半結(jié)構(gòu)性訪談法相結(jié)合的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)收集。2023年7月—2024年2月，筆者在上洋村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)卷118份，回收問(wèn)卷118份，回收率100%，確保了數(shù)據(jù)的有效性和可靠性。問(wèn)卷圍繞村民在協(xié)商民主過(guò)程中的認(rèn)知、參與程度和滿意度展開(kāi)，同時(shí)結(jié)合半結(jié)構(gòu)性訪談，深入了解不同主體在“議約互促”治理中的參與情況及其意見(jiàn)，為優(yōu)化治理路徑提供了數(shù)據(jù)支持和實(shí)踐依據(jù)。

2.1 黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮不足

根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，上洋村村級(jí)黨組織在協(xié)商民主治理中的引領(lǐng)作用存在不足。僅30%的村民認(rèn)為上洋村村級(jí)黨組織表現(xiàn)“非常好”，32%的村民認(rèn)為“很好”，但26%的村民認(rèn)為“很差”，12%的村民認(rèn)為“還可以”，如圖1所示。盡管部分村民肯定了上洋村村級(jí)黨組織的作用，但較高比例的不滿反映其在政策宣傳、群眾動(dòng)員和協(xié)商執(zhí)行力方面存在不足。尤其是在引導(dǎo)村民參與治理、表達(dá)意見(jiàn)及落實(shí)協(xié)商成果方面，上洋村村級(jí)黨組織作用發(fā)揮不夠充分，導(dǎo)致其認(rèn)可度較低，直接影響了協(xié)商民主治理的質(zhì)量與成效。提升村級(jí)黨組織在協(xié)商治理中的引領(lǐng)作用和執(zhí)行力，成為上洋村優(yōu)化治理的關(guān)鍵課題。

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圖1 村民對(duì)上洋村村級(jí)黨組織在協(xié)商民主中

表現(xiàn)的滿意度

2.2 基層協(xié)商民主規(guī)范性不夠

規(guī)范性是協(xié)商民主治理的關(guān)鍵，但上洋村在實(shí)際操作中仍存在不足。問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示，41%的村民認(rèn)為協(xié)商問(wèn)題經(jīng)常提前通知，18%認(rèn)為不會(huì)通知（見(jiàn)圖2）；45%認(rèn)為協(xié)商過(guò)程一直透明，10%認(rèn)為不透明（見(jiàn)圖3）；36%的村民認(rèn)為協(xié)商民主治理過(guò)程一直受到了有效監(jiān)督，20%認(rèn)為沒(méi)有監(jiān)督（見(jiàn)圖4）；42%認(rèn)為協(xié)商民主治理對(duì)村莊發(fā)展非常有用，3%認(rèn)為沒(méi)有用（見(jiàn)圖5）。這些數(shù)據(jù)表明，上洋村的協(xié)商治理雖取得一定成效，但程序規(guī)范性仍有欠缺，導(dǎo)致協(xié)商過(guò)程存在較大主觀性和隨意性的問(wèn)題。從其“六步工作法”的實(shí)踐來(lái)看，部分環(huán)節(jié)缺乏明確的規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制，影響了協(xié)商的公平性、透明性和有效性。

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圖2 協(xié)商的問(wèn)題是否會(huì)提前通知村民

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圖3 公共事務(wù)協(xié)商民主治理是否透明

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圖4 協(xié)商民主治理過(guò)程是否受到了有效監(jiān)督

2.3 基層協(xié)商民主民眾參與度不夠

村民是基層協(xié)商民主的核心主體，但上洋村在實(shí)際操作中存在村民參與度不足的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為參與人數(shù)少、過(guò)程不完整和信息不對(duì)稱。調(diào)查顯示，僅29%的村民非常了解協(xié)商民主（見(jiàn)圖6）；36%的村民經(jīng)常參與協(xié)商民主治理，14%的村民從未參與（見(jiàn)圖7）。許多人認(rèn)為協(xié)商程序復(fù)雜，且難以帶來(lái)實(shí)際利益，導(dǎo)致參與積極性低下。此外，村民參與多停留在議題選定和協(xié)商過(guò)程中，對(duì)結(jié)果達(dá)成和轉(zhuǎn)化的參與較少。這種過(guò)程不完整削弱了協(xié)商的整體效能。同時(shí)，信息不對(duì)稱問(wèn)題突出，村“兩委”的信息發(fā)布渠道單一且效果有限，大多數(shù)村民依賴宣傳欄或口口相傳了解協(xié)商信息，阻礙了主動(dòng)參與（見(jiàn)圖8和圖9）。為提高村民參與度和協(xié)商治理的有效性，應(yīng)優(yōu)化信息發(fā)布方式，確保信息發(fā)布及時(shí)、準(zhǔn)確。

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圖6 村級(jí)協(xié)商民主治理內(nèi)涵了解程度

2.4 基層協(xié)商民主治理仍然“重形式、走過(guò)場(chǎng)、輕實(shí)質(zhì)”

在上洋村的協(xié)商民主治理過(guò)程中，仍然存在“重形式、走過(guò)場(chǎng)、輕實(shí)質(zhì)”的問(wèn)題，這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響了協(xié)商民主的實(shí)際效果。具體表現(xiàn)為，在一些公共事務(wù)的協(xié)商過(guò)程中，形式上的民主程序得到了遵守，如召開(kāi)村民代表大會(huì)、設(shè)立議事會(huì)等，但實(shí)際協(xié)商過(guò)程往往流于形式［6］。許多村民反映，協(xié)商過(guò)程中存在“事前通知不充分、議題設(shè)置不透明、意見(jiàn)采納不徹底”等問(wèn)題，導(dǎo)致協(xié)商會(huì)議成為形式化的場(chǎng)合，實(shí)際決策仍由村干部主導(dǎo)，村民的意見(jiàn)和建議未能真正影響決策結(jié)果。此外，在協(xié)商結(jié)果的落實(shí)和監(jiān)督環(huán)節(jié)，村內(nèi)缺乏有效的跟蹤機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度，導(dǎo)致協(xié)商決議常常流于紙面，實(shí)際執(zhí)行力度不足。這種“重形式、走過(guò)場(chǎng)、輕實(shí)質(zhì)”的治理模式，使得協(xié)商民主在一定程度上失去了應(yīng)有的參與性和公信力，村民的參與熱情和信任感也因此受到削弱［7］。

3 上洋村“議約互促”協(xié)商民主治理優(yōu)化路徑

3.1 優(yōu)化協(xié)商民主治理主體構(gòu)成，提升協(xié)商機(jī)制質(zhì)量

優(yōu)化協(xié)商民主治理的關(guān)鍵在于提升治理主體的效能和機(jī)制質(zhì)量。協(xié)商民主治理主體應(yīng)當(dāng)具備多元性和代表性，涵蓋村民代表、黨組織、鄉(xiāng)賢、企業(yè)代表等多方利益主體，確保各方利益和聲音在協(xié)商過(guò)程中能夠平等表達(dá)［8］。當(dāng)前，治理主體構(gòu)成單一，村干部的主導(dǎo)地位相對(duì)突出，而村民的參與度和話語(yǔ)權(quán)有限，這導(dǎo)致協(xié)商決策過(guò)程中的代表性和包容性不足。加強(qiáng)對(duì)村民的教育培訓(xùn)，提升其參與協(xié)商的能力和積極性，并引入第三方監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)商的透明度和公信力，有助于優(yōu)化治理主體的多元化和專業(yè)化［9］。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)，規(guī)范協(xié)商程序，明確協(xié)商議題的選擇標(biāo)準(zhǔn)和流程，確保協(xié)商過(guò)程公開(kāi)、公正、透明。優(yōu)化后的協(xié)商機(jī)制不僅能夠提升村民的參與感和責(zé)任感，還能有效提高協(xié)商治理的質(zhì)量和效果，促進(jìn)村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.2 豐富協(xié)商民主治理形式，拓展協(xié)商機(jī)制效能

豐富協(xié)商民主治理形式是提升協(xié)商治理效能的有效路徑。當(dāng)前的治理形式多局限于傳統(tǒng)的會(huì)議模式，如村民代表大會(huì)和議事會(huì)，形式較為單一，參與者的表達(dá)渠道和互動(dòng)方式有限。為增強(qiáng)協(xié)商的廣泛性和包容性，有必要探索更為多樣化的協(xié)商形式。例如，引入“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，通過(guò)在線平臺(tái)、移動(dòng)應(yīng)用等數(shù)字工具，實(shí)現(xiàn)信息的即時(shí)共享和反饋，擴(kuò)大村民參與的便利性和覆蓋面［10］；還可以設(shè)立專項(xiàng)議題討論小組、鄰里議事會(huì)、民意懇談會(huì)等新型協(xié)商機(jī)制，針對(duì)不同議題和目標(biāo)群體，開(kāi)展更具針對(duì)性和互動(dòng)性的協(xié)商活動(dòng)。這些新形式不僅有助于增強(qiáng)村民參與的積極性，還能夠有效整合多方資源和智慧，提高決策質(zhì)量和治理效能。豐富協(xié)商形式，能夠建立更具彈性和適應(yīng)性的協(xié)商治理體系，促進(jìn)村莊公共事務(wù)的高效、民主管理，從而實(shí)現(xiàn)更高水平的基層治理現(xiàn)代化。

3.3 增強(qiáng)村民協(xié)商民主治理意識(shí)，擴(kuò)大參與范圍

增強(qiáng)協(xié)商民主治理意識(shí)是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要舉措。當(dāng)前，部分村民對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)知仍停留在形式層面，缺乏對(duì)協(xié)商過(guò)程和結(jié)果的深刻理解，這在一定程度上制約了村民的參與積極性和民主意識(shí)的培養(yǎng)。加強(qiáng)民主教育，開(kāi)展常態(tài)化的協(xié)商民主治理培訓(xùn)和學(xué)習(xí)活動(dòng)，可以有效提高村民對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)知水平，使其理解參與協(xié)商對(duì)個(gè)人和集體利益的深遠(yuǎn)影響。與此同時(shí)，應(yīng)注重營(yíng)造良好的參與氛圍，建立完善的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)更多村民尤其是年輕人積極參與村級(jí)事務(wù)協(xié)商。制度化的宣傳教育和社區(qū)活動(dòng)，可以增強(qiáng)村民對(duì)協(xié)商治理的認(rèn)同感和責(zé)任感，推動(dòng)形成“人人關(guān)心、人人參與、人人監(jiān)督”的治理格局。這種自下而上的主動(dòng)參與，不僅能有效提升協(xié)商質(zhì)量和治理效果，還能促進(jìn)村民自治能力的整體提升，推動(dòng)基層治理的長(zhǎng)效化和可持續(xù)發(fā)展［11］。

3.4 加大監(jiān)督反饋力度，提高機(jī)制效率

加大監(jiān)督反饋力度是提升協(xié)商民主治理效率的關(guān)鍵。當(dāng)前，協(xié)商民主在實(shí)際操作中常存在監(jiān)督不力和反饋機(jī)制不完善的問(wèn)題，導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行力度不足，村民對(duì)治理效果的滿意度和信任度不高。建立健全監(jiān)督機(jī)制，確保協(xié)商過(guò)程和結(jié)果的公開(kāi)透明，能夠有效提升治理的公信力和執(zhí)行力。當(dāng)?shù)貞?yīng)引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)和村民代表，形成多層次、多維度的監(jiān)督體系，對(duì)協(xié)商的全過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和評(píng)估；應(yīng)加強(qiáng)反饋渠道的建設(shè)，利用村務(wù)公開(kāi)欄、數(shù)字平臺(tái)等多種渠道，及時(shí)、準(zhǔn)確地向村民反饋協(xié)商決策的執(zhí)行進(jìn)展和效果，讓村民清晰了解協(xié)商成果的落實(shí)情況［12］。此外，應(yīng)設(shè)立定期的公開(kāi)評(píng)議和問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)未能落實(shí)協(xié)商決策的情況進(jìn)行公示和問(wèn)責(zé)，增強(qiáng)村干部和參與者的責(zé)任意識(shí)。這種強(qiáng)化的監(jiān)督和反饋機(jī)制能夠有效促進(jìn)協(xié)商民主治理的效率和質(zhì)量，推動(dòng)協(xié)商民主向更加科學(xué)化、規(guī)范化的方向發(fā)展［13］。

4 結(jié)束語(yǔ)

從上洋村“議約互促”協(xié)商民主治理實(shí)踐可以看出，雖然該村在探索基層治理現(xiàn)代化方面取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，如增強(qiáng)了村民的自治意識(shí)、提高了公共事務(wù)的透明度和公信力，但在實(shí)際操作中仍面臨諸多挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括上洋村村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮不充分、協(xié)商過(guò)程的規(guī)范性和制度化程度不夠、村民參與的深度和廣度不足及治理流于形式等問(wèn)題。因此，要優(yōu)化和完善協(xié)商民主機(jī)制，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，提高執(zhí)行力，推動(dòng)治理主體多元化，豐富協(xié)商形式，增強(qiáng)村民民主意識(shí)，并加大監(jiān)督和反饋力度。上洋村的經(jīng)驗(yàn)表明，協(xié)商民主治理模式在農(nóng)村地區(qū)具有廣泛的應(yīng)用前景，但應(yīng)不斷地調(diào)整和優(yōu)化，以適應(yīng)不同的社會(huì)環(huán)境。

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［12］毛一敬，劉建平.重塑治責(zé)與農(nóng)民履責(zé)：村莊治理共同體的建設(shè)路徑［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2023，6（11）：95-104.

［13］韓志明，張要要.相互遇見(jiàn)、彼此聽(tīng)見(jiàn)與尋求洞見(jiàn)：協(xié)商民主驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)的三重邏輯［J］.東岳論叢，2023，44（11）：171-177，192.

Research on the Mechanism and Optimization Path of Rural

Grassroots Consultative Democracy in the New Era

—Based on Mutual Promotion of Deliberation and Agreement of

Shangyang Village

MA Yulu

School of Marxism， Wuhan University，Wuhan 430072， China

Abstract： Based on the case of Shangyang Village in Quzhou City， this paper explores the mechanism and optimization path of rural grassroots consultative democratic governance. Through the analysis of the practice of Mutual Promotion of Deliberation and Agreement in Shangyang Village， while the village has achieved certain results in consultative democratic governance， such as enhancing villagers' awareness of participation and improving governance transparency and credibility. There are still many challenges in actual operation， including the insufficient leading role of the Party organization， non-standard consultation procedures， insufficient depth and breadth of villagers' participation， and a tendency to prioritize from over substance in governance. Under the guidance of consultative democracy theory and collaborative governance theory， this paper proposes optimization paths and suggests measures such as strengthening the diversity of governance subjects， enriching consultation forms， enhancing democratic awareness， and strengthening supervision and feedback to improve the quality and effectiveness of consultative democratic governance， thereby providing theoretical support and practical references for promoting the modernization of rural grassroots governance in China.

Key words： consultative democracy; primary-level governance; rural development; leading role of the CPC organization; governance optimization