廣東生態(tài)領(lǐng)域首次流域協(xié)同立法

2024年12月19日，廣東省首個(gè)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域流域協(xié)同立法——《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》《珠海市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》新聞發(fā)布會(huì)在中山舉行。珠海、中山兩市首次突破原有行政區(qū)劃以及水域管轄在系統(tǒng)化治理中的局限，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同立法，有望破解前山河流域的歷史治理難題。

“七個(gè)協(xié)同”建立長(zhǎng)效機(jī)制

前山河發(fā)源于中山市五桂山東南麓，經(jīng)灣仔水道流入大海。這條河迂回于中山珠海兩市，“你中有我、我中有你”，互為上下游、同為左右岸，是中山南部的重要泄洪通道，也是珠海的母親河和珠海、澳門(mén)的主要飲用水取水口。

據(jù)中山市水務(wù)局副局長(zhǎng)林禎兆介紹，近年來(lái)中山、珠海水務(wù)部門(mén)強(qiáng)化合作，在水旱災(zāi)害防御、水環(huán)境治理、水行政執(zhí)法等方面先后建立了相關(guān)合作機(jī)制，包括前山河7閘聯(lián)合調(diào)度機(jī)制、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)中珠聯(lián)圍堤防提升等。

但在管理過(guò)程中，綜合治理錯(cuò)綜復(fù)雜。兩市各自編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)河岸線(xiàn)的控制、生活區(qū)域、生產(chǎn)區(qū)域等規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不同，執(zhí)法、取證、數(shù)據(jù)共享等體制機(jī)制也不同，造成推進(jìn)共治共管上存在障礙。因此前山河流域治理始終是珠海、中山兩市存在的難題。

為此，前山河治理問(wèn)題得到廣東省人大高度重視。2012年，省人大把推動(dòng)前山河流域綜合治理列入重點(diǎn)督辦議案。2016年，《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)前山河流域管理?xiàng)l例》制定；同年，《中山市水環(huán)境保護(hù)條例》制定。盡管兩市“各出奇招”、不斷強(qiáng)化協(xié)作，但協(xié)同治理機(jī)制仍不夠健全。

2024年，在省人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，中山與珠海兩市協(xié)同開(kāi)展前山河流域保護(hù)立法。

所謂立法協(xié)同，是指《前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》在中山叫做《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》，在珠海叫做《珠海市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》，兩個(gè)法規(guī)文本一致。發(fā)布會(huì)對(duì)《前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》的基本情況進(jìn)行解讀。

本次協(xié)同立法探索了“七個(gè)協(xié)同”機(jī)制，包括立項(xiàng)協(xié)同、形式協(xié)同、起草過(guò)程協(xié)同、審議修改協(xié)同、內(nèi)容協(xié)同、宣傳協(xié)同、實(shí)施協(xié)同。立法主要圍繞搭建制度化溝通平臺(tái)、提供聯(lián)合協(xié)作路徑、創(chuàng)新監(jiān)督方式等三個(gè)方面設(shè)定了15項(xiàng)長(zhǎng)期有效的制度和機(jī)制，為兩市開(kāi)展前山河流域保護(hù)協(xié)作提供法治保障。未來(lái)，兩市將聯(lián)合做好前山河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、聯(lián)合做好水安全保護(hù)、聯(lián)合做好前山河流域日常監(jiān)管、聯(lián)合做好應(yīng)急處置工作。

兩項(xiàng)《規(guī)定》提供法治保障

2024年11月28日，《中山市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》《珠海市前山河流域協(xié)同保護(hù)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）在中山、珠海兩市走完所有立法程序，經(jīng)廣東省十四屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議批準(zhǔn)，于2025年1月1日起正式實(shí)施。

《規(guī)定》把省人大多年來(lái)會(huì)同中山、珠海兩市督辦前山河流域綜合治理的好經(jīng)驗(yàn)好做法，通過(guò)地方立法固化下來(lái)，并對(duì)還沒(méi)有解決的主要瓶頸問(wèn)題提出破解路徑，作出相關(guān)制度安排，為推進(jìn)前山河流域的標(biāo)本兼治、回應(yīng)沿線(xiàn)人民群眾的訴求期盼提供法治支撐。

據(jù)相關(guān)人士介紹，此次的《規(guī)定》采用同一文本，分別表述，不分章節(jié)，共設(shè)二十條。圍繞搭建制度化溝通平臺(tái)、提供聯(lián)合協(xié)作路徑、創(chuàng)新監(jiān)督方式等三個(gè)方面設(shè)定了15項(xiàng)制度和機(jī)制，從頂層制度設(shè)計(jì)上建立長(zhǎng)期有效的制度和機(jī)制，為兩市開(kāi)展前山河流域保護(hù)協(xié)作提供法治保障。

同時(shí)提供了聯(lián)合協(xié)作路徑。兩市將聯(lián)合做好前山河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、聯(lián)合做好水安全保護(hù)、聯(lián)合做好前山河流域日常監(jiān)管、聯(lián)合做好應(yīng)急處置工作。

《規(guī)定》要求兩市共享防洪調(diào)度信息，互聯(lián)互通災(zāi)情，打破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)防洪排澇工作的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一管理，提高流域整體防洪排澇能力和減災(zāi)效果。

《規(guī)定》還要求兩市建立水量調(diào)度和咸潮防御機(jī)制，通過(guò)科學(xué)合理的水量調(diào)度和管理，共同抵御咸潮，保障流域內(nèi)水資源安全?！皬捻攲釉O(shè)計(jì)上為前山河流域的防洪排澇、水量調(diào)度等設(shè)定制度規(guī)范，是保障前山河流域內(nèi)中山和珠海兩市生活生產(chǎn)生態(tài)用水的重要舉措?！敝猩绞腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委主任馮鏡華說(shuō)。

在創(chuàng)新性方面，《規(guī)定》還創(chuàng)新人大監(jiān)督方式，建立兩市人大常委會(huì)監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。兩市人大常委會(huì)將通過(guò)聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法檢查、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等，加強(qiáng)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督，推動(dòng)有關(guān)法律法規(guī)在前山河流域得到貫徹落實(shí)。

“求同化異”破解固有難題

通過(guò)協(xié)同立法，珠海、中山兩市治理前山河流域有了聯(lián)合協(xié)作路徑。通過(guò)搭建制度化溝通平臺(tái)、建立聯(lián)席會(huì)議制度和協(xié)商機(jī)制、建立意見(jiàn)征詢(xún)機(jī)制，兩市在制定政策、規(guī)劃、決策時(shí)能夠提前溝通和交流，兼顧雙方合理訴求和利益關(guān)切。珠海、中山還將創(chuàng)新人大監(jiān)督方式，通過(guò)建立兩市人大常委會(huì)監(jiān)督協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)有關(guān)法律法規(guī)在前山河流域治理中得到貫徹落實(shí)。

按照最初設(shè)想，珠海、中山計(jì)劃在兩市現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整完善：珠海對(duì)原有行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)制定的管理?xiàng)l例進(jìn)行修訂，增設(shè)一章“協(xié)同保護(hù)”；中山市則制定前山河流域協(xié)同保護(hù)條例，使用“專(zhuān)章+條例”的形式進(jìn)行對(duì)接。

“但珠海市有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限，中山只有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。若采用‘專(zhuān)章+條例’的形式，兩市在法規(guī)效力、立法權(quán)限范圍等方面無(wú)法保持一致。”珠海市人大法制委員會(huì)副主任委員、立法研究中心主任孫儀波透露。

為此，在廣東省人大的指導(dǎo)推動(dòng)下，珠海、中山兩市人大常委會(huì)赴湖南、湖北等地就跨區(qū)域協(xié)同立法開(kāi)展考察學(xué)習(xí)，積極尋求“求同化異”的解決路徑，最后決定兩市采用設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)開(kāi)展協(xié)同立法。

“以前市政府起草法規(guī)，再提交市人大常委會(huì)審議?，F(xiàn)在兩市人大常委會(huì)分別成立由市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)和分管副市長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)的‘雙組長(zhǎng)制’立法工作專(zhuān)班，共同參與起草工作。僅起草階段就至少節(jié)省了3個(gè)月時(shí)間。”中山市人大法制委員會(huì)主任委員、常委會(huì)法工委主任馮鏡華介紹，本次協(xié)同立法進(jìn)行了多項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新，在省人大常委會(huì)法工委的指導(dǎo)下，兩市人大常委會(huì)還開(kāi)展論證修改會(huì)，面對(duì)面修改《規(guī)定》文本。

兩市還搭建起制度化溝通平臺(tái)，包括建立聯(lián)席會(huì)議制度和協(xié)商機(jī)制、建立意見(jiàn)征詢(xún)機(jī)制，讓兩市在制定政策、規(guī)劃、決策時(shí)能夠提前溝通和交流，兼顧雙方合理訴求和利益關(guān)切，從源頭上避免因信息不對(duì)稱(chēng)或誤解而產(chǎn)生意見(jiàn)和分歧。

珠海市人大法制委員會(huì)副主任委員孫儀波表示，本次立法突破原有行政區(qū)劃以及水域管轄在系統(tǒng)化治理中的局限，圍繞建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定、有效的前山河流域協(xié)同保護(hù)機(jī)制的目標(biāo)，在流域跨區(qū)域的污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展等方面提供了有效路徑，對(duì)共同推動(dòng)珠海、中山兩市解決跨區(qū)域生態(tài)治理難題具有重要意義。

珠海市生態(tài)環(huán)境局副局長(zhǎng)陳海遠(yuǎn)表示，按照《規(guī)定》要求，將繼續(xù)深化與中山市的協(xié)同治理合作，以問(wèn)題為導(dǎo)向，不斷將工作深化、細(xì)化、制度化，加強(qiáng)協(xié)同排查和整治，完善污水收集和處理設(shè)施，強(qiáng)化水質(zhì)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，確保前山河流域水質(zhì)持續(xù)改善，建設(shè)美麗河湖、打造宜居宜業(yè)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境。