檢察系統(tǒng)反“內(nèi)卷”：砍掉不科學(xué)考核

作為一種管理手段，考核無(wú)處不在。每個(gè)被考核的人客觀上都會(huì)受這根“指揮棒”影響。

檢察系統(tǒng)設(shè)立考核指標(biāo)的初衷是促進(jìn)檢察業(yè)務(wù)的規(guī)范發(fā)展，但當(dāng)指標(biāo)設(shè)計(jì)未盡科學(xué)時(shí)，檢察官常常舉棋不定，甚至導(dǎo)致某些檢察行為背離法治精神。

2024年10月，最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱最高檢）決定改變此前的做法，取消一切對(duì)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察機(jī)關(guān)的“不必要、不恰當(dāng)、不合理考核”，也不再執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不再設(shè)置各類(lèi)通報(bào)值等評(píng)價(jià)指標(biāo)，不再對(duì)各地業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行排名通報(bào)（以下簡(jiǎn)稱“一取消三不再”）。

新的考核體系出現(xiàn)前，這可能只是短暫的過(guò)渡。什么才是合理、科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)？檢察官辦案，究竟尋求誰(shuí)的認(rèn)可和贊揚(yáng)？

被異化的考核

律師們近幾年發(fā)現(xiàn)，一些檢察官在案件辦理過(guò)程中有些“用力過(guò)猛”。

2021年初，從檢察官轉(zhuǎn)型為律師的李萍在內(nèi)蒙古自治區(qū)辦理一起職務(wù)侵占案時(shí)發(fā)現(xiàn)，案件涉及股東間的民事糾紛，她向檢察官提議，將案件退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查（以下簡(jiǎn)稱退補(bǔ)）。

“我們?cè)诳荚u(píng)‘案-件比’，這案子不能退?！睓z察官說(shuō)了這句讓她至今難忘的話。

“案-件比”是檢察系統(tǒng)考核的一個(gè)核心指標(biāo)，指一個(gè)具體案件與經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)之間的比值關(guān)系?！鞍浮敝赴l(fā)生的具體案子，“件”是指這些具體的案進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計(jì)出來(lái)的件。

簡(jiǎn)單說(shuō)，訴訟環(huán)節(jié)越多、案件的辦理周期越長(zhǎng)，“案-件比”就越高，說(shuō)明案件辦理效率下降，案件質(zhì)效越差。

李萍有逾十年的檢察院工作經(jīng)歷，她表示“案-件比”設(shè)立初衷是希望提高檢察官的辦案效率、節(jié)省司法資源。但有些案件，尤其是涉及組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織罪、尋釁滋事罪、詐騙罪等罪名的，往往涉案人數(shù)較多，案件復(fù)雜，取證難度偏大，確實(shí)需要延期和退補(bǔ)。

中國(guó)政法大學(xué)教授印波曾在7個(gè)省份的檢察院調(diào)研，讓他驚訝的是，因?yàn)橛行┑胤绞前慈祟^計(jì)算“案-件比”，退補(bǔ)一起涉及多人犯罪的案件就會(huì)顯著拉高“案-件比”，很多檢察官都不敢退補(bǔ)。

為滿足指標(biāo)而異化的司法行為，更容易背離公正的初衷。例如，一些指標(biāo)是以法院裁判為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)的，如定性量刑建議采納率、捕后輕刑率、判處免于刑事處罰率等。曾任吉林省長(zhǎng)春經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民檢察院常務(wù)副檢察長(zhǎng)的王天保2023年在《法學(xué)論壇》撰文指出，這類(lèi)“后一司法環(huán)節(jié)對(duì)前一環(huán)節(jié)”的評(píng)價(jià)指標(biāo)并不科學(xué)。

認(rèn)罪認(rèn)罰同樣因考核飽受爭(zhēng)議。這是刑事訴訟程序中的從寬規(guī)定，只要犯罪嫌疑人、被告人自愿如實(shí)供述自己的犯罪，對(duì)于犯罪事實(shí)沒(méi)有異議，同意檢察機(jī)關(guān)的量刑意見(jiàn)并簽署具結(jié)書(shū)，可以依法從寬處理。

“一個(gè)案件的正常提訊可能一到兩次就足夠了”，李萍了解的一些案件中，為了做認(rèn)罪認(rèn)罰，有檢察官會(huì)一遍又一遍地去看守所提審。

中國(guó)政法大學(xué)公共決策研究中心于2024年10月30日舉辦的薊門(mén)論壇上，曾在最高檢掛職的清華大學(xué)法學(xué)院教授勞東燕表示，就她所知，之前檢察系統(tǒng)推行認(rèn)罪認(rèn)罰制度，在相當(dāng)程度上是通過(guò)排名來(lái)提升各地認(rèn)罪認(rèn)罰的比例。

勞東燕去調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)有的省在認(rèn)罪認(rèn)罰上的排名位居全國(guó)倒數(shù)，換新領(lǐng)導(dǎo)后，經(jīng)過(guò)一兩年，排名一下躍升到全國(guó)前列，有超過(guò)95%的案件都是按認(rèn)罪認(rèn)罰來(lái)處理的，“考核數(shù)據(jù)上的這種急劇變化，究竟是通過(guò)什么辦法達(dá)成的？”

悖論

實(shí)際上，檢察系統(tǒng)的考核指標(biāo)長(zhǎng)期處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，且總的趨勢(shì)是精簡(jiǎn)。

整體而言，檢察系統(tǒng)的考核可以大致分為三類(lèi)：一是上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院考核；二是上級(jí)檢察院工作部門(mén)對(duì)下級(jí)院對(duì)口部門(mén)考核，也稱為條線考核；三是檢察院內(nèi)部對(duì)檢察人員的考核。

2020年1月，最高檢首次印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》，建立了以案-件比為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同年5月，最高檢頒布的《關(guān)于開(kāi)展檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)工作的若干規(guī)定》設(shè)立了分層分類(lèi)的檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo)，確定了79類(lèi)業(yè)務(wù)、160項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)、106項(xiàng)效率指標(biāo)、46項(xiàng)效果指標(biāo)，明確3類(lèi)指標(biāo)的計(jì)分規(guī)則和方式。

考核指標(biāo)此后不斷精簡(jiǎn)。這與一線人員的意見(jiàn)不無(wú)關(guān)系。據(jù)《檢察日?qǐng)?bào)》報(bào)道，早在2022年，最高檢便在檢察內(nèi)網(wǎng)開(kāi)通了意見(jiàn)箱，多輪征求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的意見(jiàn)建議。2023年3月，修改后的《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》出爐，指標(biāo)精簡(jiǎn)至46項(xiàng)。

2024年1月，最高檢再次將指標(biāo)精簡(jiǎn)至38項(xiàng)。一個(gè)明顯的趨勢(shì)是，檢察考評(píng)系統(tǒng)的考核指標(biāo)逐漸從“數(shù)”向“率”轉(zhuǎn)變：“數(shù)”指的是工作量，例如起訴案件數(shù)、大案要案處理數(shù)等，旨在鼓勵(lì)多辦案、多打擊犯罪；“率”則指精準(zhǔn)度，如案件辦理成功率，更強(qiáng)調(diào)案件質(zhì)量，避免草率決策。

雖然考核指標(biāo)減少，但基層檢察人員并未明顯感受到工作壓力的減輕，檢察系統(tǒng)仍出現(xiàn)因考核指標(biāo)引起的種種亂象，形成了悖論。

出路

檢察系統(tǒng)并非沒(méi)有反思。最高檢案件管理辦公室主任申國(guó)軍曾在《人民檢察》雜志撰文，表示有的地方把通報(bào)值等同于達(dá)標(biāo)值，一方面會(huì)導(dǎo)致在未達(dá)到通報(bào)值時(shí)容易造成“數(shù)據(jù)沖動(dòng)”，另一方面導(dǎo)致達(dá)到通報(bào)值后又開(kāi)始“躺平”。他還提到，將刑事檢察的“案-件比”調(diào)整為中性指標(biāo)，司法辦案應(yīng)該當(dāng)延則延、當(dāng)退則退，不宜再過(guò)度強(qiáng)調(diào)該指標(biāo)而無(wú)限追求低指標(biāo)數(shù)據(jù)。

在2014年1月已減少8項(xiàng)考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上。2024年10月15日、16日，最高檢先后召開(kāi)檢委會(huì)（擴(kuò)大）會(huì)議和黨組會(huì)議，決定作出調(diào)整，最高檢領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，這也是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于整治形式主義為基層減負(fù)的部署要求。

各地檢察院紛紛響應(yīng)。2024年10月31日下午，北京市人民檢察院召開(kāi)會(huì)議。會(huì)上，檢察長(zhǎng)朱雅頻明確表態(tài)，即日起全市檢察機(jī)關(guān)全面執(zhí)行“一取消三不再”決定。

考核機(jī)制讓人身陷壓力，卻又不可或缺。下一步怎么考核、怎么調(diào)動(dòng)檢察官的積極性，仍待方案出爐。

印波建議，應(yīng)保留一些切合刑事訴訟法的指標(biāo)。因?yàn)樾淘V法與刑法不同，刑法的每一條規(guī)定都帶有明確的法律后果，違反刑法就會(huì)直接觸發(fā)懲罰機(jī)制；但刑訴法是程序性法律，帶有較強(qiáng)的政策性和彈性?！叭绻淘V法的實(shí)施缺乏一個(gè)啟動(dòng)和引擎機(jī)制來(lái)確保其執(zhí)行，很多規(guī)定可能就會(huì)停留在紙面上，徒法不能以自行”。

2024年11月13日，申國(guó)軍在接受《法治日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)表示：“‘一取消三不再’后面還有半句，那就是一體抓好‘三個(gè)管理’：切實(shí)、真正把檢察管理從簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)向更加注重業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理上?！?/p>

李萍曾經(jīng)的檢察院同事們對(duì)考核未來(lái)何去何從，“持觀望態(tài)度”。在印波看來(lái)，“考核永遠(yuǎn)是在一段時(shí)間松，一段時(shí)間緊，在松緊之間來(lái)回盤(pán)旋”。

（摘自《南方周末》，文中李萍為化名）