寧夏用于耕地占補(bǔ)平衡的壩地資源評估

摘要： 探索將淤地壩淤積形成的壩地按程序用于耕地占補(bǔ)平衡是《推動黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加強(qiáng)新時代水土保持工作的意見》相繼提出的一項(xiàng)重要工作，摸清現(xiàn)狀政策條件下壩地可用于耕地占補(bǔ)平衡的資源狀況是推動該項(xiàng)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以寧夏壩地資源為研究對象，從壩地利用類型、補(bǔ)充耕地來源范圍和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等方面，明確了可用于耕地占補(bǔ)平衡的壩地條件，并以2024年寧夏淤地壩淤積專項(xiàng)調(diào)查成果為基礎(chǔ)，采取圖斑套合、ArcGIS面積分析、政策約束因素分析等方法，對寧夏可用于耕地占補(bǔ)平衡的壩地資源進(jìn)行分析，基本摸清了寧夏可用于耕地占補(bǔ)平衡的壩地資源分布情況。結(jié)果表明：寧夏現(xiàn)狀壩地1 599.25 hm2中有334.60 hm2已被納入“國土三調(diào)”耕地管理；“非耕地”1 264.65 hm2中有936.31 hm2滿足耕地占補(bǔ)平衡政策補(bǔ)充耕地來源的規(guī)定，其中滿足驗(yàn)收條件的壩地有392.80 hm2，可推動先行納入新增耕地數(shù)量指標(biāo)庫。

關(guān)鍵詞： 資源評估；占補(bǔ)平衡；耕地；壩地；寧夏

中圖分類號： S157文獻(xiàn)標(biāo)識碼： ADOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.03.001

引用格式： 張國軍，楊春霞，李惋瑾，等.寧夏用于耕地占補(bǔ)平衡的壩地資源評估[J].中國水土保持，2025（3）：1-4.

耕地占補(bǔ)平衡是耕地保護(hù)和保障建設(shè)用地的一項(xiàng)重要措施，從1997年開始已經(jīng)實(shí)施了20多a，先后經(jīng)歷了重視數(shù)量保護(hù)的起步階段、數(shù)量和質(zhì)量并重的發(fā)展階段、快速城鎮(zhèn)化情勢下的深入階段，以及數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體階段[1-4]，在不同發(fā)展階段均起到了建設(shè)項(xiàng)目占地與耕地總量控制的動態(tài)資源配置和有效調(diào)節(jié)作用。新階段，隨著生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念的深入貫徹執(zhí)行，大范圍土地整治和荒地開墾等對生態(tài)保護(hù)不利的方式已被制止，因此補(bǔ)充耕地的方式必須以兼顧治理與保護(hù)為基本原則[5-6]。另外，隨著建設(shè)用地需求增加的常態(tài)化，在一定程度上造成了補(bǔ)充耕地后備資源短缺。耕地占補(bǔ)平衡后備資源缺乏與建設(shè)用地需求之間的矛盾，是生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾的具體體現(xiàn)。2021年，水利部印發(fā)的《推動黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，各地水利部門要加強(qiáng)與自然資源部門溝通，探索利用淤地壩淤出壩地墾造可以長期穩(wěn)定利用的耕地，符合條件的按程序用于耕地占補(bǔ)平衡。

耕地占補(bǔ)平衡后備資源不足，給淤地壩壩地資源利用提供了新的嘗試方向。2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時代水土保持工作的意見》明確提出，對淤地壩淤積形成的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，按程序用于耕地占補(bǔ)平衡。以上政策的出臺，將壩地用于耕地占補(bǔ)平衡工作提上了新的高度。黃河流域各省區(qū)在推動壩地用于耕地占補(bǔ)平衡方面均開展了積極嘗試[7]，但受標(biāo)準(zhǔn)不清、程序不明、機(jī)制缺乏等多種因素制約，目前尚無一例成功將壩地用于耕地占補(bǔ)平衡的案例。

寧夏是我國西部大開發(fā)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展兩大區(qū)域戰(zhàn)略“雙覆蓋”省區(qū)，也是唯一全域位于黃河流域的省區(qū)[8]。自2020年6月習(xí)近平總書記視察寧夏時提出建設(shè)寧夏生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)起，水利部和國家發(fā)展改革委先后出臺了《關(guān)于支持寧夏建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的意見》《支持寧夏建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)實(shí)施方案》，對推動寧夏壩地用于耕地占補(bǔ)平衡工作開展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)、黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展具有重要示范帶動作用。摸清符合耕地占補(bǔ)平衡政策條件的壩地資源情況是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是推動壩地用于耕地占補(bǔ)平衡工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本研究以寧夏為例，以黃土高原淤地壩淤積調(diào)查成果和隱患排查名錄為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從壩地利用類型、補(bǔ)充耕地來源、驗(yàn)收入庫標(biāo)準(zhǔn)等角度，分析寧夏現(xiàn)狀壩地可用于耕地占補(bǔ)平衡的潛力，分類理清寧夏耕地占補(bǔ)平衡政策約束下的壩地資源現(xiàn)狀，對推動寧夏和黃土高原壩地用于耕地占補(bǔ)平衡工作具有重要意義。

1研究區(qū)概況

寧夏回族自治區(qū)位于北緯35°14′～39°23′，東經(jīng)104°17′～107°39′，下轄銀川、石嘴山、吳忠、固原、中衛(wèi)等5市22縣（區(qū)、市）及1個開發(fā)區(qū)，土地總面積6.64萬km2。寧夏西南和東南區(qū)域涉及黃河中游多沙區(qū)，其中東部吳忠市涉及黃河多沙粗沙區(qū)，全區(qū)水土流失嚴(yán)重，截至2023年全區(qū)水土流失面積1.51萬km2。根據(jù)寧夏報水利部黃河水利委員會的淤地壩隱患排查名錄資料，寧夏淤地壩建設(shè)始于1970年，早期主要建設(shè)的是小型壩和中型壩，

1990年后進(jìn)入淤地壩快速建設(shè)階段，尤其是2000—2010年是建壩高峰期（見圖1）。目前，記錄在冊的大、中、小型淤地壩共779座（不含已銷號的小型壩），其中可識別有淤積（壩地）的683座。根據(jù)2024年寧夏淤地壩淤積專項(xiàng)調(diào)查成果，寧夏全域淤地壩淤積（壩地）面積1 599.25 hm2，其分布情況見表1。

2研究方法

耕地占補(bǔ)平衡工作由寧夏自然資源部門聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織實(shí)施，根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收管理辦法》“新增耕地指標(biāo)實(shí)行耕地數(shù)量、水田和糧食產(chǎn)能3類指標(biāo)分類管理、分別使用”的規(guī)定，基于壩地利用現(xiàn)狀，探索將寧夏現(xiàn)狀壩地納入新增耕地數(shù)量指標(biāo)庫。以2024年寧夏淤地壩淤積專項(xiàng)調(diào)查成果中淤積范圍圖斑為基礎(chǔ)，與土地利用類型圖斑、禁止補(bǔ)充耕地范圍圖斑套合，利用ArcGIS獲取壩地面積，結(jié)合補(bǔ)充耕地政策約束因素，綜合評估現(xiàn)有壩地資源，其中符合土地利用類型、補(bǔ)充耕地來源和驗(yàn)收條件的壩地，可作為耕地占補(bǔ)平衡的挖潛范圍?；诟卣佳a(bǔ)平衡政策約束下的壩地資源評估流程見圖2。

1）套合國土“三調(diào)”圖斑，識別壩地“非耕地”范圍，將符合條件的壩地納入新增耕地數(shù)量指標(biāo)庫，即可用于耕地占補(bǔ)平衡。國土“三調(diào)”中已標(biāo)為耕地的壩地，不能納入新增耕地數(shù)量指標(biāo)庫。已納入庫的壩地經(jīng)外業(yè)調(diào)研，確認(rèn)壩地“非耕地”部分基本處于未利用地或其他低效稀疏林草地狀態(tài)，才能將此部分壩地土地利用類型轉(zhuǎn)變?yōu)樾略龈亍?/p>

2）套合禁止補(bǔ)充耕地來源范圍圖斑，確認(rèn)補(bǔ)充耕地來源范圍。根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收管理辦法》，將壩地“非耕地”圖斑進(jìn)一步與生態(tài)保護(hù)紅線范圍、自然保護(hù)地、飲用水水源地一級保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界及生態(tài)移民遷出區(qū)等范圍套合分析，篩選出擬納入耕地占補(bǔ)平衡的壩地圖斑。

3）壩地規(guī)模、質(zhì)量和使用穩(wěn)定性滿足驗(yàn)收要求?！蹲匀毁Y源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理 嚴(yán)格新增耕地核實(shí)認(rèn)定的通知》（自然資辦發(fā)〔2022〕36號）、《自然資源部辦公廳關(guān)于改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的通知》（自然資辦函〔2022〕2483號）中規(guī)定，補(bǔ)充耕地來源的壩地資源需達(dá)到壩地最小圖斑面積大于400 m2、壩地質(zhì)量中等以上、便于排水及耕作等驗(yàn)收要求。對滿足補(bǔ)充耕地來源的“非耕地”圖斑，要結(jié)合實(shí)地調(diào)研，對圖斑面積、壩地質(zhì)量和耕作條件等進(jìn)行再次篩選，以摸清現(xiàn)狀壩地資源狀況，為后續(xù)壩地針對性提質(zhì)增效和提升改造奠定基礎(chǔ)。

3結(jié)果與分析

3.1壩地利用現(xiàn)狀及挖潛范圍

寧夏現(xiàn)有壩地1 599.25 hm2，根據(jù)淤地壩淤積調(diào)查圖斑和國土“三調(diào)”耕地類型圖斑套合分析結(jié)果，目前寧夏已有334.60 hm2壩地被納入國土“三調(diào)”耕地管理，占比20.92%（見表2）。其中，彭陽縣已納入國土“三調(diào)”耕地管理的壩地占比最高，達(dá)62.11%；西吉縣壩地面積最大，為476.12 hm2，但被納入國土“三調(diào)”耕地管理的僅有15.88 hm2，占比3.34%；靈武市壩地面積最小，為49.73 hm2，被納入國土“三調(diào)”耕地管理的也最小，為0.04 hm2。其余未被納入國土“三調(diào)”耕地管理的1 264.65 hm2壩地，可作為進(jìn)一步提升改造、用于耕地占補(bǔ)平衡的挖潛范圍，也是本研究的研究對象。

3.2滿足補(bǔ)充耕地來源的壩地資源

《寧夏回族自治區(qū)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收管理辦法》、《自治區(qū)自然資源廳 農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地“進(jìn)出平衡”管理工作的通知》（寧自然資發(fā)〔2022〕235號）中規(guī)定，禁止開墾為補(bǔ)充耕地來源的區(qū)域（簡稱“禁止補(bǔ)充耕地范圍”）包括生態(tài)保護(hù)紅線范圍、飲用水水源地一級保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、重要水源涵養(yǎng)區(qū)域、濕地保護(hù)范圍等。目前，寧夏壩地圖斑只與規(guī)定的前4類禁止補(bǔ)充耕地范圍有交集，4類禁止補(bǔ)充耕地范圍見表3。

將表2中未納入國土“三調(diào)”耕地管理的壩地圖斑與前4類禁止補(bǔ)充耕地范圍的壩地圖斑進(jìn)行疊加、套合、分析，獲取4類禁止補(bǔ)充耕地范圍綜合約束下的壩地資源，其結(jié)果見表3。由表3可知，在禁止補(bǔ)充耕地范圍類型單一約束下，禁止區(qū)外壩地資源分別為950.92 hm2、1 264.43 hm2、1 208.35 hm2、1 264.34 hm2；4類禁止補(bǔ)充耕地范圍綜合約束下，禁止區(qū)外尚有936.31 hm2壩地可以挖潛用作耕地占補(bǔ)平衡。

生態(tài)移民遷出區(qū)不屬于禁止補(bǔ)充耕地范圍類型，但因勞動力外遷和遷出區(qū)水電路條件得不到保障，故區(qū)內(nèi)的壩地是否符合耕地占補(bǔ)平衡的驗(yàn)收條件需進(jìn)行全面核定。目前，寧夏生態(tài)移民遷出區(qū)外有壩地164.11 hm2，區(qū)內(nèi)有壩地772.20 hm2，需根據(jù)政府對耕地的需求和生態(tài)移民遷出區(qū)后續(xù)發(fā)展安排統(tǒng)籌推進(jìn)。

3.3驗(yàn)收條件約束下的壩地資源

根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收管理辦法》、《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理 嚴(yán)格新增耕地核實(shí)認(rèn)定的通知》（自然資辦發(fā)〔2022〕36號），補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收內(nèi)容包括地類認(rèn)定、面積認(rèn)定、質(zhì)量等別評定等環(huán)節(jié)，即補(bǔ)充耕地應(yīng)滿足最小圖斑面積400 m2以上、具備耕作便利條件和使用穩(wěn)定性等要求。根據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T 28407—2012）10項(xiàng)指標(biāo)定性評價，壩地質(zhì)量達(dá)到旱地標(biāo)準(zhǔn)、耕地質(zhì)量達(dá)到中等以上，才滿足補(bǔ)充耕地質(zhì)量的要求。

經(jīng)專家評判認(rèn)為淤滿壩地具有使用穩(wěn)定性，據(jù)此，寧夏滿足補(bǔ)充耕地來源、最小圖斑面積大于400 m2、集中連片（適宜）規(guī)模0.67 hm2（10畝）以上且使用穩(wěn)定條件的壩地資源有392.80 hm2，見表4。此部分壩地資源可推動先行納入新增耕地數(shù)量指標(biāo)庫，用作耕地占補(bǔ)平衡。

4結(jié)論與建議

4.1結(jié)論

1）結(jié)合現(xiàn)場調(diào)研，寧夏現(xiàn)狀土地利用類型為“非耕地”的壩地多為未利用地或低效稀疏林草地，其中符合補(bǔ)充耕地來源范圍且滿足驗(yàn)收條件的壩地，可按程序用于耕地占補(bǔ)平衡。

2）經(jīng)圖斑套合分析，寧夏壩地資源中已被納入國土“三調(diào)”耕地管理的有334.60 hm2，占比20.92%，未被納入國土“三調(diào)”耕地管理的1 264.65 hm2是下階段壩地用于耕地占補(bǔ)平衡的挖潛對象。

3）按補(bǔ)充耕地來源分，4種禁止補(bǔ)充耕地范圍綜合約束外未納入國土“三調(diào)”耕地管理的壩地有936.31 hm2，滿足驗(yàn)收條件的可按程序用于耕地占補(bǔ)平衡。受整村搬遷影響，生態(tài)移民遷出區(qū)內(nèi)的壩地利用需與遷出區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，聯(lián)合自然資源部門，一并開展壩地挖潛利用。

4）建議將最小圖斑面積400 m2以上、集中連片（適宜）規(guī)模0.67 hm2以上且使用穩(wěn)定的淤滿壩地先行納入新增耕地數(shù)量指標(biāo)庫，寧夏該類壩地有392.80 hm2，可推動先行納入新增耕地數(shù)量指標(biāo)庫。

4.2建議

壩地用于耕地占補(bǔ)平衡是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是水土保持高質(zhì)量發(fā)展的新的嘗試，理清壩地資源狀況是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。推動壩地納入耕地占補(bǔ)平衡，尚需對不同類型壩地進(jìn)行改造，使未利用壩地具備耕作便利條件和使用穩(wěn)定性，同時建議建立涉及部門間的協(xié)作機(jī)制，明確工作程序和各方責(zé)權(quán)利，共同推動壩地用于耕地占補(bǔ)平衡落地實(shí)施，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和諧、高質(zhì)量發(fā)展。

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（責(zé)任編輯張緒蘭）