“講政治”：條塊結(jié)構(gòu)下南京長江大橋建設(shè)中的利益協(xié)調(diào)與資源分配*

關(guān)鍵詞：南京長江大橋；央地關(guān)系；條塊結(jié)構(gòu)；國家治理；政治話語

摘 要：為了發(fā)揮中央和地方兩個積極性，社會主義建設(shè)時期中國形成了以“條塊結(jié)合”為特征的行政權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，資源分配與利益協(xié)調(diào)的主體及其關(guān)系相對復(fù)雜?！爸v政治”為條塊各方的博弈與平衡設(shè)定了基礎(chǔ)和邊界。1958年10月至1968年12月，在南京長江大橋自立項以至落成的過程中，條塊中的各方始終在“政治”的名義下，以同一套話語爭取歧出的經(jīng)濟利益。各方以“講政治”的方式展開的個別博弈，于整體上強化著同時期中央所主張的“大局”和“個別服從全局”的政治共識，為“集中力量辦大事”的社會主義優(yōu)越性積累實踐傳統(tǒng)、鞏固制度基礎(chǔ)。

中圖分類號：D232 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-2435（2025）02-0106-10

\"Engaging in Politics\"：Interest Coordination and Resource Allocation in the Construction of Nanjing Yangtze River Bridge under the Structure of \"Tiao\"and \"Kuai\"

HE Chengyun（School of Marxism，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Key words：Nanjing Yangtze River Bridge；central-local relations；structure of \"Tiao\"and \"Kuai\"；national governance；political discourse

Abstract：In order to activate both the central and local authorities，China saw the formation of an administrative power structure characterized by the \"combination of Tiao and Kuai\"，with a relatively complex relationship between the main parties involved in the resource distribution and the interest coordination. \"Engaging in Politics\" set the basis and boundaries for the game and balance between the various parties of Tiao and Kuai. From October 1958 to the end of December 1968，during the construction of the Nanjing Yangtze River Bridge，all the parties from Tiao and Kuai always fought for divergent economic interests with the same set of political discourse. Thus，the individual gaming for interest strengthened the whole picture of adhering to political rules in all. The superiority of socialism in \"centralizing power to do great things\" has accumulated practical traditions henceforth.

如何對有限的資源進行分配，是政治的核心問題。如何在汲取并分配資源的過程中協(xié)調(diào)利益、實現(xiàn)治理目標(biāo)，由之彰顯并鞏固集中統(tǒng)一的現(xiàn)代國家，是當(dāng)下推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化所要處理的基本內(nèi)容。當(dāng)前，就中國革命勝利后由中國共產(chǎn)黨締造之國家的治理實踐的研究，一般有兩條觀察線索：其一，國家如何對社會進行滲透、汲取、動員、整合以至全面重塑；其二，國家如何在其內(nèi)部進行治權(quán)分配，處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，在中央權(quán)威鞏固的同時實現(xiàn)有效治理。對于前者的研究，即黨如何動員群眾全身心地投入社會主義建設(shè)之中，黨史國史學(xué)界可謂成果豐碩。對于后者的研究，則主要來自政治學(xué)、社會學(xué)乃至經(jīng)濟學(xué)界，由其歸納提出的一些結(jié)構(gòu)性分析概念，從不同側(cè)面揭示了中國府際權(quán)責(zé)利的分配機制及在其影響下的治理樣態(tài)1，然因其學(xué)科特點而呈現(xiàn)出研究時段的當(dāng)下性2，且多以博弈論為基本預(yù)設(shè)而突出各行為主體在進行利益競爭時各自考量與行為的歧向性3，對利益“協(xié)調(diào)”的研究較為薄弱4。而黨史國史學(xué)界對于社會主義建設(shè)時期的央地關(guān)系研究，或者僅是對“放權(quán)—收權(quán)”循環(huán)的縱向宏觀梳理，或者是對某一具體事件中的資源爭取和利益博弈就事論事地敘述，缺少將其與政治元問題勾連的意識。本文將立足政治史研究的關(guān)懷和范式，以南京長江大橋為例，通過梳理檔案材料中各方以文書往來為主要載體展開的利益博弈與協(xié)調(diào)實踐，呈現(xiàn)各方使用的行動策略及其話語表達內(nèi)在的一致性（即“講政治”的運用），在還原大橋自立項以至落成的基本歷史過程之外，呈現(xiàn)社會主義建設(shè)時期條塊結(jié)構(gòu)中利益博弈的限度和協(xié)調(diào)的原則，從而揭示“集中力量辦大事”的社會主義優(yōu)越性是如何在體制機制的日常運作中實現(xiàn)和強化的。

一、立項：中央的戰(zhàn)略布局與地方的積極爭取

南京，在需要以繼承“國父遺志”為名標(biāo)榜正統(tǒng)、仰賴江浙集團支持的蔣介石政府眼中，是亟待建設(shè)以“樹全國政治之規(guī)?！?、“動友邦人士之觀聽”的首都5；在初定全國政權(quán)、需要防備海上來犯的中國共產(chǎn)黨眼中，其地位則弗如遠甚，1956年國家建委來寧視察，對南京城市發(fā)展的定調(diào)是“像南京這樣的老城市，應(yīng)該承認(rèn)現(xiàn)實、利用現(xiàn)實、合理發(fā)展”。6在“大局”中的不同地位，決定了民國時期跨越長江天塹的嘗試起源于南京7，而中華人民共和國成立后，“萬里長江第一橋”夢圓于武漢。

而“大局”能否實現(xiàn)，取決于布局者所建立的體制之強大與否。不同于國民黨及其政府，中華人民共和國成立后，中共中央編制的“計劃”、其主張的“大局”之所以能夠保證實施，是以財權(quán)的統(tǒng)一和上收為基礎(chǔ)的。在國民經(jīng)濟尚未恢復(fù)的1950年，國家各級財政收入總和占國民收入的比重即達到15.8%，此后一直到改革開放前，除個別年份外，國家財政收入占GDP的份額一直都在30%以上。8中國共產(chǎn)黨建立起來的高度集中的財政體制和基建投資體制，不僅在總體上大大加強了國家的財稅能力，而且理順了南京市與江蘇省之間的關(guān)系，南京市不再作為與江蘇省同級的單位彼此競爭稅源。而同處沿海一線、在大局中身為投資“洼地”，也推動南京市和江蘇省在向中央爭取大型基本建設(shè)項目的立項和確保其實施上，成為積極的行為者。

從1955年下半年至1956年上半年，毛澤東在地方視察時，各地（尤其是沿海地區(qū)）紛紛對前述高度集中的基本建設(shè)投資制度和基本建設(shè)資金的不平衡分配提出意見。綜合各地調(diào)查及中央各部委匯報，在1956年春中央政治局?jǐn)U大會議上，毛澤東發(fā)表了《論十大關(guān)系》的講話，其中專門就“沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)”和“中央和地方的關(guān)系”提出意見：其一，僅就內(nèi)地工業(yè)迅速發(fā)展而言，亦應(yīng)當(dāng)充分利用和發(fā)展沿海的工業(yè)老底子，可在沿海地區(qū)新建一些廠礦，包括大型的項目；其二，黨中央不可不經(jīng)與地方商量而冒下命令，地方爭取屬于自身正當(dāng)?shù)莫毩⑿院蜋?quán)利的行為，應(yīng)當(dāng)與“地方主義”和“鬧獨立性”作出區(qū)分。1毛澤東的這些意見，不僅在隨后推動了關(guān)于改進國家經(jīng)濟管理體制的討論和實踐，開啟了建國后的第一輪“放權(quán)”、府際關(guān)系打破了承襲自蘇聯(lián)的“條條專政”而向著“條塊結(jié)合”方向發(fā)展，也被吸納入了當(dāng)年中央關(guān)于“二五”計劃的建議的報告，推動相關(guān)中央部門在各自掌握的基本建設(shè)預(yù)算中作出相應(yīng)的地方分配上的調(diào)整。1956年5月，鐵道部即安排設(shè)計總局大橋設(shè)計事務(wù)所著手下游長江大橋（公鐵兩用橋）的勘測設(shè)計，橋址位置初步確定蕪湖、南京兩地。為編擬設(shè)計意見書，對項目必要性作出論證，鐵道部于當(dāng)年9月函交通部，請求予以公路橋部分經(jīng)濟資料的協(xié)助，并在當(dāng)年10月底前寄送：兩橋所處公路系統(tǒng)、橋址南北解放以來公路運輸歷年客貨運統(tǒng)計、未來發(fā)展遠景（1962、1967年）、對城市發(fā)展影響。同月8日，交通部將此函轉(zhuǎn)知江蘇省交通廳、安徽省交通廳，要求盡速將相關(guān)資料呈報。2

在后續(xù)提交的資料文本中，我們可以清晰地讀出江蘇省為爭取南京橋立項而作出的努力。除開前引交通部函件中要求的客貨運資料外，在“城市發(fā)展”一節(jié)中，江蘇省所著重鋪陳、加以“公關(guān)”者，無一不是當(dāng)時黨和國家所注重之具有政治意義的“關(guān)節(jié)”。第一，江蘇省指出，南京是長江航運和鐵路干線之樞紐，系江蘇省會所在，有113萬人口3，且近年來已大改過去“消費城市”之面貌而成為“工業(yè)城市”，若能得大橋貫通，可以使“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和各種物資將得到迅速交流”，有利城鄉(xiāng)協(xié)作、工農(nóng)團結(jié)。第二，強調(diào)南京“不僅是江蘇的政治、經(jīng)濟和文化中心”，而且在軍事上系“華東國防前線指揮中心”，“隨著國家社會主義建設(shè)的發(fā)展，以及為解放臺灣的斗爭，南京市在經(jīng)濟上和軍事上的位置將愈來愈顯得重要”。第三，突出南京作為“國際友人參訪”地的意義，并在“古跡”之外，巧妙地引入“還看今朝”的成分：倘若大橋貫通，將便于國家友人前往“蘇北參觀三河閘、高良澗等重大水利工程”。4

毛澤東視察即將建成之武漢長江大橋工地時發(fā)出“將來長江上修二十個、三十個橋，黃河上修上幾十個，到處能走”5的感嘆，進一步激發(fā)了地方對基本建設(shè)“大干快上”“遍地開花”的期許。江蘇省于1958年6月20日以省委名義向國家計委急電，強調(diào)“經(jīng)京滬鐵路通過浦口過江南運的貨量劇增”、南京-浦口間“輪渡口積壓待運的物資常在10萬噸左右”將對“工農(nóng)業(yè)整體躍進形勢”不利，建議國家計委和鐵道部黨組將南京長江大橋項目列入“二五”規(guī)劃之內(nèi)，并希望立即“著手爭取在1961年前建成”。6

1958年9月，在全國鐵路工作會議上，修建新的長江大橋被正式納入鐵道部1959年的計劃任務(wù)7；同月，根據(jù)江蘇省委意見，經(jīng)鐵道部呈請國務(wù)院，批準(zhǔn)成立南京長江大橋建設(shè)委員會（以下簡稱“建委會”），江蘇省省長惠浴宇任主任委員，南京市市長彭沖、江蘇省委交通工作部部長王治平、鐵道部大橋工程局（以下簡稱“大橋局”）局長彭敏等為副主任委員，辦公地點設(shè)在南京8。為使南京橋項目能夠“立”住，在若干可能的“下游長江大橋”項目中獲得穩(wěn)定的人力物力投入，1958年9月23日，江蘇省、南京市在大橋局勘測力量尚未集結(jié)至南京前，即從人力物力方面予大橋項目以大力支持。人員方面，省、市從地方地質(zhì)隊抽調(diào)了一個機班與兩部鉆機趕赴江邊工地，提出“趕蕪湖，超宜都，爭取冠軍提前建橋”的口號；材料機具方面，南京港務(wù)局、航道工區(qū)亦予以了無償?shù)闹С帧＝ㄎ瘯⑻岢觥安挥嫊r間，不計報酬，苦戰(zhàn)卅天完成初勘任務(wù)”的口號，至11月底，南京橋初步鉆探工作結(jié)束，大橋正橋長度與跨度的基本框架得到確定，為進一步設(shè)計方案的確定奠定了堅實基礎(chǔ)。1

二、“個別服從全局”：公房拆遷中的利益競爭與協(xié)調(diào)

“一五”期間因戰(zhàn)備和綜合平衡考慮而在國家建設(shè)大局中處于邊緣位置的江蘇省和南京市，終于在“二五”計劃迎來了盼望已久的長江大橋的立項，故對于大橋建設(shè)，“凡力所能及的，全力以赴，力求辦到”2，強調(diào)有關(guān)方面的特殊利益“一定要服從這個大利益”3；負(fù)責(zé)大橋主體工程的大橋局方面亦將局機關(guān)遷至南京，以在領(lǐng)導(dǎo)上“全力以赴”。經(jīng)過局地雙方的努力，建橋所需的材料、機具與勞動力從1958年底開始陸續(xù)進場，大橋開工已在弦上。

然而，當(dāng)巨型工程從“紙面”落于現(xiàn)實空間時，必然要牽涉此前已耕耘在此的單位與個人。如何對這些被征用的利益在力所能及的范圍內(nèi)進行補償，既“保證大橋建設(shè)早日上馬”，同時又能“對國家、對群眾全面兼顧，作出正確交待”4，實屬難題。在本文所探討的國家內(nèi)部利益協(xié)調(diào)問題上，南京長江大橋工地公房的拆遷工作是一個很好的分析案例：作為同負(fù)事關(guān)“大局”的“生產(chǎn)任務(wù)”的公家單位，各自均有“政治”可“講”。由于當(dāng)時條塊并行的體制特點，許多涉遷的企業(yè)還超出了江蘇省與南京市“塊塊”和大橋局歸屬的鐵道部“條條”所能管轄的范圍，利益主體可謂復(fù)雜。

如表1所示，除下關(guān)鋼鐵廠僅需補償草房二棟外，在公房方面，南京長江大橋的拆遷范圍內(nèi)有南京棉毛紡織廠（以下簡稱紗廠，南京市屬企業(yè)）、南京肉類聯(lián)合加工廠（以下簡稱肉聯(lián)廠或凍肉廠，商業(yè)部與江蘇省共管）、金陵船廠（又稱長航三廠，交通部直屬）等三家歸屬不同級別單位的國企“拆遷大戶”。

1958年11月，在建委會拆遷組尚在長江兩岸調(diào)查勘定工地場址、具體拆遷補償方案尚未確定時，前述三家企業(yè)中最大的“拆遷戶”南京肉聯(lián)廠，就向所屬“條”上的最低層級單位南京市商業(yè)局求援，要求商業(yè)局轉(zhuǎn)函城建局和大橋建委會盡快定下遷建方案。在11月8日的這份求援函中，肉聯(lián)廠雖承認(rèn)大橋建設(shè)之于全局的意義，但同時強調(diào)本廠亦有事關(guān)全局的“出口任務(wù)”在身；綜此，函末委婉地指出，如果不給出妥善方案，將不可能遷讓場地而勢“影響大橋的施工進度”。111月18日，建委會綜合成本及肉聯(lián)廠生產(chǎn)生活方便，基本定下了遷建方案。2在肉聯(lián)廠對此表示“我們?yōu)榱朔拇髽虻恼w利益，完全擁護此次拆遷決定”3的情形下，肉聯(lián)廠的搬遷似已近在眉睫。然而，由于“大躍進”各方對建材的需求皆急、省市地方之市政建筑力量任務(wù)均緊，到原計劃南岸拆遷全部完成的時刻（1959年1月底），三廠的生產(chǎn)廠房新址建設(shè)皆告闕如，故場地遷讓方面僅“由船廠及紗廠騰出宿舍1174平方，辦公室643平方，總共1817平方”的非生產(chǎn)房屋，而肉聯(lián)廠“幾乎沒有行動”，合計三廠動遷工作僅完成計劃的4.56%。4

情況在1959年4月初中共中央上海會議（即八屆七中全會）決定削減南京長江大橋投資后發(fā)生了改觀：為使大橋工程盡快開工以備不測，大橋局與省市地方雙方進一步行動起來。4—5月間，大橋局與南京市城建局就建材和補償款達成原則一致。5月底，由南京市委第一書記、市長彭沖主持，召開了有南京市委、南京市城建局、下關(guān)區(qū)委、浦口區(qū)委、大橋建委會辦公室，以及紗廠、金陵船廠和肉聯(lián)廠三廠代表全部共29人參加的征地拆遷會議，經(jīng)過討論，大家“完全同意”彭沖所作的總結(jié)發(fā)言，“并以此作為會議決議”：（1）凡征地范圍內(nèi)的房屋，原則上一律拆讓，各方都要服從建橋這個大利益；（2）補償標(biāo)準(zhǔn)，按原結(jié)構(gòu)恢復(fù)，造價上差不多即行；（3）拆遷工作，各方統(tǒng)與城建局聯(lián)系，以便大橋局集中力量建橋。5從這份發(fā)言對建橋之于“大局”意義的強調(diào)，以及主動將拆遷工作包攬到地方的“塊塊”上的承諾，可以看出南京市市方對于推進大橋拆遷工作按大橋施工單位既定的方案與進度進行的態(tài)度是相當(dāng)堅決的。差不多一個月后的6月28日，面對涉遷單位原則上贊同要服從整體利益、但實際推進時卻多有阻滯的狀況，江蘇省基本建設(shè)委員會主要成員兼南京市城建局黨委書記王勇（同時也是大橋工程指揮部的副指揮）召集相關(guān)單位又開了一次會議。當(dāng)著諸多“拆遷大戶”的面，王勇嚴(yán)厲地指出：“具體經(jīng)辦的同志既要承認(rèn)與正視現(xiàn)實困難，又要明確一切為大橋建設(shè)服務(wù)，以減少人為的緊張”，“南京長江大橋是國家的重點項目，總的目標(biāo)是如何努力完成大橋的建設(shè)任務(wù)，任何方面都不應(yīng)該過于強調(diào)本身的具體問題，彼此之間要主動協(xié)商、相互支持?！?

其實，早在5月初大橋局已將與肉聯(lián)廠久經(jīng)南京市方調(diào)解無果的爭議，向本單位所屬的“條”上匯報，請求“（鐵道）部與商業(yè)部研究妥善的解決方法，指示雙方共同執(zhí)行”。7然而，一直到當(dāng)年8月下旬，直屬于交通部的金陵船廠已經(jīng)為大橋建設(shè)“堅決讓路”，而商業(yè)部與江蘇省共管的南京肉聯(lián)廠卻仍然在大橋劃定的施工用地場內(nèi)8——國家建委與鐵道部也未同商業(yè)部就肉聯(lián)廠問題達成一致，“條”與“條”之間的協(xié)商未獲結(jié)果——肉聯(lián)廠拆遷仍需由地方和大橋局解決。在南京市一級“塊塊”調(diào)解無果、雙方“條條”上協(xié)商亦不見效時，肉聯(lián)廠在“塊”上的所屬單位、同時也是大橋建成后的主要受益方——江蘇省——決定出面予以實質(zhì)性的介入。1959年9月19日，南京市城建局書記王勇、局長莊邨到建委會向大橋局方面轉(zhuǎn)達江蘇省委意見：

一、業(yè)經(jīng)請示彭書記，并經(jīng)省委幾個書記確定“肉類加工廠拆遷的場外工程（場外高壓線、排水管、道路、汽車）均由省負(fù)責(zé)解決”；

二、依據(jù)拆什么蓋什么的原則：該廠的竹草結(jié)構(gòu)等房屋所需補助之毛竹、淡竹，均由省負(fù)責(zé)供應(yīng)，施工單位直接申請。1

得到省委支持的大橋局方面，為盡快清出場地以利施工，也為不給省市地方再添壓力，以便在后續(xù)正式施工階段的“在地”關(guān)系，加之大橋建設(shè)所需的若干機具配件還需商業(yè)部分配，在研究后決定“發(fā)揚風(fēng)格”，拿出更積極的態(tài)度。在三日后由城建局王勇召集有省商業(yè)廳、肉聯(lián)廠和橋局負(fù)責(zé)人參加的會議上，大橋局方面對此前爭執(zhí)不下的附屬設(shè)備材料費、材料來源問題，以及新廠址發(fā)展空間問題，都向肉聯(lián)廠作了讓步。如此一來，肉聯(lián)廠方面亦不能不作表示，“黨委書記殷超同志提出為加強團結(jié)，消除隔閡，提議舉行雙干部座談會和工人聯(lián)歡會”，“得到大家一致贊同”。2由是，較原計劃延宕了近十個月的肉聯(lián)廠拆遷問題，在經(jīng)過“條”與“塊”數(shù)次的調(diào)解后，終于“取得一致意見，僅待具體布置進行”。3

在這一則具體案例中，我們可以看出條塊并行體制下條條部門的處事原則和進退邏輯：對于“條”上等級較高的當(dāng)事單位而言，“條”直屬部門是其行事的最終支持者和約束者，其在面對較低層級“塊塊”的調(diào)停時具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿?；但另一方面，因“條條”的業(yè)務(wù)空間畢竟在“塊”的管轄之下，為長遠的生產(chǎn)便利考慮，并不會“仰仗”自身在“條”上的層級孤行到底。此外，在整場爭議中，包括當(dāng)事雙方及其“求援”時牽涉的全部單位，均在原則上承認(rèn)大橋建設(shè)之于國家全局的意義，各方在文書往來、開會討論、向上求援時相互間碰撞的“利益”固然有各自的“特殊性”，但無論是為南京長江大橋，還是為出口任務(wù)，均在“公共”的范圍內(nèi)。之所以延宕日久，主要并非主觀故意，而是因為當(dāng)時國家物質(zhì)基礎(chǔ)有限、各自又都有改變此種物質(zhì)基礎(chǔ)的“生產(chǎn)任務(wù)”的期望。而爭議的最終亦以“消除隔閡”的聯(lián)歡會作結(jié)，并未出現(xiàn)如民國治理淮河時因中央水利部委與地方農(nóng)事部門之間利益沖突無法調(diào)停而造成傷及根本的權(quán)力內(nèi)耗。4

三、“一般遷就特殊”：困難時期的資源爭取與分配

“在地”的制度環(huán)境和社會環(huán)境因領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系暢通與利益調(diào)停得當(dāng)而趨于完善，場地清出、隊伍齊備，1960年1月18日，在南京長江大橋工程指揮部全體領(lǐng)導(dǎo)的共同見證下，大橋工程正式動工。5如果一切順利，除開具體施工實踐中的技術(shù)困難，南京長江大橋應(yīng)當(dāng)按照其《施工計劃報告書》規(guī)定的進度，爭取復(fù)刻武漢長江大橋提前建成通車的奇跡，在1964年內(nèi)落成。然而，南京長江大橋正式開工不到一年，即面臨著中央對“大局”之認(rèn)識和安排的調(diào)整。在全面困難和中央轉(zhuǎn)向的情形下，曾經(jīng)暢通的“在地”的資源支持系統(tǒng)面臨著因省、市地方任務(wù)優(yōu)先級有變而招致的糾結(jié)。大橋局不得不面對來自“條”和“塊”兩方收緊的環(huán)境，其“講政治”時采用的話語策略，一轉(zhuǎn)而變?yōu)榉磸?fù)強調(diào)大橋建設(shè)在技術(shù)和意義上的“特殊性”，并試圖以“制度不能影響人的積極性”來強調(diào)自身的訴求亦有“一般”意義。惟當(dāng)三線建設(shè)造成的建設(shè)投資極差分布喚起了江蘇省在“一五”時期的記憶和對大橋建設(shè)造成停工級別的沖擊之時，地方才又一次加入了與施工單位一同向中央謀取大橋建設(shè)所必需的資源的行動中來。

回歸歷史現(xiàn)場，江蘇省和大橋局對于中央從1960年下半年開始的調(diào)整步調(diào)之于大橋建設(shè)的影響，最初并未予以充分的估計。1960年11月，在中共中央批準(zhǔn)并向各省級行政單位黨委及中央各部委轉(zhuǎn)發(fā)《國家計委黨組、國家建委黨組關(guān)于縮短基本建設(shè)戰(zhàn)線保證生產(chǎn)的措施》要求已開工的限額以上的項目除非關(guān)系重大一律停建或推遲1、“鐵道部材料局于通知各辦事處停發(fā)各項主要鋼料”2已近三月時，基于對南京長江大橋重要性的信心以及項目投資完成進度已近21%的現(xiàn)實，局、地雙方甚至頗為樂觀地認(rèn)為，因為中央砍掉了非必要項目，施工所需的材料和機具得到集中，大橋?qū)嶋H進度“還可能提前”。3這種設(shè)想顯然落空了。投資從1961年起即不斷削減，1962年下半年后，大橋項目更是僅余江心正橋橋墩和部分必要的三類工程仍按原定計劃撥發(fā)投資，岸上工程進入停工維護序列。4

除了宏觀投資的削減，為使“勤儉辦建設(shè)”能夠在下級單位中得到落實，鐵道部決定恢復(fù)1958年3月時因顧慮“限制施工部門發(fā)揮積極性”而被廢除的承發(fā)包制度，變施工部門的內(nèi)部自我監(jiān)督為由鐵道部基建總局派出發(fā)包組實行外部監(jiān)督，于1962年起全面在各基建局中推開。5對于“條”上下達的宏觀投資調(diào)整，大橋局自然無從置喙，但對于微觀層面“承發(fā)包制度”引入后失去的預(yù)算調(diào)整與資金使用的自主權(quán)，施工橋處與發(fā)包組、派出發(fā)包組的鐵道部基建總局間，從個別事件的處理到權(quán)責(zé)分配的原則進行了大量的文書往來，尤其是就后者的討論，雙方對何為“一般”、何為“特殊”的爭奪相當(dāng)激烈，但都在論證中征用了同時期“大局”所強調(diào)的政治話語。

在發(fā)包組與協(xié)同負(fù)責(zé)監(jiān)督的建設(shè)銀行南京支行看來，“我們的工作基礎(chǔ)既是本本又是實際，所謂本本實際上就是承發(fā)包制度，就是一般原則，所謂實際就是承認(rèn)大橋的特殊性在一般原則的指導(dǎo)下，從實際出發(fā)，具體的解決特殊性問題，絕不是處處強調(diào)特殊，而是要一般原則，遷就特殊”，否則“當(dāng)前國家要求加強管理加強經(jīng)濟核算的精神”就無法貫徹。6在施工橋處看來，核算的前提是有確定的設(shè)計方案和可靠的勞動定額，但這在南京大橋這樣國內(nèi)前所未有的工程中是不存在的，故施工方面強調(diào)的“特殊性”具有“規(guī)律”的意義。再者，既然要談“聯(lián)系實際”，那就已經(jīng)“承認(rèn)制度同現(xiàn)實有矛盾的關(guān)系”。由于發(fā)包組多次因預(yù)決算有差異拖延撥款，致使施工橋處因滯納而橫遭罰款、建材無著、影響工程進度，發(fā)包組反而因執(zhí)行“經(jīng)濟核算”的特殊責(zé)任而忽視了“對社會主義建設(shè)有利”的“一般原則”。施工橋處指出，這“在具有社會主義覺悟的群眾面前，是會受到群眾各種形式的責(zé)難的”，“工人群眾之中，基本意見是：工人的本分是干活，通過實干苦干，快速建設(shè)社會主義，改變落后面貌，當(dāng)干活遇到障礙，不能不產(chǎn)生各種心情”——有關(guān)制度權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)對資源供給影響的申訴，最終落到了“群眾路線”的政治話語之上。7

“經(jīng)濟核算”與“群眾積極性”為雙方所分別征引的政治話語，在某種程度上正代表著1960年代處于張力中的兩種國家治理思路。對于居處其間的大橋局施工橋處而言，發(fā)包組的介入，使得如1959年下半年那般三個月內(nèi)突破全年計劃753萬元8的“大干快上”成為歷史；但在給定的投資計劃之內(nèi)在完成計劃任務(wù)的基礎(chǔ)上略作“突破”也是其“講政治”的成果所在。9在1961年至1964年間，施工橋處較之中央計劃的投資撥付量多完成了534萬元的工程，超計劃額7.6%；承發(fā)包制度也在1964年底再告取消，恢復(fù)為1958年3月起實施的企業(yè)全包制。1

在全面困難時期，來自中央投資的大幅度削減是南京長江大橋建設(shè)速度放緩的決定性原因；而地方在力求完成精簡支農(nóng)這一同樣來自中央而顯然優(yōu)先性更高的任務(wù)、“勤儉辦一切”地調(diào)整恢復(fù)地方經(jīng)濟之時，對于保障大橋所需的地方材料和勞動力等供應(yīng)關(guān)系，其積極性自然會有所下降。2不過，江蘇省、南京市地方雖然在“調(diào)整、鞏固、充實、提高”開始后對大橋的支援力度有所虛化，但在爭取大橋按原設(shè)計盡快修成上仍是積極的——尤其是在鐵道部因戰(zhàn)備考慮縮減大橋設(shè)計規(guī)模、甚至意圖將大橋全面停工之時。較之直屬于鐵道部的大橋局，地方除以自身名義向中央陳情外，亦有緊密聯(lián)系其他“條”上單位、增強游說能力的空間；作為擁有一定獨立財政預(yù)算、主政一方的行政單位，在必要時，地方有著充足得多的機動資金和人員儲備可資撥用。

1962年7月，由于“備戰(zhàn)”需要，在鐵道部報送的戰(zhàn)備方案中，上海鐵路局所管轄的范圍（包括南京長江大橋）被列為需要考慮戰(zhàn)備問題的第二線3?？紤]到戰(zhàn)爭修復(fù)和國家經(jīng)濟困難，當(dāng)年11月，鐵道部向江蘇省發(fā)函，函中就縮小南京長江大橋通航凈空高度、公路面寬度、橋頭建筑之設(shè)計規(guī)?？赡芄?jié)省的投資一一具列數(shù)據(jù)，并請江蘇省方“提意見”。僅以通航凈空高度為例，鐵道部提出，如將原設(shè)計的24米的高度降低為20米，則對于降低兩岸公鐵路引橋橋墩高度、縮短引橋長度和減少填土土方均有裨益，合計節(jié)約投資可達814萬元之巨。4

在鐵道部以當(dāng)時“勤儉辦一切”的“大局”為根據(jù)向江蘇省施壓時，江蘇省方除按例向南京市有關(guān)單位下轉(zhuǎn)此函外，即一并將此件翻印并派專人赴南京軍區(qū)司令部軍交處傳達。這里補敘一件鐵道部與交通部、海軍部關(guān)于此事的“舊爭議”：在1958年12月，大橋還處于初步設(shè)計階段時，鐵道部即為修建方便和儉省資金，預(yù)備按21米的凈空設(shè)計橋面高度，對于交通部和海軍部提出的橋下要可通行萬噸海輪、保留26米高度的要求，鐵道部希望“要求交通部同機械工業(yè)部將較大江海輪的桅桿、將軍柱等高度減低”5；雙方爭執(zhí)不下，文書往來了十個月，才由國務(wù)院調(diào)停、總理周恩來拍板，雙方各退一步后定在了24米。6由于與大橋有關(guān)的設(shè)計變動均會抄呈江蘇省，故地方對此樁公案亦十分清楚，而此情一經(jīng)轉(zhuǎn)達，南京軍區(qū)司令部軍交處果然反應(yīng)強烈7。由是，在江蘇省給鐵道部所覆之“意見”的來源方就理所當(dāng)然地在地方之外，加上了同負(fù)戰(zhàn)備任務(wù)的南京軍區(qū)司令部。省方并在復(fù)函時對于南京軍區(qū)沒有發(fā)表意見的公路橋面寬度，除具陳城市發(fā)展等地方特殊性的考慮外，在反對理由中具列了軍事方面的具有“一般”性的理由，“這里是軍事要道，要從軍事需要考慮……橋面不宜太狹”。8經(jīng)過地方爭取，南京長江大橋最終維持了24米的凈空高度，公路橋面寬度雖有所減小但亦比鐵道部提出的方案要寬，橋頭建筑亦在精簡規(guī)模后得到了保留。

當(dāng)然，面對中共中央自1964年下半年起基建重點全面轉(zhuǎn)向西南三線的大局調(diào)整，江蘇省地方亦惟在堅決服從的前提下做一些具體的、局部的爭取。北部灣事件爆發(fā)后，此前的“全面動員，局部備戰(zhàn)”立即調(diào)整為全面的“備戰(zhàn)、備荒、為人民”，大橋建設(shè)資金在1964年下半年至1965年發(fā)生直接困難，即是在此背景下，鐵道部對建設(shè)項目按其空間所在之一、二、三線重新排隊的結(jié)果。出于對大局的清醒認(rèn)知，江蘇省的“爭取”也是按重點“排隊”的。對于附屬工程和市政配合工程，江蘇省方秉持“以后再建設(shè)的日子還很長”1的態(tài)度不作過分堅持——惟對主橋工程作堅持不懈的努力。地方努力的表現(xiàn)之一，即“多次堅持向中央建議，把彭敏從西南成昆鐵路工地指揮部調(diào)回南京”。2彭敏系大橋局的第一任局長，其在1959年大大突破年度計劃，購置南京長江大橋建設(shè)所需之主要機具設(shè)備，以便打開大橋建設(shè)局面的魄力給地方留下了極深的印象，故在1960年2月，鐵道部擬調(diào)彭敏回部時，江蘇省即努力將其留到了七月份。3省方此時向中央陳情要求調(diào)彭敏來寧的努力，其實未必是真打算爭取后者的調(diào)任，而更多的是為爭取喚起后者對南京橋的顧念，從而達到引起中央注意的目的。在江蘇省多次“上書”后，1964年夏、1966年上半年，建橋資金兩度發(fā)生困難時，彭敏都來到了南京大橋工地，與地方領(lǐng)導(dǎo)人對大橋通車方案進行研究——回部后在其努力下，兩次困難都得到了解決。其中1966年發(fā)生的困難，彭敏除按一般程序擬文向國家計委和國務(wù)院具陳外，還在毛澤東視察武漢長江大橋時趁機陳情，最終，這次危機以周恩來親自批示“不停工，繼續(xù)架設(shè)鋼梁使鐵路通車，公路及附屬工程從簡，盡量壓縮投資”后得到了解決。4

1966年上半年，江心正橋橋墩全部出水后，市政配合工程亦提上了日程。在國家計委、國家建委和建工部要求將市政配合工程的預(yù)算從517萬壓縮至300萬元以下之時，江蘇省一方面繼續(xù)努力陳情地爭取將其“列入國家項目”、聲稱“地方經(jīng)費無力負(fù)擔(dān)”；一方面也在“此項市政配合工程以專項?？盍腥雵矣媱潱磥砣皂氁M很大周折，而時間緊迫，任務(wù)繁重”之時，最終同意自擔(dān)此任。5

通過梳理前述相對投資硬化與爭取的相關(guān)事件，我們可以發(fā)現(xiàn)，“投資的要求者很清楚地知道存在一個心照不宣的上限”，“要求者出于‘策略考慮’進行自我約束，決不能要求數(shù)額過大的投資”6，大橋局施工橋處向省市地方和中央、省市地方向中央“爭取”投資的過程均是相當(dāng)克制的。此種“心照不宣”的默契固然是在經(jīng)年的實際互動歷史中得來的一種“策略”，但也在一定程度上反映出中國共產(chǎn)黨所建立起的政權(quán)對內(nèi)部之部門利益的約束能力：后者所有爭取均在“局部”與“具體”的層面，對于中共中央決定的“大局”并無力改變——當(dāng)然，若無此種在“大盤子”框框內(nèi)的“爭取”，南京長江大橋的建成如果不是完全不可能，也將是更加遙遙無期的。

1968年6月，江蘇省革委會主任許世友在大橋工地南岸的江邊廣場舉行萬人誓師大會，將大橋鐵路橋通車日期定在了當(dāng)年的10月1日。7在為國慶十九周年獻禮目標(biāo)的動員下，不僅在物資調(diào)配方面，各協(xié)作單位“對大橋需要都是優(yōu)先照顧，甚至打開倉庫論揀，許多難題得到了及時解決”8；而且在人力方面，除大橋施工單位開足馬力外，接到支援請求的省市單位“都十分重視，連夜開會，挑選骨干，按時按量，派軍代表或干部帶隊，到工地聽了介紹后，放下行李就投入戰(zhàn)斗”9，二十八天半奮戰(zhàn)橋頭堡期間工地人數(shù)多達數(shù)萬人。1968年9月30日下午，在南京市五萬多軍民的見證下，南京長江大橋鐵路橋正式通車。

四、結(jié) 語

國家體制內(nèi)部的“一統(tǒng)性”和“靈活性”是一對存在張力的矛盾體：過度統(tǒng)一，將增加行政成本、扼殺地方的積極性，窒息“可能性”；過度靈活，則可能導(dǎo)致制度失去約束力，最終復(fù)歸近代中國各自為政的渙散狀態(tài)。如何在二者間進行平衡折沖，既允許地方發(fā)揮主動性，又將利益博弈與資源競爭限制在合理范圍內(nèi)，是現(xiàn)代國家必須予以處理的關(guān)鍵問題。從執(zhí)政之初，中國共產(chǎn)黨就結(jié)合治國理政實踐開啟了理論思考與制度探索。

自1950年代中后期起，以毛澤東為代表的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人即開始考慮對中央高度集權(quán)的“條條專政”體制進行改革，開始了幾輪“放權(quán)”——“收權(quán)”的嘗試，奠定了中國不同于蘇聯(lián)的、分權(quán)程度更高的、“條塊結(jié)合”的行政權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。11958年至1968年，南京長江大橋的營建史經(jīng)歷了央地間第一輪“放權(quán)”——“收權(quán)”的完整歷程，又處于第二輪“放權(quán)”醞釀出臺的時刻，是觀察條塊結(jié)合體制內(nèi)各方在推進具體建設(shè)事業(yè)中的互動行為及其邊界的良好切口。南京長江大橋，作為最終造價28 757.7萬元2的大型工程項目，其立項主要是根據(jù)中央的戰(zhàn)略布局考慮而決定的，但作為項目空間所在地的江蘇省與南京市并非毫無能動性：地方抓住“大躍進”契機，對立項必要性緊貼時局的言說，以及在項目初立階段為把項目“坐實”而加緊推進勘測設(shè)計工作的努力都值得注意。對于施工單位大橋局而言，其所面對的制度環(huán)境是相當(dāng)復(fù)雜的。其首先必須處理好“在地”的各種關(guān)系：盡管主橋工程投資及相應(yīng)所需的國家統(tǒng)配物資及設(shè)備是由國家計委分配、歸口鐵道部安排的，但工程所需的地方材料、施工隊伍的糧油供給都需“由省計委主管供應(yīng)，各有關(guān)廳具體辦理”。3因此，在處理江蘇省與商業(yè)部共管的肉聯(lián)廠的拆遷爭議時，大橋局最終決定作出退讓。條塊結(jié)構(gòu)中同級單位的利益博弈與協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出既靠條又從塊的特征。除了同級單位間的利益協(xié)調(diào)，下級單位向上級單位爭取資源、上級單位對下級單位進行預(yù)算約束是大橋營建史中條塊互動的另一個方面。自三年調(diào)整以至全面?zhèn)鋺?zhàn)開始后，大橋局面對由鐵道部基建總局派出的發(fā)包組和省市地方、江蘇省面對鐵道部和建工部，一方面為爭取大橋建設(shè)所需資源而努力，一方面又都將這種努力小心地控制在一定范圍內(nèi)。

回顧大橋營建史，條塊各方始終在“政治”的名義之下均衡著實質(zhì)上的“經(jīng)濟”利益分歧，而各方爭取自身經(jīng)濟考慮的方式總是以“講政治”的方式進行的。其在文書往來、當(dāng)面陳情、會議發(fā)言中始終致力于將自身的利益表達貼合于同時期中央所倡導(dǎo)的“大局”，大量地征引同時期流行的語詞、敘事與因果解釋，試圖“以言行事”。由于中央掌握著“大局”的最終解釋權(quán)，各方資源爭取與利益協(xié)調(diào)的“講政治”策略，在其實踐中不斷地鞏固著“大局”及其話語的統(tǒng)治力，強化著各方“講政治”的意識——抬升了政治上的“格”，即意味著在資源分配中取得優(yōu)先的“生態(tài)位”——而“講政治”的述行亦是為個別服從全局、地方服從中央不斷地作出注腳，使得集中力量辦大事的社會主義制度優(yōu)越性得以始終延續(xù)，為中國式現(xiàn)代化的推進凝聚起強有力的政治制度與共識基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯：馬陵合