脫歐五周年，英國過得怎么樣

今年是英國正式脫歐五周年。此前，“脫歐派”給英國民眾描繪了一幅脫離歐盟后的美好前景：英國不再被“矮化”為歐盟成員，而是以大國身份在全球舞臺(tái)上縱橫捭闔；不再受限于歐盟單一市場(chǎng)，而是在全世界范圍內(nèi)開展自由貿(mào)易與金融合作；不再受來自歐盟移民的困擾，而是從全球招募人才，成為一個(gè)“軟權(quán)力超級(jí)大國”。如今，“脫歐派”描述的圖景實(shí)現(xiàn)了多少，又缺失了多少？

政治上事事參與，卻無力掌控局勢(shì)

脫離歐盟后，英國確實(shí)在國際政治舞臺(tái)上更為活躍，給人留下了“全球英國”的印象。它積極開展主場(chǎng)外交，于2021年6月主持七國集團(tuán)（G7）峰會(huì)，同年10月舉辦聯(lián)合國氣候變化大會(huì)，隨后又在2023年11月牽頭舉辦全球首屆人工智能峰會(huì)，去年7月主辦歐洲政治共同體領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。

實(shí)施“印太傾斜”戰(zhàn)略。2021年，英國連同美國、澳大利亞一起宣布建立“美英澳三邊安全伙伴關(guān)系”（俗稱“奧庫斯”），以向澳大利亞轉(zhuǎn)移核動(dòng)力潛艇技術(shù)，共同發(fā)展深海技術(shù)。隨后，英國又和日本、韓國分別簽署了《廣島協(xié)議》《唐寧街協(xié)議》，旨在加強(qiáng)英日雙邊防務(wù)、安全、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作，將英韓關(guān)系升級(jí)至“全球戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。

試圖塑造歐洲安全。約翰遜首相成為烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后首個(gè)訪問基輔的G7領(lǐng)導(dǎo)人，并表示堅(jiān)定向?yàn)蹩颂m提供軍事和民事援助。工黨領(lǐng)袖斯塔默上臺(tái)執(zhí)政后不久就和烏克蘭簽署了百年伙伴關(guān)系協(xié)議，重申英國對(duì)烏的長(zhǎng)期支持。

高調(diào)介入中東局勢(shì)。英國不僅在巴以沖突中旗幟鮮明地支持以色列，而且聯(lián)合美國對(duì)也門胡塞武裝展開打擊，同時(shí)升級(jí)對(duì)伊朗的制裁。

英國雖然頻頻“出鏡”，但由于國家實(shí)力不足，無法發(fā)揮決定性的作用，因此總有一種積極活躍、事事參與，卻難以掌控局勢(shì)的無力感。它在主場(chǎng)外交中無法起到最關(guān)鍵的作用：在G7峰會(huì)上，美國發(fā)揮決定性作用；在聯(lián)合國氣候變化大會(huì)和全球人工智能峰會(huì)上，中國和美國起主導(dǎo)作用；在歐洲政治共同體領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議中，法國塑造了議程。

英國對(duì)“印太”地區(qū)的戰(zhàn)略傾斜產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)。奧庫斯的建立導(dǎo)致南太平洋島國擔(dān)心造成核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)并破壞無核區(qū)建設(shè)，穿行于南海、臺(tái)海的英國軍艦非但沒有改變地區(qū)軍力對(duì)比，反倒使地區(qū)安全形勢(shì)復(fù)雜化。

英國也無法改變?yōu)蹩颂m危機(jī)的走向。作為援烏急先鋒，自2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)起英國便給予烏大規(guī)模的援助，可這些援助非但沒有對(duì)戰(zhàn)事轉(zhuǎn)折起到?jīng)Q定性作用，反而透支了英國的軍事實(shí)力。加之英國國內(nèi)生產(chǎn)總值萎縮，國債規(guī)模進(jìn)一步加大，經(jīng)濟(jì)面臨“崩盤”危局。加上蘇格蘭與北愛爾蘭離心傾向不減，英國大國根基不穩(wěn)，同時(shí)基于歷史與現(xiàn)實(shí)原因，英國又被綁上美國的“戰(zhàn)車”，如此種種因素循環(huán)作用下，本就不再擁有世界霸權(quán)的“日不落帝國”風(fēng)光不及當(dāng)年，又仍想在烏克蘭危機(jī)中充當(dāng)歐洲“領(lǐng)頭羊”的角色，不僅使其綜合國力進(jìn)一步衰弱，更讓沒有絕對(duì)實(shí)力作支撐的英國無法在危機(jī)解決中擁有絕對(duì)的話語權(quán)。

在全球經(jīng)濟(jì)中表現(xiàn)不俗，但仍低于預(yù)期

脫歐后的英國在全球經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上同樣表現(xiàn)活躍，受到廣泛關(guān)注。在貿(mào)易領(lǐng)域，英國締結(jié)了一系列自貿(mào)協(xié)定。就雙邊自貿(mào)協(xié)定而言，英國和英聯(lián)邦內(nèi)的兩個(gè)主要成員國澳大利亞、新西蘭分別于2021年、2022年簽訂了自貿(mào)協(xié)定，同亞太貿(mào)易大國日本簽訂了全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定，同新加坡、烏克蘭簽訂了數(shù)字領(lǐng)域的自貿(mào)協(xié)定。在多邊貿(mào)易機(jī)制方面，去年英國成功加入了《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，成為首個(gè)加入的歐洲國家。

在金融領(lǐng)域，英國在全球的中心地位似乎展現(xiàn)出強(qiáng)大的韌性。根據(jù)全球金融中心指數(shù)的排名，脫歐后倫敦仍常年保持第二，領(lǐng)先于巴黎、法蘭克福等歐洲主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，并未受到脫歐的嚴(yán)重沖擊。

不過，英國和全球貿(mào)易最重要的兩個(gè)行為體都未簽訂自貿(mào)協(xié)定。對(duì)美國，英國最初希望借助英美特殊關(guān)系達(dá)成自貿(mào)協(xié)定。然而無論特朗普還是拜登政府，都在自貿(mào)協(xié)定談判上立場(chǎng)強(qiáng)硬，拒絕在農(nóng)產(chǎn)品、醫(yī)療產(chǎn)品等領(lǐng)域讓步，導(dǎo)致雙方遲遲無法達(dá)成協(xié)定。對(duì)中國，英國先是在2018年中英經(jīng)貿(mào)聯(lián)委會(huì)后逐漸喪失了談判熱情，隨后干脆徹底放棄同中國達(dá)成自貿(mào)協(xié)定的打算，專注于在特定領(lǐng)域降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。此外，印度曾被英國寄予厚望，但是雙方因移民問題未能實(shí)現(xiàn)2023年前締結(jié)自貿(mào)協(xié)定的計(jì)劃；英國也一度希望和加拿大締結(jié)自貿(mào)協(xié)定，但是最終因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)問題于去年放棄了自貿(mào)談判。

同時(shí)，英國作為全球金融中心的地位雖然經(jīng)受住了脫歐帶來的沖擊，但正被逐步侵蝕、削弱。例如，隨著英國失去歐盟的金融服務(wù)通行證，原本駐扎在倫敦的金融機(jī)構(gòu)開始向歐盟國家轉(zhuǎn)移。根據(jù)安永會(huì)計(jì)師事務(wù)所的統(tǒng)計(jì)，2016年后英國222家最大的金融服務(wù)業(yè)公司中有40%計(jì)劃搬離；在2023年的追蹤調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)計(jì)劃搬離的公司中已有85%將其資產(chǎn)和雇員轉(zhuǎn)移到歐洲大陸，完成搬離。英國在全球主要市場(chǎng)交易中的份額也出現(xiàn)了下降。最為顯著的是隨著歐元計(jì)價(jià)股票的交易無法在倫敦進(jìn)行，大部分倫敦股市的交易轉(zhuǎn)移到了荷蘭阿姆斯特丹，使后者成為歐洲最大的股票交易中心。根據(jù)國際清算銀行三年一度的統(tǒng)計(jì)，在全球外匯市場(chǎng)交易份額中，倫敦所占市場(chǎng)份額從2019年的43%下降到2022年的38%；在全球場(chǎng)外期貨衍生品市場(chǎng)中，英國所占市場(chǎng)份額從2019年的51%下降到2022年的46%。整體而言，在全球經(jīng)濟(jì)層面，英國的表現(xiàn)依然不俗，但還未實(shí)現(xiàn)“脫歐派”所描繪的圖景。

尚未成為“軟權(quán)力和科技實(shí)力的超級(jí)大國”

脫歐后的英國似乎解決了來自歐盟移民的困擾，可以在全球范圍內(nèi)招募高端人才，將英國打造成具備“軟權(quán)力和科技實(shí)力的超級(jí)大國”。2016年英國脫歐公投時(shí)，來自歐盟的移民數(shù)量達(dá)到53萬人的歷史巔峰；退出歐盟后，這一數(shù)量迅速降至10萬人，呈斷崖式下降。脫歐后英國專注于打開特定移民通道，以吸引“全球英才”前往英國工作、定居，重點(diǎn)招攬從事數(shù)字技術(shù)、量子科技、生命科學(xué)、當(dāng)代藝術(shù)、時(shí)尚和文學(xué)等領(lǐng)域的杰出人才，使其在英國的科研機(jī)構(gòu)和商業(yè)團(tuán)體中發(fā)揮作用。

英國還注重利用高等教育機(jī)構(gòu)廣泛培養(yǎng)海內(nèi)外學(xué)生，借助文化機(jī)構(gòu)如英國廣播公司輸出本國價(jià)值觀，持續(xù)創(chuàng)作、發(fā)行電影以傳播英國歷史文化，如以特工為題材的《007：無暇赴死》、以貴族生活為題材的《唐頓莊園：新時(shí)代》和以青少年為受眾的《帕丁頓熊：秘魯大冒險(xiǎn)》等均廣受海內(nèi)外歡迎。

取得一定成效的同時(shí)，背后存在的問題亦不容忽視。一是英國雖然能夠有效控制歐盟移民的進(jìn)入，解決了狹義上的移民問題，但沒有解決英國民眾所擔(dān)心的廣義上的移民問題。2016年脫歐公投時(shí)，來自非歐盟的移民數(shù)量?jī)H有23萬人，不及歐盟移民數(shù)量的一半；而到去年6月，來自非歐盟的移民已經(jīng)激增到100多萬人，約為同期歐盟移民人數(shù)的十倍。自2021年開始，通過“小船”穿過英吉利海峽到達(dá)英國的非法移民越來越多。為了應(yīng)對(duì)他們，英國政府甚至推出了“盧旺達(dá)計(jì)劃”，即將非法移民遣送到非洲國家盧旺達(dá)，并向盧旺達(dá)政府支付管理費(fèi)。但“盧旺達(dá)計(jì)劃”在英國國內(nèi)引起軒然大波，最終因受到法律挑戰(zhàn)而破產(chǎn)。

二是英國雖然出臺(tái)了“全球英才”計(jì)劃，但在執(zhí)行的過程中并未完全放開、不設(shè)上限。根據(jù)英國研究與創(chuàng)新署的統(tǒng)計(jì)，在“全球英才”計(jì)劃開設(shè)三年時(shí)間內(nèi)，僅有5000名符合條件的人才申請(qǐng)到簽證進(jìn)入英國，遠(yuǎn)低于預(yù)期人才數(shù)量。

三是英國的高等教育機(jī)構(gòu)和文化機(jī)構(gòu)普遍出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政困難。脫歐后英國大學(xué)流失了約一半的歐盟生源，學(xué)費(fèi)收入驟減，而無法參與歐盟的“地平線計(jì)劃”更使英國無法從上百億英鎊的科研經(jīng)費(fèi)中獲得資助。

今年1月，輿觀調(diào)查網(wǎng)在英國開展的民意調(diào)查顯示，超過一半的受訪成年人認(rèn)為2016年公投脫歐是錯(cuò)誤的，幾乎同比例的人表示支持重新加入歐盟。其中，年輕人尤其不滿于英國脫歐，約75%的18至24歲選民認(rèn)為脫歐是錯(cuò)誤之舉。在談及脫歐的影響時(shí)，超過六成的人認(rèn)為脫歐是失敗的。整體而言，“脫歐派”給民眾描繪出一幅極其美好的未來發(fā)展畫卷。然而在正式脫歐五年后，這幅畫卷更像一幅拼圖，美好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化碎片固然存在，但是缺失的似乎更多。能否將這些缺失的拼圖補(bǔ)上，交上一份令民眾滿意的答卷，是對(duì)英國政府的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）