縣級黨政班子分工的類型學(xué)及其運行邏輯

摘要：黨政班子分工并不只是一個治理技術(shù)問題，而是政治與行政領(lǐng)域的實質(zhì)性問題。以制度主義與行動者理論為基礎(chǔ)，建構(gòu)黨政班子分工的類型學(xué)，即包括“制度性分工”“能動性分工”“契合性分工”“臨時性分工”的類型學(xué)模型。這一模型得到G縣14年間黨政班子分工的系統(tǒng)性數(shù)據(jù)檢驗。這表明，理解和解釋縣級黨政班子分工，必須注重制度因素與能動者因素。兩者的相互作用，使班子分工形成了制度剛性與主觀柔性相結(jié)合的復(fù)合性體制，踐行著民主集中制的根本原則。

關(guān)鍵詞：黨政班子分工；班子分工類型學(xué)；制度主義；行動者能動性

中圖分類號：D625 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：2097-5406（2025）01-0035-013

科學(xué)合理的分工與良性合作是政府領(lǐng)導(dǎo)力的重要保障。在我國，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實行民主集中型分工體制，黨委班子成員在黨內(nèi)的分工雖有明確的制度規(guī)定，但多位常委“對口分管”的政府職能與部門，以及政府班子諸副職的崗位與職責(zé)，在其獲任命后仍有待安排。這些成員的分工和再分工是如何實施的，是否存在可遵循的基本模式？學(xué)界對此一直缺乏系統(tǒng)的理論研究，黨政班子分工的規(guī)則和邏輯并未得到清晰而有力的理解和解釋。為此，本文擬以中國G縣14年間3個時點黨政班子成員的分工數(shù)據(jù)，以制度主義與行動者理論為基礎(chǔ)，建構(gòu)和驗證地方黨政班子的“制度性分工”“能動性分工”“契合性分工”“臨時性分工”類型學(xué)模型，揭示其運行邏輯。顯然，這一研究有助于深化對中國地方治理的認識，豐富對中國黨政體制和政府理論的研究。

一、黨政班子分工的既有研究與類型學(xué)框架

政治與行政管理領(lǐng)域的分工一般可分為兩類，即職能性分工與崗位性分工。以縣域治理為例，職能性分工主要發(fā)生在縣級黨政班子之間，縣內(nèi)政府機構(gòu)之間，縣鄉(xiāng)政府之間以及政府與社會、市場之間，即相互間的職能或被切分或被調(diào)整。而崗位性分工則是一種以職位為平臺的權(quán)責(zé)配置狀況，即管理人員的權(quán)責(zé)分配及其相互關(guān)系，也就是權(quán)力、職能與職責(zé)在諸成員之間的分配與協(xié)作結(jié)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工屬于崗位性分工。在實踐中，黨政班子分工一般會以“負責(zé)某些業(yè)務(wù)”和“分管（或協(xié)助分管）某些部門”“聯(lián)系某些部門（或單位）”的方式來表述。

（一）既有研究的進步與不足

自20世紀(jì)80年代以來，有關(guān)現(xiàn)當(dāng)代中國政治和行政管理領(lǐng)域的分工研究已關(guān)注到其中多個面向。如針對“黨政關(guān)系”，曾深度討論“黨政分開”“黨政合一”（桑玉成：《通過黨政“合一”的途徑實現(xiàn)黨政分開》，《探索與爭鳴》，1993年第5期；袁緒程：《政改：黨政合一與黨政分開》，《中國改革》，2009年第11期?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”（虞崇勝、何路社：《我國縣域地方治理權(quán)力架構(gòu)的考察及討論》，《揚州大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2019年第5期。與黨政體制等議題；針對國家和政府縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，曾廣泛討論府際關(guān)系（楊宏山：《府際關(guān)系論》，中國社會科學(xué)出版社2005年版；趙永茂、朱光磊、江大樹、徐斯勤：《府際關(guān)系：新興研究議題與治理策略》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版。與央地關(guān)系（辛向陽：《央地關(guān)系新變化》，《瞭望》，2009年第46期；朱旭峰、吳冠生：《中國特色的央地關(guān)系：演變與特點》，《治理研究》，2018年第2期；李康：《新中國70年來經(jīng)濟發(fā)展模式的關(guān)鍵：央地關(guān)系的演進與變革》，《經(jīng)濟學(xué)家》，2019年第10期。等問題。這些“關(guān)系”議題的討論，實質(zhì)上涉及的正是宏觀層面不同權(quán)力關(guān)系視角下的分工與合作、制衡等內(nèi)容。關(guān)于政府機構(gòu)與職能改革的廣泛研究也以機構(gòu)或部門之間的合理分工為主線。（亦群：《重新構(gòu)置和調(diào)整政府職能——論這次行政體制和機構(gòu)改革的特點》，《中國行政管理》，1993年第4期；張國慶：《1998年中國政府機構(gòu)改革的若干理論問題——大背景、新特點、主要難點、前提條件》，《中國行政管理》，1998年第12期；王瀾明：《以“三定”為中心環(huán)節(jié)組織實施國務(wù)院機構(gòu)改革》，《中國行政管理》，2009年第5期。部門內(nèi)部崗位的設(shè)置和分工，以及本文研究的地方黨政班子分工主題，則是從更為微觀的層面討論政治與行政管理領(lǐng)域的分工問題。

地方黨政班子分工問題，最早為黨政機關(guān)的研究人員所關(guān)注。1987年曾有研究者提出，“（地方黨政）班子群體合理分工方面的研究尚不多見”。（孫海波：《領(lǐng)導(dǎo)班子分工的一點淺見》，《教育科研通訊》，1987年第3期。 但在此后的近20年間，這一議題并未得到應(yīng)有的重視，研究成果闕如。直至2005年，《中國行政管理》雜志刊發(fā)一份縣級地方黨政班子職數(shù)和分工的案例報告，呼吁學(xué)界能關(guān)注和思考這一“普遍問題”。（李宜春、宋亮華：《淺論縣級地方黨政班子職數(shù)和分工問題》，《中國行政管理》，2005年第10期。然而，在其后近20年，這一議題仍未獲學(xué)界應(yīng)有的響應(yīng)和關(guān)注，至今能見到的作品仍然大多來自黨政干部的少量零碎化工作研究。這些成果多關(guān)注于班子內(nèi)部分工的缺陷及其后果討論。被揭示的缺陷與不足主要集中于四個方面：一是包括縣鄉(xiāng)級在內(nèi)的地方黨政班子分工“不科學(xué)”，隨意性強，胡亂分工、盲目分工，甚至看人分工；（孫海波：《領(lǐng)導(dǎo)班子分工的一點淺見》，《教育科研通訊》，1987年第3期。二是“職位與分工錯位”，以致班子不僅不能發(fā)揮應(yīng)有的合力，甚至出現(xiàn)嚴重內(nèi)耗；（中共灤南縣委組織部：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職位與分工錯位現(xiàn)象應(yīng)引起注意》，《共產(chǎn)黨員》，2000年第7期。三是縣級班子分工中縣（市、區(qū)）委書記兼任人大主任利弊參半，黨委與政府班子成員分工交叉太多、出現(xiàn)重疊，副職過多，分工的穩(wěn)定性不足；（中共綿陽市委黨校課題組：《縣級領(lǐng)導(dǎo)班子分工問題調(diào)查》，《中共四川省委黨校學(xué)報》，2005年第1期。四是班子分工還暴露出“一把手”權(quán)力監(jiān)督制約難等問題。（王樹春：《地方黨委有效實施常委分工負責(zé)制若干問題探析》，《理論探討》，2012年第3期。不過，這些討論多為分工現(xiàn)象的直觀、簡單描述，未能系統(tǒng)地揭示班子分工的基本狀況及其運行規(guī)則。

相關(guān)的解釋性分析既少且缺乏深度，難以有效解釋班子分工的變化和差異。上述所列揭示班子分工缺陷的作品，雖指出班子分工“不科學(xué)”，但對為何“不科學(xué)”卻不曾做系統(tǒng)深入的因果解釋。還有人試圖對縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子分工進行分類處理，認為存在“分配式”“協(xié)商式”與“自定式”3種模式。（任學(xué)輝：《我國縣級政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)班子分工問題調(diào)查》，《湖北社會科學(xué)》，2005年第9期。應(yīng)當(dāng)說，這一分類化思考很有參考意義，揭示了班子成員間能動性關(guān)系的重要作用。不過，這一研究只注意到行動者能動性單一變量的影響，未能注意到制度規(guī)范等重要變量的影響。與其說這是類型學(xué)分析，不如說是簡單的分類，難以深入揭示地方黨政班子分工的復(fù)雜性與規(guī)律性。還有人以縣級班子為例，認為其分工體現(xiàn)的主要是縣委書記的意志，即其集合性權(quán)力的現(xiàn)實應(yīng)用。（徐彬、仲帥：《集合權(quán)力：多元賦能與分工協(xié)同——縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)研究》，《政治學(xué)研究》，2020年第5期。這也只是揭示了縣委書記在班子分工中作為能動者的重要角色與功能，同樣未能注意到制度規(guī)范等因素的重要影響?？傊?，現(xiàn)有研究過于注重應(yīng)用取向的政策分析，缺失必要的理論自覺，未能發(fā)展成足以理解和解釋地方黨政班子分工實踐的理論。不過，既有研究中對于能動者因素的初步討論卻具有重要的啟發(fā)價值，值得進行系統(tǒng)性的深化討論，同時激發(fā)了對其相對應(yīng)的制度因素的考量。本文將以此來建構(gòu)解釋性類型學(xué)框架。

（二）地方黨政班子分工的類型學(xué)框架

在民主集中型分工體制下，地方黨政班子分工首先應(yīng)當(dāng)遵循黨和國家既有的制度規(guī)定。近20年來，地方黨委班子在黨內(nèi)工作的分工已有日益明確的制度性規(guī)定。2004年黨的十六屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出要“減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委分工負責(zé)，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用”。2016年頒布的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》進一步明確地方黨委班子成員的分工規(guī)則。黨內(nèi)一些專門性政策文件還對地方黨委常委的分工作了更為具體的規(guī)定。例如，2014年十八屆中央紀(jì)委三次全會工作報告要求：“紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，明確職責(zé)定位，把不該管的工作交還主責(zé)部門，做到不越位、不缺位、不錯位。”“紀(jì)檢組長在黨組中不分管其他業(yè)務(wù)工作。”2015年《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》規(guī)定：“省級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長一般由同級黨委常委擔(dān)任，市、縣兩級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長由同級黨委常委擔(dān)任或者兼任。民族、宗教工作部門主要負責(zé)人具備條件的，可以擔(dān)任同級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長?！?018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》規(guī)定：“加強和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作的領(lǐng)導(dǎo)?！贝撕?，地方黨委專職副書記被普遍要求分管教育口與農(nóng)村農(nóng)業(yè)口的工作。應(yīng)當(dāng)說，這些制度規(guī)范在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)中得到全面的貫徹落實。也就是說，在理解和解釋地方黨政班子分工時，絕對不應(yīng)忽視制度規(guī)范因素的影響。

不過，地方人民政府盡管被規(guī)定實行“行政首長負責(zé)制”，但政府班子諸副職的具體分工至今尚無可操作的制度規(guī)范。此外，對于黨委各常委“對口分管”哪些政府管理方面的業(yè)務(wù)，以及各類下派掛職的班子成員的具體分工，也一直缺乏必要的規(guī)定。顯然，這些“制度留白”就應(yīng)由黨政班子正職來主導(dǎo)，自主完成后續(xù)的分工安排。這種自主性體現(xiàn)了行動者的能動性角色與功能。因此，在理解和解釋地方黨政班子分工時，還應(yīng)當(dāng)重視行動者尤其是縣委書記的能動性因素。

基于上述討論，我們認為，縣級黨政班子分工的差異和變化，應(yīng)可從制度規(guī)范與行動者能動性雙重變量的互動得到解釋。為此，本文試圖以制度主義和行動者能動性理論為工具，建構(gòu)解釋性類型學(xué)框架，揭示縣級黨政班子分工的基本模式。實際上，制度主義與行為者能動性分析的綜合運用已是社會科學(xué)研究中較為成熟的解釋路徑。20世紀(jì)80年代以來，馬奇和奧爾森提出新制度主義理論主張，強調(diào)行為與制度之間的必要聯(lián)系，認為制度是人類行為的結(jié)果，同時人類行為也受制度約束，因此應(yīng)當(dāng)“將制度研究與行為研究、決策研究結(jié)合起來”。（詹姆斯·馬奇、約翰·奧爾森：《新制度主義：政治生活中的組織因素》（殿敏編譯），《經(jīng)濟社會體制比較》，1995年第5期?；趯ξ鞣叫轮贫戎髁x政治學(xué)“制度中心觀”普適性的反思和低制度化政治體系的經(jīng)驗認識，有研究者試圖建立一種適合分析低制度化轉(zhuǎn)型政治體系的“以行動者為中心的新制度主義”。（李月軍：《以行動者為中心的制度主義——基于轉(zhuǎn)型政治體系的思考》，《公共管理學(xué)報》，2007年第3期。這種分析路徑也被國內(nèi)越來越多的研究者所運用。例如，從制度分析和行動者分析相結(jié)合的視角解釋廠民關(guān)系的變遷；（葉凱、肖唐鏢：《廠民關(guān)系的歷史變遷：一種影響農(nóng)村穩(wěn)定因素的分析——側(cè)重于制度分析與行動者分析相結(jié)合的解釋》，《中國農(nóng)村觀察》，2005年第3期。以地方官員與制度之間的互動來理解地方治理的運行。（楊雪冬、托馬斯·海貝勒、舒耕德：《地方政治的能動者：一個比較地方治理的分析路徑》，《東南學(xué)術(shù)》，2013年第4期。據(jù)此，有學(xué)者認為，行動者和制度有機結(jié)合是制度理論的前沿方向，中國治理實踐將會為該理論的應(yīng)用、檢驗及拓展提供更廣闊的空間。（李文釗：《行動者中心制度主義：探究政策過程中的互動效應(yīng)》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020年第3期。

不論是舊的或新的制度主義，都強調(diào)制度對結(jié)果的重要影響。按薄定義，制度是一種制度化的規(guī)范，表示藉由制裁的方式來約束行為；按厚定義，制度則不止于包含規(guī)則與規(guī)范，還包括諸多慣例、歷史回憶與人格特質(zhì)。（Jan-Erik Lane、Svante Ersson：《新制度主義政治學(xué)》，何景榮譯，韋伯文化國際出版有限公司2002年版，第4-6頁。我們擬從薄定義角度界定地方黨政班子成員分工的“制度”，即黨和國家法律規(guī)章對班子成員分工的制度規(guī)范和要求。按此規(guī)范性要求，相關(guān)的班子成員應(yīng)當(dāng)按照組織設(shè)計、制度規(guī)范和班子崗位的要求，負責(zé)該崗位的職能，做到權(quán)責(zé)相配。如作為縣委常委的縣紀(jì)委書記，其分工最重要的應(yīng)是黨紀(jì)國法的執(zhí)行與監(jiān)督工作。這應(yīng)是班子成員分工的基本框架與制度性要求，具有較強的規(guī)范性與約束性。這正是制度、政策對班子分工所提供的框架約束功能。

然而，在制度框架中行動的人是有自主意識和利益計算的主體。有研究者認為，環(huán)境的物質(zhì)條件、結(jié)構(gòu)性條件以及人類條件雖然限制并規(guī)定著行動者的自由和理性，但所有的人首先而且最重要的是有一個能思考的大腦，他能夠行使自己的自由?；蛘哒f，他是一個擁有自主權(quán)的行動主體，能夠進行計算和操作，能夠讓自己適應(yīng)環(huán)境，并且根據(jù)他的合作伙伴的諸種情境和行動策略，作出種種新的回應(yīng)。即使在諸種極端的境遇之中，人們也擁有一種最低限度的自由，他們不可能不運用這種自由來與系統(tǒng)進行斗爭。（米歇爾·克羅齊耶、埃哈爾·費埃德伯格：《行動者與系統(tǒng)——集體行動的政治學(xué)》，張月等譯，上海人民出版社2007年版，第28、29、38頁。換言之，應(yīng)當(dāng)重視行動者的能動性因素。所謂能動性因素，強調(diào)的是行動者如縣委書記的個人意志和行動自主性。正如前文分析所示，縣委常委對口分管的政府業(yè)務(wù)以及縣政府副縣長的具體分工尚待確定，為班子成員間的互動留有自主操作空間，讓縣委書記或縣長能相對自主地統(tǒng)籌安排諸成員的具體分工。

對于班子分工而言，如果說制度政策的規(guī)范性要求是基礎(chǔ)性框架，那么黨政主要負責(zé)人的能動性意志則是自主性空間。前者是約束的剛性要求，后者是自主的能動安排。易言之，來自制度規(guī)范和行動者能動性的雙重邏輯驅(qū)動，影響著黨政班子每一位成員的具體分工。從理論上來說，此雙重因素的互動將形成4種理想類型的班子分工模式（如圖1所示），即“能動性分工”“契合性分工”“臨時性分工”和“制度性分工”。不過，由于縣級黨政班子崗位與成員數(shù)量眾多，治理情境多樣化，縣黨政班子成員分工的類型學(xué)與一般類型學(xué)體系中諸類型間的迭代性變化不同，這4種類型之間盡管具有排他性，但也具有較強的共時性與包容性，能共存于同一屆班子的分工之中，有的班子成員甚至同時出現(xiàn)在2種以上的分工類型之中。

在圖1中，象限A“弱規(guī)范—強能動”的“能動性分工”，指的是組織對某成員分工的規(guī)范性要求不明確，從而賦予主要負責(zé)人足夠的自主分工空間。他會綜合考慮治理任務(wù)、工作情境、組織意圖、干部能力經(jīng)驗等特點，自主安排相關(guān)成員的崗位和職責(zé)。

象限B “強規(guī)范—強能動”的“契合性分工”。對于黨政班子中的部分成員，組織對其崗位要求很明確，同時主要負責(zé)人也認同制度安排，兩者高度一致，由此而確定其崗位職責(zé)。

象限C“弱規(guī)范—弱能動”的“臨時性分工”。與契合性分工不同，下派掛職的過渡性班子成員雖有職務(wù)安排，但既缺乏具體分工的制度規(guī)定，主要操作者縣委書記也缺失必要的能動性，往往會尊重其本人的既有條件和意愿，予以更為彈性的臨時分工安排，且多有協(xié)管和配合既有班子成員分工的特點。

象限D(zhuǎn)“強規(guī)范—弱能動”的“制度性分工”。制度和政策對部分班子成員的崗位和分工已有較為明確的要求，如縣委常委在黨內(nèi)的崗位與職責(zé)安排，縣委書記應(yīng)當(dāng)照此落實，自主性操作空間微弱。

二、縣級黨政班子分工的類型學(xué)分布

（一）數(shù)據(jù)及其來源

本文所選擇的案例數(shù)據(jù)主要來自G縣的實地調(diào)研。G縣位于中國中部地區(qū)，總面積1500余平方公里，縣轄10余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場、80余個行政村，人口20余萬。全縣農(nóng)林礦產(chǎn)資源豐富，地理及氣候條件優(yōu)越，森林覆蓋率達80%以上，先后入選省級循環(huán)經(jīng)濟試點縣、省級生態(tài)縣、省級文明城市等。G縣較好地保留了地方文化特點，整體民風(fēng)淳樸、社會安定和諧，公眾安全感測評指數(shù)位居全省前列。2022年度，該縣實現(xiàn)生產(chǎn)總值107億元，財政收入近12億元，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重分別為16.1∶42.1∶41.8。

多年來，地方黨政班子成員的分工狀況一般會公之于眾。但為何是這種分工結(jié)果，尤其是部分班子成員與其明確的崗位職責(zé)相異的分工安排，則需做深入而切實的田野調(diào)查。2013至2015年，筆者之一曾從省直單位下派到該縣，掛職任縣人民政府副縣長。借此工作機會，一方面持續(xù)在參與式觀察中了解實際情況，訪談當(dāng)?shù)乜h級黨政班子成員和少部分副縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部；另一方面，收集數(shù)屆黨政班子成員分工的具體崗位數(shù)據(jù)與相關(guān)的政策文件。其中，班子成員名單及其具體的崗位分工狀況，系借助當(dāng)?shù)攸h委政府的公告而了解。而有關(guān)分工背后的“故事”，則通過參與式觀察和深度訪談而了解。按照學(xué)術(shù)慣例，本文對所有訪談?wù)吆头止ο缶M行了匿名處理。也就是說，本文的數(shù)據(jù)采集主要通過二手文件收集、參與式觀察和深度訪談等方式完成。對于這些數(shù)據(jù)資料，我們主要采用內(nèi)容分析和詮釋方法進行深度解讀，同時進行類型學(xué)比較，揭示分工的基本規(guī)則和邏輯。

我們采集到該縣2011年7月、2015年5月和2023年1月的黨政班子成員名單及其分工狀況，包括他們的職務(wù)、職責(zé)及其崗位職責(zé)之外的分管業(yè)務(wù)。10余年間，該縣換屆年度為2011年、2016年和2021年，所以，本文研究案例的3個年度選擇，既有屆初安排（2011年），也有屆中（2023年）和屆末（2015年）的調(diào)整結(jié)果。需要說明的是，雖然2011年和2015年的黨政班子同屬一屆，但此時縣委書記和6名黨政班子成員已被更換。在3波數(shù)據(jù)中，除2位黨政主要負責(zé)人外，2011年共有黨政班子成員11名，含縣委班子成員7人，縣政府班子成員6人，其中2人屬于交叉任職；2015年有黨政班子成員14名，含縣委班子成員10人，縣政府班子成員10人，其中6人屬于交叉任職；2023年有黨政班子成員14名，包括縣委班子成員9人，縣政府班子成員8人，其中3人屬于交叉任職。

熟人間“信任”與“知情”的條件，保障了筆者所采集的數(shù)據(jù)資料可信、準(zhǔn)確與具體。多種渠道與層面的信息源，也使得這些數(shù)據(jù)具有較強的交叉驗證性。實際上，在樣本縣調(diào)查之外，筆者還對2位曾任職于其它地方的縣市委書記、（其中，一位在東北地區(qū)曾于1995年5月任代縣長、并從1996年初始任縣（市）委書記8年半；另一位在南方某省曾任縣（區(qū)）長4年（2008年8月至2012年7月）、縣委書記8年余（2012年7月至2020年10月）。1位曾在東部沿海地區(qū)縣級黨委組織部和省委部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的縣委專職副書記，進行過正式訪談和交流，所了解到的情況大體同于樣本G縣，并未增加“飽和信息”之外的新信息，收到交叉驗證的良好效果。就此而言，本文研究的對象盡管只是一個縣，但應(yīng)具有較強的代表性和推論性。這也合乎中國縣級政治之間的高度同質(zhì)性、近于“全息細胞”的特點。

（二）班子成員分工的類型化格局

按前述類型學(xué)框架，可以將G縣黨政班子成員的分工全部包容進去，不存在例外情況。不過，諸成員的分工出現(xiàn)兩種情況，其中一部分成員僅屬于某一類型的分工，但也有部分成員身兼兩種分工類型，如多數(shù)黨委班子成員在“制度性分工”的同時，還有“能動性分工”。對此，我們按其實際分工情況進行類型分布統(tǒng)計，表1是G縣3個不同年度的匯總情況。

由表1可見，3個年度黨政班子的分工狀況較為穩(wěn)定，未出現(xiàn)明顯的波動性變化。在4種分工類型中，“能動性分工”和“制度性分工”一直居第一、第二位，前者在3個年度的占比分別為72.73%、64.29%與57.14%，后者占比分別為45.45%、35.71%與50.00%；“契合性分工”和“臨時性分工”所涉及的成員數(shù)量較小，前者在3個年度占比分別為18.18%、7.14%與14.29%，后者在3個年度占比分別為0、21.43%與14.29%。下面，我們再略述各分工類型的基本狀況。

一是制度性分工。如前所述，中國共產(chǎn)黨的若干規(guī)章制度和政策對黨委班子成員在黨內(nèi)的分工已有明確規(guī)定，這是黨政班子成員“制度性分工”的基本依據(jù)。3個年度黨委班子成員在黨內(nèi)的分工都是這種情況。在政府副縣長中，兼任公安局長的副縣長因其任有具體的實職，也是按制度性分工分管本部門工作。此外，還有隨政策調(diào)整的新要求而落實分工的，如2018年機構(gòu)改革后，應(yīng)加強對教育、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的政策規(guī)定，縣委專職副書記分管這兩個口子的工作。同年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》要求：“縣級以上地方各級政府原則上由擔(dān)任本級黨委常委的政府領(lǐng)導(dǎo)干部分管安全生產(chǎn)工作”，自此開始，縣安全生產(chǎn)工作便由兼任縣委常委的常務(wù)副縣長分管。

二是能動性分工。對于并無制度規(guī)定的崗位和業(yè)務(wù)分工，客觀上賦予黨政班子主要負責(zé)人較強的資源調(diào)配權(quán)限和分工空間。對此，他們往往有兩種選擇：一種是能動性分工，另一種是契合性分工。在能動性分工安排中，除了難以規(guī)避的照顧人情、面子、派系和利益等因素外，還有兩種情況：

其一，讓黨委班子成員“對口分管”政府方面的業(yè)務(wù)。為“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)”，縣委書記往往會選擇若干黨委班子成員在崗位工作之外，再分管政府某些方面的業(yè)務(wù)和部門，以強力掌控重點工作，穩(wěn)控班子成員間的權(quán)力和利益平衡。如，2011年紀(jì)委書記被指派分管農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、民政工作；組織部長被安排分管人口和計劃生育、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督工作；宣傳部長則被指派分管城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與管理、國土工作。2015年，紀(jì)委書記被安排分管民政、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和扶貧工作；政法委書記分管黨建、黨校工作。2023年，組織部長被安排分管農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、民政、社保等方面工作；政法委書記分管城市建設(shè)、自然資源工作。

其二，利用班子成員資歷、專業(yè)和經(jīng)驗等優(yōu)勢進行專業(yè)化分工。如，2015年由市國土局調(diào)任而來的常委副縣長L，被指派分管工業(yè)工作，因G縣工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展長期受土地資源限制，希望能利用副縣長L在土地管理領(lǐng)域的專業(yè)知識、經(jīng)驗和人脈，推動調(diào)整該縣工業(yè)用地規(guī)劃。再如，主要負責(zé)人還經(jīng)常把職責(zé)相近的部門劃歸某位領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)管，實行“歸口管理”，如政法口、財貿(mào)口、黨群口、工交口、教科文衛(wèi)口等。G縣公安局長的本職工作在公安系統(tǒng)，但他還以副縣長的崗位而同時分管政法口的司法、信訪等部門，以利于突發(fā)事件的應(yīng)急處置，維護社會安全穩(wěn)定。

三是契合性分工。除了黨政主要負責(zé)人外，縣級黨政班子成員人選最受上級組織重視的一般是兩位副職，即縣委專職副書記和縣委常委、常務(wù)副縣長的人選。他們的分工安排已有制度政策的具體要求，黨政正職應(yīng)遵照執(zhí)行。實際上，對于組織選任的這兩位成員，黨政正職一般也會予以重視，委以重任。2011年縣委副書記D和常務(wù)副縣長W，2015年常務(wù)副縣長W，2023年縣委副書記F和常務(wù)副縣長X，都先后分管了黨政重要的日常事務(wù)，所分管的部門也多是影響地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要部門。當(dāng)然，這兩個“輔佐”崗位常見的“契合性分工”也已形成領(lǐng)導(dǎo)班子分工的傳統(tǒng)，黨政主要負責(zé)人一般不會打破這一傳統(tǒng)而另行安排分工，否則就有可能引發(fā)班子的不團結(jié)問題。

四是臨時性分工。上級組織安排的掛職干部是這類分工的主要對象。讓優(yōu)秀年輕干部下派掛職是培養(yǎng)干部的重要方式，上級組織雖安排了他們在縣級班子中的任職，但對其具體分工卻一般沒有明確要求。鑒于他們普遍年紀(jì)輕、學(xué)歷高，對上級政策變化較為敏感，能有效實現(xiàn)資源嫁接，但在當(dāng)?shù)厝温殨r間僅有1至2年，且多缺乏基層工作經(jīng)驗等特點，縣級黨政主要負責(zé)人一般不會讓他們深度嵌入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會重大發(fā)展項目的分工負責(zé)，而只會進行輔助性的工作安排，實現(xiàn)“學(xué)習(xí)、鍛煉、服務(wù)”的培養(yǎng)目標(biāo)。這也是當(dāng)?shù)馗刹康囊话憧捶?，如該縣人大副主任H所說：[HTK]“掛職干部大老遠到基層工作也不容易，鍍個金，總的來講還是好的。對掛職干部的分工，縣里主要還是過渡一下，這些年輕干部一沒太多經(jīng)驗，二則呆的時間短，可能自己也不想插得太深。”（HJ—20220720）[HTSS]當(dāng)然，這種“臨時性分工”因有“平穩(wěn)過渡”“軟著陸”之利，一般不會被掛職鍛煉干部所反對。2015年，2位掛職副書記和1位掛職副縣長到任后，3人的分管工作被安排為原單位工作的領(lǐng)域，沒有安排其它兼管工作或只兼管了極少數(shù)邊緣部門；另1位掛職常委、副縣長Y因黨委班子中組織部長空缺而代管縣委組織部，副縣長L解釋道：[HTK]“讓坐在政府院子里的人去管縣委的事，這種分工很少見。但Y是組織部統(tǒng)一下派的干部，由Y代管一段時間，可能也有利于工作交流。”（LZL—20220719）[HTSS]2023年，來縣掛職的副書記Y和副縣長Y也是按其原單位工作內(nèi)容給予相應(yīng)的分工安排，副書記Y分管商務(wù)局，副縣長Y分管人社局。這兩個單位所涉及的職能都是縣內(nèi)極為重要的業(yè)務(wù)，已安排有常務(wù)副縣長X分管外向型經(jīng)濟工作、副縣長C協(xié)管商務(wù)局，常委、組織部長Z分管社會保障和政府人事工作，掛職的副書記和副縣長便再被安排協(xié)助分管。

三、地方黨政班子分工的規(guī)則與程序

前述分析表明，黨政班子分工的基本邏輯和依據(jù)，一方面是必須遵從的制度規(guī)范，另一方面是可自行決定的自主性。前者是制度邏輯，后者是能動性邏輯，兩者交互作用，共同決定了縣級黨政班子成員的最后分工。不過，制度的規(guī)則是基礎(chǔ)性框架，班子成員不可逾越，這正是民主集中型分工體制的基本精神?？傮w而言，班子分工的基本制度體現(xiàn)著厚重的黨治國家邏輯：其一，班子分工的基本規(guī)范主要來自于黨的政策文件，不過，靈活的“政策治國”缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性。也就是說，制度的形式為政策；其二，基本制度的內(nèi)含浸潤著民主集中制原則，操作分工的權(quán)力自下而上集中，由各級黨組織按管理權(quán)限自上而下實施。在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，縣級黨政主要負責(zé)人可充分發(fā)揮其能動性，自主完成或調(diào)整班子成員的分工。實際上，這種情況也發(fā)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子的分工中。如趙樹凱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究表明：從權(quán)力配置體制來看，黨委書記對于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)集團成員沒有直接決定權(quán)力，沒有任命副科級及其以上干部的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職以上職位安排的權(quán)力在縣（市）委常委會，但黨委書記可以直接決定內(nèi)部所有人員的工作分工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層人員的職務(wù)安排。（趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，商務(wù)印書館2018年版，第131頁。

顯然，地方黨政班子分工的能動性空間，與哈里·哈丁等人所主張——基層和地方干部的自主性來自政策的指示模糊不清、或黨中央的政治精英們對政策存在嚴重分歧、或當(dāng)有關(guān)問題的政策方案與官員自身利益相對立等情況——不同，也同歐博文與李連江所強調(diào)的源于干部選任和監(jiān)督體制的缺陷不同，（歐博文、李連江：《中國鄉(xiāng)村中的選擇性政策執(zhí)行》，托馬斯·海貝勒、舒耕德、楊雪冬主編：《“主動的”地方政治：作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部》，中央編譯出版社2013年版，第342-364頁。它來自制度本身預(yù)設(shè)的“留白”，即被允許的較大的自主空間?？h級主要負責(zé)人對此自主性空間的應(yīng)用，可從能動性操作的基本邏輯與基本程序來分析。

（一）能動性操作的四大邏輯

在民主集中型分工體制下，黨政班子分工應(yīng)該堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則，理論上應(yīng)遵循“集體領(lǐng)導(dǎo)，分工負責(zé)”和“責(zé)權(quán)對應(yīng)，人盡其才”的基本方針。但在實際運作中，縣級黨政主要負責(zé)人尤其是縣委書記考慮的因素主要有四（李克軍：《縣委書記們的主政謀略》，廣東人民出版社2015年版，第337-338頁。：

一是班子成員的既有排位。按中國共產(chǎn)黨的組織規(guī)則，班子成員盡管處于同一職級和職位，但因資歷等因素，在班子內(nèi)部存在排序差別。對此，主要負責(zé)人一般會予以尊重，依其排位而安排重要性程度不同的崗位分工。這是官場排序規(guī)則的應(yīng)用。

二是個人的經(jīng)歷和特長及其與諸崗位、職能職責(zé)的匹配程度。如為了應(yīng)對復(fù)雜、艱難的治理難題或重點工作，主要負責(zé)人會根據(jù)班子成員的特長，直接指派其分工負責(zé)這些工作。這體現(xiàn)了治理績效的邏輯。

三是人情面子、庇護網(wǎng)絡(luò)和利益關(guān)系。這是包含利益和情感的關(guān)系邏輯的運用。正如副縣長H所說：[HTK]“每個干部的情況都是不同的，人家有些說不定早就認識，相互熟悉一點，在分工時希望被照顧一下，這個又不違反規(guī)定。所以，人之常情的事情可以理解?！保℉SY—20220720）[HTSS]

四是出于對縣級班子成員之間權(quán)力關(guān)系的平衡與有效掌控，削弱或重用班子成員的工作。這是對權(quán)力邏輯的應(yīng)用。

在實踐中，縣級黨政主要負責(zé)人會因時因人因事等情境，而對上述四種邏輯選擇不同的組合方式。比如，正是由于對權(quán)力和績效邏輯的重視，主要負責(zé)人會充分利用自主性空間，實施班子成員的非常態(tài)性分工，對包含黨委、政府、人大和政協(xié)在內(nèi)的縣級四套班子成員實行“大兵團式”集體分工制，進一步集中權(quán)力，推進重點工程或中心工作。一類是以成立領(lǐng)導(dǎo)小組的方式，從橫向權(quán)力層面將權(quán)力集中于縣委書記，削弱分管領(lǐng)導(dǎo)和政府主官的權(quán)力。如為防止縣長“一支筆批錢”帶來縣委失控的局面而成立財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，同時規(guī)定多少錢以上的財政支出需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組研究，再通過常委會最終決定。有的地方為了控制財政供養(yǎng)人員增長而成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，防止主管人事的領(lǐng)導(dǎo)一個人說了算。有學(xué)者指出，領(lǐng)導(dǎo)小組存在隨意設(shè)置的弊病。（賴靜萍：《當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)小組制度變遷與現(xiàn)代國家成長》，江蘇人民出版社2015年版，第298頁。有的縣成立若干個領(lǐng)導(dǎo)小組，均由縣委書記當(dāng)組長、縣長當(dāng)副組長，極大地削弱了縣長及縣政府的權(quán)力和正常職能，強化了縣委書記的權(quán)力掌控。另一類分工是由縣四套班子成員分別包、領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點工作，從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)將權(quán)力集中于縣級。所謂包、領(lǐng)重點工作，常見的是分管所謂的“立縣項目”或重點工程。班子成員包、領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就是常見的“聯(lián)系制”。不同于班子成員個人化的崗位分工制，這兩種非常態(tài)分工力圖形成工作合力，強化領(lǐng)導(dǎo)和工作效能，但也從縱向和橫向?qū)用孢M一步強化并穩(wěn)固了縣委書記的集中性權(quán)力。

（二）班子分工的基本程序

對縣級黨政班子分工的能動性討論，還可通過對分工過程與程序的進一步分析而深化。依現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制與規(guī)則，縣委實行民主集中制，縣委決議按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出；政府實行縣長負責(zé)制，其決策應(yīng)在集體討論的基礎(chǔ)上由縣長拍板。但在實際工作中，縣委、縣政府的分工決策大多采取公開或私下協(xié)商溝通方式，最后由黨政一把手拍板決定。縣委常委對政府業(yè)務(wù)的對口分管，一般由書記定下盤子，再提交常委會通過；縣政府班子成員的分工，則由縣長提出意見，經(jīng)向書記匯報、同意后，再在政府常務(wù)會上通過。這是一般的分工程序。

不過，地方黨政班子成員分工因缺乏必要的可依規(guī)則與程序，卻為縣委書記的自主操作提供了極大的自主行動空間，進行“合規(guī)的變通”。作風(fēng)民主的書記一般會按照前述常規(guī)程序操作，聽取諸班子成員的意見、特別是聽取縣長的意見后再作決定。但作風(fēng)霸道、個性強的書記則會自行決定班子成員分工，再直接交縣長和諸成員照辦。只要不違反正式的制度規(guī)定，其他班子成員一般會依從。副縣長H曾這樣解釋班子成員的心理和行為：[HTK]“書記、縣長是一家之長，對班子成員自己所希望的分工想法，他可以接受也可以不采納。只要不違反規(guī)定，他對下級怎么分工都可以，你還能說你不干？”（HSY—20220720）[HTSS]

四、總結(jié)

借助G縣14年間黨政班子分工數(shù)據(jù)的實證分析，本文系統(tǒng)分析了民主集中型分工體制在縣域治理中的實踐形態(tài)，從兩個方面拓展了黨政班子分工、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和政府體制的理論研究。

一是以系統(tǒng)性數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建構(gòu)并驗證了縣級黨政班子分工存在“制度性分工”“能動性分工”“契合性分工”和“臨時性分工”4種類型的類型學(xué)體系。除了采用G縣數(shù)據(jù)，本文還借助另外3個不同區(qū)域訪談資料的比較，這有助于彌補既有研究樣本量小、數(shù)據(jù)粗疏甚至僅憑直觀感受下論斷的缺陷。這一類型學(xué)體系揭開了縣級黨政班子的分工之謎及其運行邏輯，揭示了我國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)與政府體制的基本特征，即以民主集中制原則為其制度內(nèi)核和根本原則，黨的領(lǐng)導(dǎo)和以黨領(lǐng)政由此得以體現(xiàn)和堅實地貫徹。

二是檢驗和豐富了制度主義與行動者理論對于中國治理實踐的解釋力。本文討論了這雙重因素在班子分工中的互動及其結(jié)果，說明民主集中型分工體制實際上是一種制度剛性與主觀柔性相結(jié)合的復(fù)合性體制，顯示這一理論框架有著較強的適用性與解釋力。在我國地方黨政班子分工中，正像能動者理論所主張那樣，行動者會在細密制度或機器中盡力擺脫被動的“齒輪”角色而尋找自由空間，而且還因有更大的制度“留白”，期待或允許其自主行動，使其能動性更強。因而，與單純強調(diào)剛性、細密制度及其功能的制度主義理論不同，本文強調(diào)制度本身的設(shè)限既要有原則化的剛性，又留下彈性化的空間；進而又與既有行動者能動性理論主張“政策模糊”、政治機會或監(jiān)督不力等因素不同，我們注意到制度設(shè)計本身自動留有的空間。顯然，這有助于豐富制度主義和行動者理論，為其增加新的要素。

不過，應(yīng)當(dāng)說明的是，限于數(shù)據(jù)與學(xué)力的限制，本文對地方黨政班子分工的初步探索尚有諸多待研究之處。一是在我國地方黨政班子分工中，本文建構(gòu)的類型學(xué)體系應(yīng)存在于不同班子中間，但它們在不同班子中的比重應(yīng)會有一定的差異。這種差異的主要影響因素應(yīng)在能動者方面，如縣委書記與縣長、諸班子成員之間的互動模式。不過，官位排序、治理績效、私人關(guān)系和權(quán)力掌控等四大邏輯在其中以哪些模式發(fā)揮作用，尚待更為系統(tǒng)、深入的考察。正如有學(xué)者所主張，公共行政研究正轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)”和“行動”的復(fù)合型思路，“行動”問題還需要進一步分析與總結(jié)普遍性的理論。（張力偉：《公共行政中的“行動”問題重思——基層治理中“責(zé)任陷阱”的化解之道》，《理論月刊》，2023年第7期。二是我國地方黨政班子分工體制的優(yōu)勢與內(nèi)在張力，如自上而下集中權(quán)力與班子統(tǒng)籌發(fā)展間的關(guān)系、班子權(quán)力與責(zé)任間的關(guān)系、班子規(guī)模與其效能間的關(guān)系、主要負責(zé)人總攬權(quán)力與其權(quán)力制約之間的關(guān)系，依然并不清晰。三是在地方黨政班子建設(shè)中，班子之間分工類型的總體差異以及班子內(nèi)部的分工差異究竟會產(chǎn)生怎樣的效能差異，也有待進一步的研究。

（責(zé)任編輯：蘇騰飛）

收稿日期：2024-07-02

作者簡介：劉靈，南京大學(xué)公共事務(wù)與地方治理研究中心副研究員；肖唐鏢（通信作者），南京大學(xué)公共事務(wù)與地方治理研究中心主任、政府管理學(xué)院教授。

基金項目：國家社科基金重大項目研究專項“健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系研究”（編號：18VZL002）。