城鄉(xiāng)人才要素雙向流動機(jī)制探析

[摘要] "在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景之下，城鄉(xiāng)人才要素的雙向流動是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。成都市西部片區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，在完善城鄉(xiāng)人才要素雙向流動頂層設(shè)計(jì)的情況下，樹立起科學(xué)的城鄉(xiāng)人才要素雙向流動理念，破除體制障礙，營造出良好的人才要素流動環(huán)境。

[關(guān)鍵詞] "城鄉(xiāng)融合；人才要素流動；共同富裕

[作者單位] "中共大邑縣委黨校

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。黨的二十大報告指出，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。這為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了路徑和方向，而城鄉(xiāng)人才要素的雙向流動則是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵所在。長久以來，城鄉(xiāng)之間的資源流動主要是農(nóng)村向城市輸出，特別是大量農(nóng)村人才流入城市，使農(nóng)村人力資源不足，而城市的人才優(yōu)勢難以充分輻射到農(nóng)村，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展極度不平衡。因此，新時代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要暢通城鄉(xiāng)要素特別是人才要素的雙向流動。

成都西部片區(qū)的探索與實(shí)踐

成都市西部片區(qū)作為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)域，近年來積極探索并實(shí)踐城鄉(xiāng)人才要素雙向流動的機(jī)制，為全國其他區(qū)域提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與相關(guān)啟示。

政策引領(lǐng)與制度保障。成都市西部片區(qū)各區(qū)市縣積極響應(yīng)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展部署，出臺了一系列政策文件，推出城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案，建立城鄉(xiāng)有序的人口遷徙制度，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)等等，為人才流動掃清了制度性障礙。同時，積極推進(jìn)制度性改革，完善區(qū)域內(nèi)部積分落戶政策，精簡積分項(xiàng)目，取消年度落戶名額制約，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口進(jìn)城零門檻。從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，使他們可以平等享受城市公共服務(wù)與資源，也為城市人下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了便利條件。

人才流動機(jī)制的創(chuàng)新。片區(qū)內(nèi)注重暢通土專家的成長，基于實(shí)施鄉(xiāng)村人才振興計(jì)劃，逐步優(yōu)化完善鄉(xiāng)村CEO、鄉(xiāng)村運(yùn)營師、鄉(xiāng)村合伙人等人才招聘機(jī)制。以溫江區(qū)為例，圍繞涉農(nóng)街道分類建立鄉(xiāng)村人才服務(wù)保障機(jī)制，在基地建設(shè)、品牌打造、子女入學(xué)等方面給予高素質(zhì)農(nóng)民、鄉(xiāng)村治理頭雁的政策支持，有效推動了鄉(xiāng)村人才的快速成長。郫都區(qū)基于政策引導(dǎo)，吸引大量高素質(zhì)人才成為鄉(xiāng)村合伙人，這些人群不僅帶來了先進(jìn)的經(jīng)營理念與管理模式，還有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級。

同時，還積極鼓勵城市人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)、吸引更多有知識、有閱歷的城市居民到鄉(xiāng)村投資興業(yè)。如蒲江縣引進(jìn)常駐型、候鳥型和顧問型“新村民”共計(jì)500余人，他們帶來了資金、技術(shù)和市場資源，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新活力。同時，還注重加強(qiáng)城鄉(xiāng)人才交流合作，通過搭建各類合作平臺，促進(jìn)城鄉(xiāng)人才資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)。例如都江堰市暢通院（校）村合作渠道，依托中國農(nóng)科院、四川農(nóng)業(yè)大學(xué)等66個院（校）地合作項(xiàng)目的人才和資源，深化實(shí)施“一村一院（校）”鄉(xiāng)村賦能工程。

土地與資金要素的支持。積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，為城鄉(xiāng)人才要素的雙向流動提供了土地要素支持。截至目前，試驗(yàn)區(qū)已完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易352宗，成交面積3528畝，成交金額28.62億元。逐步完善自身的金融支持體系，通過搭建城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系，有效降低了城鄉(xiāng)人才創(chuàng)業(yè)的融資成本，提升融資效率。與此同時鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品以及服務(wù)模式，滿足城鄉(xiāng)人才多元化的金融需求。

公共服務(wù)均等化的推進(jìn)。注重公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善，通過推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，提高鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)水平。例如，試驗(yàn)區(qū)行政村（社區(qū)）光纖通達(dá)率達(dá)100%，農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所普及率達(dá)94.4%，生活污水有效治理率達(dá)95.1%，生活垃圾無害化處理率達(dá)100%。這些基礎(chǔ)設(shè)施的完善為城鄉(xiāng)人才要素雙向流動提供了良好的生活環(huán)境。通過實(shí)施城鄉(xiāng)無差異戶籍制度、優(yōu)化教育資源配置、提升醫(yī)療服務(wù)水平等措施，確保城鄉(xiāng)人才在享受公共服務(wù)方面享有平等權(quán)利。在溫江區(qū)，政府通過實(shí)施“名校+弱?！薄懊?新?！钡饶Ｊ剑苿映青l(xiāng)教育資源均衡配置。例如，溫江區(qū)與知名教育集團(tuán)合作，引入優(yōu)質(zhì)教育資源到農(nóng)村地區(qū)，建立了多所城鄉(xiāng)一體化學(xué)校。這些學(xué)校不僅教學(xué)設(shè)施先進(jìn)，師資力量雄厚，還注重培養(yǎng)學(xué)生的綜合素質(zhì)和創(chuàng)新能力。

城鄉(xiāng)人才要素雙向流動面臨的主要問題

缺乏城鄉(xiāng)人才要素雙向流動的頂層設(shè)計(jì)。各區(qū)市縣實(shí)施人才流動政策一般側(cè)重于自身發(fā)展需求，而忽略了片區(qū)內(nèi)區(qū)域間的協(xié)同效應(yīng)。同時，城鄉(xiāng)整體規(guī)劃不合理，也是阻礙人才要素雙向流動的重要障礙。數(shù)據(jù)顯示，在部分社區(qū)內(nèi)農(nóng)村地區(qū)，過去五年中人才流失率達(dá)到了30%以上，這進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況。

城鄉(xiāng)發(fā)展治理理念出現(xiàn)偏差。地方政府在發(fā)展思維上存在著重城市輕農(nóng)村的傾向，使得資源與政策更多傾向于城市。研究發(fā)現(xiàn)，成都西部片區(qū)各區(qū)市縣過去幾年城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占據(jù)政府預(yù)算的80%以上，而用于農(nóng)村建設(shè)投資的比例不足20%。這樣不平衡的資源配置導(dǎo)致農(nóng)村吸引、留住人才十分困難。同時，許多社會主體，包括企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)、居民普遍認(rèn)為城市更具發(fā)展?jié)摿εc機(jī)遇，而農(nóng)村則是資源匱乏的落后區(qū)域，這種固有傳統(tǒng)觀念使人才更加傾向于留在城市發(fā)展。成都市西部片區(qū)的某些農(nóng)村地區(qū)在過去三年內(nèi)，高學(xué)歷人才的流入率幾乎為零，而同期城市高學(xué)歷人才的流入率卻保持在20%以上。

城鄉(xiāng)人才要素雙向流動體制機(jī)制不健全。雖然近些年我國戶籍制度改革獲得諸多成效，但城鄉(xiāng)分布的戶籍制度仍然是阻礙人才流動的巨大障礙。盡管溫江區(qū)和郫都區(qū)已經(jīng)放寬了部分人才的落戶條件，但農(nóng)村戶籍人員在城市落戶過程中仍然面臨諸多困難，尤其是在教育、醫(yī)療等公共資源的獲取方面。數(shù)據(jù)顯示，2023年，成都市西部片區(qū)城市落戶率較農(nóng)村流出率低了15個百分點(diǎn)，這表明戶籍制度依然在一定程度上限制了農(nóng)村人口向城市的遷移。城市資本向農(nóng)村的流動也受到了阻滯，制約農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。這些阻礙包括制度壁壘、投資環(huán)境不佳以及政策不足等。盡管政府鼓勵企業(yè)向農(nóng)村投資，但由于缺乏配套政策，70%的企業(yè)仍然選擇在城市或周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行投資。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的不完善也嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)人才要素的雙向流動，以蒲江縣為例，該地的某農(nóng)業(yè)合作社因土地流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，遲遲無法完成土地的集中使用，導(dǎo)致原計(jì)劃引進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技人才只能擱置。

人才要素流動環(huán)境缺乏。城鄉(xiāng)要素市場的發(fā)展水平直接影響了人才的流動和配置效率。成都市西部片區(qū)盡管在部分區(qū)域內(nèi)初步建立了城鄉(xiāng)要素市場，但整體發(fā)育仍不成熟，特別是在農(nóng)村地區(qū)，土地、資本、勞動力等要素市場尚未完全形成。郫都區(qū)和溫江區(qū)的農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)率僅為20%，遠(yuǎn)低于城市土地市場的流轉(zhuǎn)率。這種市場發(fā)育的滯后，不僅導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)吸引人才的能力不足，還進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡。

此外，城市要素流入農(nóng)村也存在較大的風(fēng)險和成本，成為阻礙人才流入農(nóng)村的又一障礙。城市資本和技術(shù)等要素流入農(nóng)村通常面臨投資風(fēng)險高、回報周期長等問題。以邛崍市為例，某城市企業(yè)曾計(jì)劃在該市農(nóng)村投資建設(shè)一個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，但由于缺乏完善的政策保障和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，該項(xiàng)目最終因資金鏈斷裂而擱淺。

人才要素雙向流動的對策建議

注重城鄉(xiāng)要素流動頂層設(shè)計(jì)。必須堅(jiān)持整體謀劃，制定科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)方案，以保證城鄉(xiāng)要素的高效流動和合理配置。成都市西部片區(qū)雖然在城鄉(xiāng)要素流動方面采取了一些措施，但整體性和系統(tǒng)性仍然不足，導(dǎo)致政策的實(shí)施效果不夠理想。政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，綜合考慮人口、資源、產(chǎn)業(yè)等因素，制定長遠(yuǎn)的政策框架，以確保城鄉(xiāng)要素流動的整體協(xié)調(diào)。各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦等方面存在差異，因此需要針對不同區(qū)域的具體情況制定相應(yīng)的政策。例如，溫江區(qū)由于其較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和較強(qiáng)的人才吸引力，可以通過引入更多的城市資本和技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的蒲江縣，則需要優(yōu)先解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，以提高其吸引力。這種因地制宜的分類施策，能夠確保政策的針對性和有效性，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的有效流動。

樹立科學(xué)的城鄉(xiāng)要素雙向流動理念。政府應(yīng)加快樹立“有限政府”的理念，減少對市場的過度干預(yù)，以激發(fā)市場的活力和創(chuàng)造力。在城鄉(xiāng)人才要素流動過程中，政府的作用應(yīng)更多地體現(xiàn)在制定政策和提供公共服務(wù)上，而不是直接干預(yù)市場活動。例如，在成都市西部片區(qū)，部分地區(qū)仍存在政府過度干預(yù)市場的現(xiàn)象，這不僅增加了行政成本，也影響了市場的自主調(diào)節(jié)能力。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，鼓勵市場在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的有效流動。許多社會主體對農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展缺乏足夠的信心和認(rèn)知，導(dǎo)致其對農(nóng)村發(fā)展的參與意愿不高。為此，政府和社會各界應(yīng)加強(qiáng)宣傳和教育，提高對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的認(rèn)識。通過宣傳現(xiàn)代農(nóng)村的成功案例，如在都江堰市成功引入城市資本的經(jīng)驗(yàn)，可以有效改變社會對農(nóng)村的偏見，激發(fā)更多的社會主體參與到農(nóng)村發(fā)展的過程中。

破除要素雙向流動的體制障礙。盡管成都市在戶籍制度改革方面已經(jīng)取得了一些進(jìn)展，但城鄉(xiāng)之間的人口流動仍受到限制。例如，在大邑縣，由于戶籍政策的限制，城市人口難以順利落戶農(nóng)村，這直接影響了城鄉(xiāng)人才的雙向流動。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步深化戶籍制度改革，消除人口流動的制度障礙，為城鄉(xiāng)人才要素的自由流動創(chuàng)造條件。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在許多問題，如土地流轉(zhuǎn)價格不透明、流轉(zhuǎn)手續(xù)復(fù)雜等，這些問題導(dǎo)致土地資源難以有效配置。例如，郫都區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，存在土地流轉(zhuǎn)手續(xù)繁瑣的問題，導(dǎo)致許多土地資源無法高效配置。因此，政府應(yīng)加快完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立健全市場化體系，以促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。政府應(yīng)提供更加完善的政策保障和金融支持，建立資本下鄉(xiāng)的激勵機(jī)制，鼓勵更多城市資本參與農(nóng)村建設(shè)，同時創(chuàng)新金融產(chǎn)品和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，以降低資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險和成本。

營造要素雙向流動的良好環(huán)境。市場體系的不健全是導(dǎo)致城鄉(xiāng)要素流動受阻的主要原因，成都市西部片區(qū)的城鄉(xiāng)要素市場發(fā)展水平參差不齊，特別是在農(nóng)村地區(qū)，土地、勞動力、資本等市場體系仍不完善。例如，蒲江縣的勞動力市場不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致大量勞動力流失。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)要素市場體系，建立健全市場化配置機(jī)制，以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的高效流動。單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式難以吸引和留住人才。因此，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，可以有效地吸引城市資本和人才。例如，都江堰市通過鄉(xiāng)村旅游的成功發(fā)展，吸引了大量城市資本和人才流入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的增長和人才的有效流動。