抓牢縣域城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展“牛鼻子”

黨的二十屆三中全會指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，強(qiáng)調(diào)要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。我國已進(jìn)入健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期，加快暢通城鄉(xiāng)要素流動，對于統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興意義重大，事關(guān)中國式現(xiàn)代化建設(shè)全局。破除阻礙城鄉(xiāng)要素流動的體制機(jī)制障礙，深化要素市場化配置改革，推動土地、資金、人才等要素實(shí)現(xiàn)雙向流動，則是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展必須首先抓住的“牛鼻子”和關(guān)鍵所在。

抓住“人、地、錢”三個關(guān)節(jié)點(diǎn)

相比知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等諸要素，勞動、土地、資本要素的流動融合，即“人、地、錢”問題，涉及面更廣、影響更深，在城鄉(xiāng)之間流動的有序性和平衡性問題更加突出，是暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)節(jié)點(diǎn)。

必須抓住“人”這個關(guān)節(jié)點(diǎn)。當(dāng)前主要涉及“兩類人”，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人群在城鄉(xiāng)有序遷徙和定居生活。一方面，要讓能進(jìn)城、愿進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更快更好地融入城市，騰出農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營空間；另一方面，要讓新農(nóng)人“歸心農(nóng)村、融入農(nóng)村”，帶動城市要素向鄉(xiāng)村匯聚。目前，我國勞動力在城鄉(xiāng)之間已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)自由流動，但是不少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍沒有真正在城市落戶，也難以融入城市。同時，由于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人口在農(nóng)村的權(quán)益沒有得到有效保障，人才向鄉(xiāng)村流動也不太充分。

必須抓住“地”這個關(guān)節(jié)點(diǎn)。土地作為重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，不僅關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的用地供給，也影響到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)鍵要處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。然而，我國城鄉(xiāng)之間“人”的流動與“地”的優(yōu)化配置尚未同步，使一些農(nóng)村宅基地閑置，而一些下鄉(xiāng)經(jīng)營主體的合理用地需求卻得不到保障。

必須抓住“錢”這個關(guān)節(jié)點(diǎn)。近年來，我國鄉(xiāng)村振興資金來源渠道不斷拓寬，基本形成財政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)支持、社會積極參與的多元投入格局，但是財政支農(nóng)資金效率效能尚待提高，農(nóng)村普惠金融覆蓋深度不足，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的總體規(guī)模不大，工商資本下鄉(xiāng)面臨不少壁壘，鄉(xiāng)村振興資金缺口依然較大。這既有體制機(jī)制原因，也與農(nóng)業(yè)回報率不高有關(guān)。因此，從根本而言，促進(jìn)資本要素更多向鄉(xiāng)村流動，需要充分挖掘鄉(xiāng)村多元價值、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈建設(shè)。

做好“人、地、錢、立”

四篇大文章

為全面落實(shí)中央決策部署，四川省委著眼解決城鄉(xiāng)要素流動不暢問題，提出準(zhǔn)確把握“重點(diǎn)在縣域、難點(diǎn)在鄉(xiāng)村”的重大判斷，并按照“抓好兩端、暢通中間”的工作思路，緊緊扭住“人、地、錢”三個關(guān)節(jié)點(diǎn)，做好“人、地、錢、立” 四篇文章，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動，推動縣域城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。

做好“人”文章，讓鄉(xiāng)村人才隊伍引得來、留得住。要切實(shí)解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城市人才入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)激勵機(jī)制設(shè)計，著力促進(jìn)人口在城鄉(xiāng)雙向遷徙。一是加大城鄉(xiāng)人才培育力度。大力實(shí)施“人才強(qiáng)縣”戰(zhàn)略，深入推進(jìn)“梧桐工程”，持續(xù)開展“千名本土人才培育行動”，健全“1+1+N”人才引進(jìn)、培育、評價、激勵機(jī)制。聚焦項目管理、新興產(chǎn)業(yè)、金融財稅、國企管理等培養(yǎng)引進(jìn)各方英才，通過外出研學(xué)考察、專題培訓(xùn)等方式，培育一批懂技術(shù)、會經(jīng)營、愛農(nóng)村的鄉(xiāng)村人才隊伍。實(shí)施鄉(xiāng)村“頭雁”培育計劃，依托開放大學(xué)等學(xué)歷提升平臺，重點(diǎn)面向村黨組織書記、致富帶頭人、退役軍人、網(wǎng)格員等實(shí)施學(xué)歷提升工程，打造一支鄉(xiāng)村振興帶頭人隊伍。二是加大農(nóng)村人才扶持力度。持續(xù)實(shí)施“三支一扶”計劃、農(nóng)村特崗教師計劃、大學(xué)生志愿服務(wù)西部計劃等服務(wù)基層項目，繼續(xù)選派市縣部門優(yōu)秀年輕干部到村任職，完善人才上掛下派雙向流動制度。建立健全農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村電商、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等各類人才下鄉(xiāng)激勵保障機(jī)制，吸引外流人員返鄉(xiāng)，解決人力資源匱乏問題。比如，支持高校畢業(yè)生、退役軍人、進(jìn)城務(wù)工人員等青年人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，落實(shí)就業(yè)補(bǔ)助、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、一次性獎補(bǔ)、貼息貸款、租金減免等扶持政策，推動各類人才向鄉(xiāng)村聚集。三是加大人才服務(wù)保障力度。改造提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心、綜合文化站、綜治中心，補(bǔ)強(qiáng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）功能，完善公共服務(wù)供給，優(yōu)化 “一站式” 便民服務(wù)。同時，實(shí)施文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生“幫鄉(xiāng)帶村”計劃，加強(qiáng)縣域中小學(xué)幼兒園集團(tuán)化辦學(xué)、醫(yī)共體建設(shè)，推行教師“縣管校聘”、醫(yī)療衛(wèi)生人才“縣管鄉(xiāng)用”“鄉(xiāng)聘村用”機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源均衡配置、縣鎮(zhèn)村醫(yī)療衛(wèi)生資源共享。要對返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，在證照辦理、金融擔(dān)保、技能培訓(xùn)等方面提供服務(wù)保障。

做活“地”文章，讓農(nóng)村土地資源保得住、盤得活。要盤活存量土地，最大限度發(fā)揮土地資源利用價值，著力優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置。一是提高土地使用效率。縣級自然資源和規(guī)劃部門要加強(qiáng)國土空間規(guī)劃管控，編好鎮(zhèn)村片區(qū)發(fā)展規(guī)劃，全面提高集約節(jié)約用地水平?？h和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要通過存量建設(shè)用地、設(shè)施農(nóng)用地、增減掛鉤指標(biāo)覆蓋、宅基地審批置換、國有建設(shè)用地征用等方式，精準(zhǔn)保障用地需求。在保障農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，要積極開展“提升自然資源資產(chǎn)價值”等改革試點(diǎn)，穩(wěn)慎推動土地入市，探索形成自然資源資產(chǎn)價值集成出讓典型案例，總結(jié)形成可借鑒、可復(fù)制、可推廣的集成出讓試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。要持續(xù)開展流出耕地恢復(fù)、撂荒地治理工作，在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定和農(nóng)民自愿的前提下，健全流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，提高耕地利用效率和宜機(jī)化水平，吸引農(nóng)業(yè)資源要素向鄉(xiāng)村流動。二是激發(fā)土地要素活力。結(jié)合縣域?qū)嶋H，繼續(xù)探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置改革，在保障農(nóng)村土地承包權(quán)、集體收益分配權(quán)的前提下，支持引導(dǎo)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。借助農(nóng)交所的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，探索建立符合市場規(guī)律的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償和規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制。鼓勵村集體和村民盤活閑置宅基地和閑置住宅，引導(dǎo)農(nóng)民群眾發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、餐飲、百貨等業(yè)態(tài)，參與經(jīng)營服務(wù)，促進(jìn)增收致富。三是加強(qiáng)土地要素集聚。盤活國有存量建設(shè)用地、農(nóng)村閑置集體建設(shè)用地資源，鼓勵農(nóng)村散居村民按照“一戶一宅”“建新拆舊”“增減掛鉤”的政策向場鎮(zhèn)周邊集聚，通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、集體建設(shè)用地占用等方式配套公益性、公建類設(shè)施，有效提升居住品質(zhì)。鼓勵和支持農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)土地，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對土地進(jìn)行系統(tǒng)整理和宜機(jī)化改造，實(shí)現(xiàn)管理、采收、篩選等環(huán)節(jié)智能化、機(jī)械化，破解土地碎片化難題。

做足“錢”文章，讓鄉(xiāng)村建設(shè)資金有保障、落到位。要加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會積極參與的多元投入格局，著力拓展鄉(xiāng)村建設(shè)資金來源渠道。一是強(qiáng)化財政優(yōu)先保障。堅持“規(guī)劃項目化、項目資金化”的原則，縣政府加大對農(nóng)村建設(shè)項目的財政資金傾斜力度，統(tǒng)籌整合省市縣各級涉農(nóng)資金，提高資金配置效率?？h財政逐年提高鄉(xiāng)村建設(shè)投入占一般公共預(yù)算支出比例，穩(wěn)步提升土地出讓收入用于鄉(xiāng)村建設(shè)比例。在債務(wù)風(fēng)險可控前提下，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)融合公益性項目申報發(fā)行政府債券，用于縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展各類項目。加大縣財政對增收產(chǎn)業(yè)扶持比重，帶動縣內(nèi)國資國企優(yōu)化投融資機(jī)制和參與渠道。二是強(qiáng)化金融重點(diǎn)傾斜。加強(qiáng)“銀政擔(dān)企”四方合作，推動金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)服務(wù)延伸下沉，引導(dǎo)貸款擔(dān)保等金融業(yè)務(wù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移，鼓勵符合條件的經(jīng)營主體申報鄉(xiāng)村振興基金，推動金融資本助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)加大金融支持力度，聚焦小微產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)產(chǎn)品初深加工等方面的項目，提供中長期信貸支持。穩(wěn)慎探索農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)等擔(dān)保融資業(yè)務(wù)，所貸資金主要用于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶經(jīng)營。三是強(qiáng)化社會資本參與?？h級相關(guān)部門定期發(fā)布現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目機(jī)會清單，積極運(yùn)用財政貼息、風(fēng)險擔(dān)保等手段，設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款風(fēng)險補(bǔ)償金。建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，用政府購買服務(wù)方式，外包居家養(yǎng)老等鄉(xiāng)村服務(wù)項目，有序吸引更多社會資本參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。加大社會資本招引力度，搭建政企合作平臺，提供政策支持，引導(dǎo)社會資本投向規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，助力鄉(xiāng)村全面振興。包裝符合條件的有吸引力、有特色的鄉(xiāng)村建設(shè)項目，打捆打包按規(guī)定由經(jīng)營主體實(shí)施，撬動更多社會資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)。

做優(yōu)“立”文章，讓城鄉(xiāng)要素流動無障礙、暢起來。要建立完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，深化要素市場化配置改革，推動土地、資金、人才等要素雙向流動、融合發(fā)展，著力破除阻礙城鄉(xiāng)要素流動的體制機(jī)制障礙。一是創(chuàng)新人才流動激勵機(jī)制。在城鎮(zhèn)端，深化戶籍制度改革，完善人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、評價和激勵機(jī)制，健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“人、地、錢”配套政策，加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋常住人口，讓進(jìn)城務(wù)工人員也能享受到當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)，推動進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶率忻瘛?。在農(nóng)村端，健全農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的市場化退出機(jī)制和配套政策，完善鄉(xiāng)村人才振興體制機(jī)制，激勵專業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)，支持各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢群體投資鄉(xiāng)村發(fā)展，推動返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才發(fā)展為“新鄉(xiāng)民”“新農(nóng)人”“新鄉(xiāng)賢”。二是完善土地資源配置機(jī)制。加快農(nóng)村“三塊地”制度改革：即完善農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度，進(jìn)一步放活經(jīng)營權(quán)；探索宅基地“三權(quán)”分置有效實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵依法依規(guī)盤活利用閑置宅基地和閑置房屋；推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價。持續(xù)完善耕地占補(bǔ)平衡制度，各類耕地占用納入縣上統(tǒng)一管理。規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，完善審批實(shí)施程序、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑及收益分配機(jī)制，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地。探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、租賃、入股等有序流轉(zhuǎn)制度，鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。三是健全多樣化投融資機(jī)制。加快建立工商資本聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，健全促進(jìn)農(nóng)村儲蓄更多轉(zhuǎn)化為農(nóng)村投資制度，通過財政、金融政策的協(xié)調(diào)配合，有效發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，吸引更多金融資本、社會資本投向鄉(xiāng)村。在不新增地方政府隱性債務(wù)前提下，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸支持力度。同時，完善財政支農(nóng)長效機(jī)制，利用財政資金為鄉(xiāng)村“輸血”；健全鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系，利用金融資金、社會資本為鄉(xiāng)村“造血”；創(chuàng)新農(nóng)村集體組織自然資源和經(jīng)濟(jì)資源盤活機(jī)制，利用集體資本為鄉(xiāng)村“活血”。

[基金項目：四川省社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國特色社會主義理論體系研究中心資助項目（項目編號 ZTZX25YB20）]