中美代議制度比較及改革前景研究

王冰

中國的人大制度和美國的議會制均具有代議制的一般性特征，比如，在基本職能上，都擁有立法、重要人事任免、監(jiān)督政府與司法等職權(quán)；在代表產(chǎn)生上，均由選舉產(chǎn)生并有任期限制；在運行方式上，都是以會議為主要工作活動方式；在組織及其原則上，都實行少數(shù)服從多數(shù)，設(shè)置相應(yīng)的議事規(guī)則，并建立了專門的內(nèi)部機構(gòu)。但作為當(dāng)前東西方典型的代議制，中國的人大制和美國的議會制除了制度構(gòu)建的共同性之外，由于各自國情的不同，分別具有自身的個性和獨特的內(nèi)涵，形成了較大的差異性。

一、中美代議制的差異性

（一）主體身份不同

在美國，參議院和眾議院的大多數(shù)議員都是專職的，政府有嚴格的任職資格評定，對職業(yè)不相容原則做出明文說明，同時設(shè)置了具體的生活保障制度來保證議員的這一特性。而相對的，在中國代表人民行使國家權(quán)力的絕大多數(shù)代表都是非職業(yè)化的，代表名額按照比例分配給各階層各行業(yè)，僅在全國人民代表大會常務(wù)委員會中存在部分專職委員。

（二）根本屬性不同

美國議會制度的本質(zhì)特征是為資產(chǎn)階級統(tǒng)治服務(wù)。議會為統(tǒng)治階級內(nèi)部矛盾提供了非暴力方式解決的路徑，既能夠通過協(xié)商完成權(quán)力的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，又可以實現(xiàn)源自統(tǒng)治階級內(nèi)部的資源調(diào)整與優(yōu)化配置。同時，它還能夠調(diào)和階級之間關(guān)系，維持統(tǒng)治穩(wěn)定。包括無產(chǎn)階級在內(nèi)的各個階級、階層的利益訴求，都可以在制度上得以詮釋。人大制度的根本特征是人民民主專政。中國共產(chǎn)黨通過數(shù)十年的探索與實踐，以馬列主義為核心，吸納西方政治理論的普遍性成果，創(chuàng)造出這一充分體現(xiàn)民主主體的合法性與廣泛性的根本政治制度。

（三）組織結(jié)構(gòu)不同

美國議會制采用兩院制結(jié)構(gòu)，而人大在廣義上可被劃分為一院制。美國的總統(tǒng)制在政府與議會之間設(shè)置了明確的權(quán)力分割與雙向制約關(guān)系。中國的最高國家權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會，其表決產(chǎn)生司法及行政機構(gòu)，并監(jiān)督他們依法運轉(zhuǎn)。與美國不同，全國人大單向領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督其他國家機關(guān)，而不是相互制衡的關(guān)系。此外，政治協(xié)商會議也是我國代議制度的重要組成部分。對國家公共領(lǐng)域的政策、社會突出問題等進行討論，并提出批評和合理化建議。政協(xié)作為不同于國家機關(guān)的存在，在政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政方面發(fā)揮著積極作用，是人民代表大會制度成功運行的保障。

（四）與執(zhí)政黨關(guān)系不同

一個國家的政黨和政黨制度與該國的代議制度有著緊密的聯(lián)系。由于各自特定的歷史條件和現(xiàn)實國情等原因，中美兩國在執(zhí)政黨和代議機構(gòu)的關(guān)系上表現(xiàn)出較大差異。在中國，是先有中國共產(chǎn)黨，而后在黨的領(lǐng)導(dǎo)下產(chǎn)生了全國人民代表大會，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是唯一并由憲法賦予的，人大必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)主要是通過在人大常委會中設(shè)立黨組、黨支部予以實現(xiàn)，在黨組的帶領(lǐng)下，人大中的黨員代表積極貫徹落實黨委決議，提出相應(yīng)的法律草案，通過法定程序使之成為國家法律。在美國，是先有議會，而后產(chǎn)生政黨，政黨是在議會派系斗爭中孕育而生的。美國的執(zhí)政黨是指總統(tǒng)所在的黨派，由于總統(tǒng)選舉和國會選舉相對獨立，所以執(zhí)政黨不一定是議會的多數(shù)黨。因此，政黨只有在議會中獲得多數(shù)席位，才能使有利于本黨的議案在國會中通過。如果執(zhí)政黨在國會選舉中失利，國會將對總統(tǒng)形成鉗制，如果執(zhí)政黨獲勝，就會實現(xiàn)總統(tǒng)和國會密切合作的局面。

二、豐富完善人大制度的途徑

美國的代議制度只是一種形式上的民主，議會很大程度上只是統(tǒng)治者踐行制衡原則的工具，并不能彰顯全體公民的政治訴求。只有人大制度才是真正體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的代議制度。我們必須堅持制度自信，以其他國家優(yōu)秀成果作為參考和借鑒，勇于探索實踐，在制度構(gòu)架和具體運作機制上不斷創(chuàng)新，使其得到豐富、發(fā)展和完善。

（一）提高人大代表的基本素質(zhì)

一方面，要對現(xiàn)有人大代表進行培訓(xùn)，通過入職培訓(xùn)、定期學(xué)習(xí)等形式使人大代表的工作能力得到進一步加強和提升。另一方面，繼續(xù)深化代表結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少官員所占代表人數(shù)的比例，增設(shè)回避原則，讓更多代表基層民眾利益訴求的人進入人大。

（二）改善人大代表的選舉方式

以黨組提名、群眾推薦與社會組織（行業(yè)工會、公益機構(gòu)、學(xué)生組織等）提名相結(jié)合，擴大候選人提名的多元化。引入競爭機制，擴大差額選舉范圍，并建立與差額選舉相適應(yīng)的配套改革機制。

（三）落實特別調(diào)查委員會制度

依據(jù)憲法規(guī)定，針對社會熱點問題、特重大事故等成立專門的調(diào)查委員會，組織行政、立法、司法及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者共同展開調(diào)查，形成公示報告，并由人大作出決議。

（四）引入人大觀察員制度

由人大派遣觀察員到各村委會、居委會進行輪崗，傾聽基層民眾的心聲，監(jiān)督監(jiān)察基層部門運轉(zhuǎn)，以周報、月報的形式定期向人大匯報，對不作為、亂作為的領(lǐng)導(dǎo)干部及時進行責(zé)任追究。

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）endprint