生態(tài)文明政策密集出臺，透漏出哪些信號？

近期，黨和國家連續(xù)出臺多項關于生態(tài)文明建設方面的政策，如《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》《濕地保護修復制度方案》《關于全面推行河長制的意見》《控制污染物排放許可制實施方案》等。為什么黨和國家連續(xù)出臺了多項生態(tài)文明建設方面的政策？這一系列政策的共通點是什么？為此，我們專門采訪了國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍。

記者：您認為黨和國家近期連續(xù)出臺多項生態(tài)文明建設方面政策的原因是什么？如何理解這一系列政策的密集出臺？

李佐軍：需要通過制定一系列的具體制度來落實。

首先，這是對十八大以來中央關于推進生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展等一系列戰(zhàn)略部署的具體落實?！笆濉币?guī)劃以及相關文件里還特別提到了要用制度來保護環(huán)境。在生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展中，怎么把戰(zhàn)略方針落到實處，需要通過制定一系列的具體制度來落實。

其次，從理論邏輯來看，制度對生態(tài)文明建設很重要。前面提到的關于生態(tài)文明建設目標評價考核辦法、河長制等一系列意見和辦法，都是關于生態(tài)文明建設的制度安排。生態(tài)文明建設需要依靠全社會一個個主體，如企業(yè)、居民、社會組織、政府部門等去踐行。如何使這些主體采取有利于生態(tài)文明建設的行動呢？要靠制度去激勵。同樣，如何限制和減少那些破壞生態(tài)環(huán)境的行為呢？也需要靠制度去約束。

最后，從國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗來看，制度在生態(tài)文明建設中也確實發(fā)揮著非常重要的作用。國內(nèi)外生態(tài)文明建設的實踐已經(jīng)反復證明：凡是生態(tài)文明建設制度相對比較健全的、制度落實比較到位的，特別是環(huán)境保護和生態(tài)建設執(zhí)法和司法做得不錯的，都能達到比較好的效果。反之，那些制度不健全、尤其是制度落實不好的，則效果比較差。

記者：這些政策是否有共通之處？如果有，體現(xiàn)在哪些方面？

李佐軍：這些政策當然有共通之處。

這些政策當然有共通之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，都強調了制度設計。生態(tài)文明建設需要規(guī)劃社會的行為，故這些政策都設計了一套引導社會行為的制度體系。其二，都強調了制度或政策的協(xié)調。生態(tài)文明建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要采取全領域、全環(huán)節(jié)、全時間、全社會（全主體）和全手段的措施，故這些政策都考慮了協(xié)調和統(tǒng)籌問題。其三，都考慮了政策如何落地的問題。政策只有落地才能產(chǎn)生實際的效果，故這些政策都強調了統(tǒng)計、監(jiān)測、評價、考核、問責、獎懲等問題。

記者：健全生態(tài)文明制度，您認為哪方面的政策最重要？為什么？

李佐軍：最重要的制度有兩類。

所有的生態(tài)文明制度都有其存在的理由和依據(jù)，但其中最重要的制度有兩類：第一類是生態(tài)文明建設基礎性制度。如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、土地確權制度、生態(tài)紅線制度、資產(chǎn)負債表制度、生態(tài)產(chǎn)品市場交易制度等。第二類是生態(tài)文明建設評價考核制度。展開說，包括生態(tài)文明建設的統(tǒng)計、監(jiān)測、核查、評價、考核、問責、獎懲等制度。因為這類制度是保障制度落地的制度。如河長制要想落到實處，就要對具有責任的河長進行評價、考核、獎懲、問責等。

記者：貫徹落實好政策措施至關重要，但我們常?？吹皆诂F(xiàn)實中常常不盡如人意，為什么？

李佐軍：政策落實之所以常常不盡如人意，是有原因的。

政策落實之所以常常不盡如人意，是有原因的。

第一，我國的法治基礎還比較薄弱。我國是一個政策較強、法治較弱的國家。與法治相比，政策一般相對比較靈活，會相機變化，故常常出現(xiàn)同一領域的政策還未落地、新的政策又出來了的情況。由于法治是長期穩(wěn)定的，而且違法將被追究和懲處，故只有當政策上升到法治層面后，才能給社會發(fā)出更鮮明的信號，穩(wěn)定社會預期。在法治不健全的情況下，政策落實存在先天的缺陷。

第二，很多政策之所以落實不到位，與政策之間、政策與其他規(guī)則之間不銜接、不配套有很大關系。當各種政策和制度配套、相互銜接時，會產(chǎn)生相互促進、相互支持的效果。反之，當政策和制度相互不配套、相互不銜接，則會產(chǎn)生相互制約的效果。當基層、企業(yè)和居民看到相互矛盾的政策時，往往會產(chǎn)生抵抗心理，不會去認真執(zhí)行。

第三，管理體制也會影響政策落實。由于很多政策不同政府部門、各級政府去落實，當這些政府部門和上下級政府管理體制不合理或不完善時，如職責不清、職權交叉時，就會造成扯皮和內(nèi)耗，影響政策的落實。

資料鏈接：近年來我國關于生態(tài)保護的重要政策

2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，規(guī)定實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對違背科學發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責，標志著我國生態(tài)文明建設進入實質問責階段。

2016年12月，國土資源部、中央編辦、財政部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局7部委印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權統(tǒng)一進行確權登記。

2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，使國土空間開發(fā)、利用和保護邊界更為清晰，明確哪里該保護、哪里能開發(fā)，對于落實一系列生態(tài)文明制度建設具有重要作用。