中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策主題演變特征的量化分析

摘要： 本研究系統(tǒng)收集了1990—2023年政府頒布的造紙行業(yè)環(huán)境政策文件，綜合運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法，量化分析不同時(shí)期中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)保政策的變化，旨在揭示政策演變和發(fā)展趨勢(shì)。結(jié)果表明，1990—2023年，造紙行業(yè)的規(guī)范類和指導(dǎo)類政策在各時(shí)期的新增數(shù)量上均有增加，反映了政府對(duì)行業(yè)環(huán)境影響的重視及對(duì)技術(shù)升級(jí)的推動(dòng)。政策發(fā)布主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，體現(xiàn)了跨部門(mén)合作在政策制定中的作用日益增強(qiáng)。政策內(nèi)容從環(huán)保意識(shí)提升和技術(shù)改進(jìn)，向嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)實(shí)施過(guò)渡，最終發(fā)展到綠色低碳和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，展現(xiàn)了從單一污染治理到全面可持續(xù)發(fā)展的演進(jìn)路徑。

關(guān)鍵詞：造紙；政策變遷；環(huán)境政策；文獻(xiàn)計(jì)量；文本挖掘

中圖分類號(hào)：TS7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10. 11980/j. issn. 0254-508X. 2025. 02. 005

隨著全球環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，綠色發(fā)展已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。作為全球最大的紙和紙板生產(chǎn)國(guó)之一，中國(guó)造紙行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)政策息息相關(guān)。二十屆三中全會(huì)提出“必須完善生態(tài)文明制度體系，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，積極應(yīng)對(duì)氣候變化”“實(shí)施支持綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)”，這不僅為造紙行業(yè)的環(huán)境政策指明了方向，也為行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了行動(dòng)指南。自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，中國(guó)逐步加強(qiáng)了對(duì)造紙行業(yè)的環(huán)保監(jiān)管，出臺(tái)了一系列旨在減少污染排放、提高資源利用效率的政策措施，為造紙行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了政策支持和方向指引。黨的十八大以來(lái)，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入國(guó)家總體布局，將其提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，環(huán)境政策逐漸收緊，其主題和內(nèi)容也逐漸系統(tǒng)化、精細(xì)化。面對(duì)生態(tài)環(huán)境治理形式和治理手段的復(fù)雜多樣性，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，以及政府部門(mén)如何高效運(yùn)用政策工具對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效控制，已成為造紙行業(yè)亟待解決的問(wèn)題。

基于此，本研究收集了1990—2023年我國(guó)頒布的與造紙行業(yè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策文件，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法和政策內(nèi)容分析法，從政策性質(zhì)、政策發(fā)布部門(mén)、政策階段劃分等多個(gè)維度對(duì)中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策進(jìn)行量化分析。運(yùn)用關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建共詞網(wǎng)絡(luò)圖，明晰中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策的階段性特征，識(shí)別不同階段的核心政策，探尋造紙行業(yè)環(huán)境政策的變遷邏輯。本研究旨在從理論和實(shí)踐層面梳理中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策的發(fā)展脈絡(luò)和主要特征，總結(jié)不同時(shí)期環(huán)境政策的特點(diǎn)及制度化經(jīng)驗(yàn)，為優(yōu)化未來(lái)政策的發(fā)展方向提供理論借鑒和實(shí)踐指導(dǎo)。

1 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

中國(guó)造紙行業(yè)的環(huán)境政策長(zhǎng)期以來(lái)是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域所關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了大量的理論研究和實(shí)踐探索。相關(guān)研究可以分為3類：第一類是環(huán)境政策對(duì)造紙行業(yè)的影響。如利用隨機(jī)前沿生產(chǎn)函數(shù)的方法及COD收費(fèi)率指標(biāo)分析環(huán)境政策對(duì)造紙企業(yè)技術(shù)效率的影響[1]；利用合成控制法構(gòu)造反事實(shí)虛擬控制組，分析碳交易政策對(duì)試點(diǎn)地區(qū)造紙行業(yè)碳排放量的影響[2]；在限塑和禁止固廢進(jìn)口政策下研究中國(guó)造紙工業(yè)纖維原料的供應(yīng)策略[3]；林偉明等[4]通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)碳稅政策對(duì)造紙產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的影響。第二類是造紙產(chǎn)業(yè)政策影響研究。如用規(guī)范研究結(jié)合比較研究的方法，系統(tǒng)研究中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境監(jiān)管的政策[5]；還有對(duì)廢紙?jiān)偕霸旒埿袠I(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的相關(guān)研究[6]。第三類是造紙行業(yè)發(fā)展變遷的研究。如通過(guò)量化分析1995—2022年有關(guān)造紙行業(yè)碳排放的文獻(xiàn)，闡釋造紙行業(yè)碳排放的背景特征、研究熱點(diǎn)及研究導(dǎo)向的變遷[7]；以及通過(guò)篩選CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)近40 年發(fā)表有關(guān)制漿造紙技術(shù)的期刊文獻(xiàn)，繪制制漿造紙研究的科學(xué)知識(shí)圖譜對(duì)制漿造紙技術(shù)熱點(diǎn)的變遷進(jìn)行研究[8]。

上述研究為探討造紙行業(yè)環(huán)境政策奠定了重要基礎(chǔ)，但是還存在諸多提升空間，具體而言，現(xiàn)有研究多聚焦于少數(shù)環(huán)境政策對(duì)造紙行業(yè)的影響分析，缺乏對(duì)政策體系的全面掌握和系統(tǒng)梳理。造紙行業(yè)環(huán)境政策的發(fā)展與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)路徑息息相關(guān)，具有獨(dú)特的規(guī)律性和階段性。深入了解其政策體系的演進(jìn)，有助于發(fā)現(xiàn)各階段政策體系的特征，識(shí)別產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策需求與政策供給之間的差距，促進(jìn)政策體系隨國(guó)家發(fā)展階段不斷優(yōu)化，提高政策效率?；谖谋就诰蚣夹g(shù)的政策文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法目前已成為政策定量研究的新興方法，被廣泛應(yīng)用于政策評(píng)估相關(guān)研究，如碳匯研究演進(jìn)路徑[9]、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策[10]、天然氣產(chǎn)業(yè)政策[11]、農(nóng)村人居環(huán)境整治政策[12]等領(lǐng)域，但鮮有運(yùn)用于造紙行業(yè)環(huán)境政策。鑒于此，本研究構(gòu)建1990—2023年中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策數(shù)據(jù)庫(kù)，借助文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法，對(duì)造紙行業(yè)環(huán)境政策的主題變遷和演進(jìn)特征展開(kāi)系統(tǒng)研究，為造紙行業(yè)環(huán)境政策的優(yōu)化和發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)和理論支持。

2 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

2. 1 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究通過(guò)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)造紙協(xié)會(huì)官網(wǎng)和中國(guó)生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)等渠道，采集了1990年1月至2023年12月間與造紙行業(yè)相關(guān)的政策樣本。以“造紙”“廢紙”“制漿”等關(guān)鍵詞進(jìn)行組合檢索，共獲得238份政策文本。為確保政策文本與研究主題高度相關(guān)，并保證其準(zhǔn)確性、科學(xué)性和代表性，本研究按照以下原則進(jìn)行篩選和整理：第一，篩選與造紙行業(yè)高度相關(guān)的文本，不摘錄商務(wù)部、海關(guān)總署發(fā)布的投資、貿(mào)易、營(yíng)商環(huán)境等與造紙業(yè)關(guān)聯(lián)性較小的文件。第二，選取對(duì)造紙行業(yè)發(fā)展有直接或間接影響的政策、法律法規(guī)、規(guī)劃、決定、意見(jiàn)、辦法、通知公告等文件。第三，不采用信函、批示、各種工作總結(jié)、形勢(shì)分析報(bào)告和年度工作任務(wù)等文件。經(jīng)篩選，最后整理出77份國(guó)家層面有效政策文本，代表性政策文件詳見(jiàn)表1。

2. 2 研究方法和思路

本研究運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法[13]和內(nèi)容分析法[14]對(duì)造紙行業(yè)環(huán)境政策進(jìn)行分析。文獻(xiàn)計(jì)量法是一種結(jié)合數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)和文獻(xiàn)學(xué)的方法，用于對(duì)知識(shí)載體進(jìn)行定量分析，重點(diǎn)關(guān)注文獻(xiàn)的量化特征。內(nèi)容分析法是一種系統(tǒng)、客觀且定量分析文獻(xiàn)內(nèi)容的研究方法，主要揭示文獻(xiàn)中的模式、趨勢(shì)、關(guān)聯(lián)和含義。將文獻(xiàn)計(jì)量法與內(nèi)容分析法相結(jié)合，可以全面深入分析政策文獻(xiàn)，提高研究的客觀性和系統(tǒng)性，有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的政策問(wèn)題。

具體而言，本研究首先從政策性質(zhì)、政策發(fā)布部門(mén)等維度對(duì)77 篇政策文本進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析；其次，利用中文自然語(yǔ)言處理分詞庫(kù)對(duì)文本進(jìn)行分詞，提取出政策文本中的高頻主題詞；并繪制共詞網(wǎng)絡(luò)圖，通過(guò)分析主題詞之間的關(guān)系，解析不同時(shí)期的政策文本；最終，識(shí)別各階段的核心政策，探討中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策的演變邏輯和趨勢(shì)。

3 量化分析結(jié)果及討論

3. 1 政策性質(zhì)分析

本研究聚焦于兩類政策性質(zhì)：指導(dǎo)類政策與規(guī)范類政策。指導(dǎo)類政策系指政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)旨在引領(lǐng)特定行業(yè)或領(lǐng)域發(fā)展方向所制定的非強(qiáng)制性措施，主要通過(guò)提供導(dǎo)向性意見(jiàn)、建議或推薦來(lái)間接影響決策與行為模式。相對(duì)而言，規(guī)范類政策則憑借強(qiáng)制性規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)及法律條文，旨在規(guī)范行為、維護(hù)法制秩序、捍衛(wèi)公共利益、防范市場(chǎng)失效，并確保消費(fèi)者及環(huán)境安全。在77份政策樣本的量化分析中，規(guī)范類政策占據(jù)主導(dǎo)地位，共計(jì)50份（占比64.93%），如《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》；而指導(dǎo)類政策累計(jì)27份（占比35.07%），如《關(guān)于加快推進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。從時(shí)間趨勢(shì)考察，1990—2023年，兩類政策數(shù)量在各時(shí)期均呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，具體分類見(jiàn)圖1。如圖1所示，規(guī)范類政策在20世紀(jì)90年代初數(shù)量較少，自2000年后逐漸攀升，這反映出造紙行業(yè)環(huán)境影響加劇背景下，政府監(jiān)管力度的不斷強(qiáng)化。特別是2016—2023年間，規(guī)范類政策達(dá)到高峰，與環(huán)境污染治理力度加大相一致。指導(dǎo)類政策的增長(zhǎng)稍滯后，反映出政府逐步采取財(cái)政激勵(lì)、稅收優(yōu)惠等手段，激勵(lì)技術(shù)革新，以促進(jìn)環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)企業(yè)采取環(huán)保生產(chǎn)方式并減少排放。

3. 2 政策發(fā)布主體特征分析

本研究以政策發(fā)布部門(mén)首次發(fā)布造紙行業(yè)環(huán)境政策文件的時(shí)間作為參與時(shí)間，并以發(fā)布政策的總數(shù)作為參與強(qiáng)度繪制了圖2。圖2中每條曲線代表一個(gè)政策發(fā)布部門(mén)（聯(lián)合發(fā)布的政策分別計(jì)入各個(gè)參與部門(mén)）。曲線的面積表示該部門(mén)的參與強(qiáng)度，面積的大小反映了參與強(qiáng)度的強(qiáng)弱。曲線的起點(diǎn)代表該部門(mén)首次發(fā)布政策的時(shí)間，曲線的連續(xù)性則表示該部門(mén)在政策制定過(guò)程中的持續(xù)參與情況[10]。從圖2可以看出，1990年以來(lái)中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策發(fā)布主體呈現(xiàn)以下3個(gè)特點(diǎn)。

第一，政策發(fā)布主體呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)。中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策發(fā)布主體共涉及23 個(gè)部門(mén)和機(jī)關(guān)（已合并變更的政府和機(jī)構(gòu)）。主要包括國(guó)務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)以及工業(yè)和信息化部等。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面，政策發(fā)布主體開(kāi)始多元化。2011年，“十二五”規(guī)劃進(jìn)一步倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念，擴(kuò)大了政策發(fā)布主體的多樣性。

第二，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委及國(guó)務(wù)院在造紙行業(yè)環(huán)境政策發(fā)布中占據(jù)主導(dǎo)地位，三者累計(jì)占總體政策發(fā)布數(shù)量的58.33%。其中，生態(tài)環(huán)境部作為主管部門(mén)發(fā)布了33項(xiàng)政策，占總體發(fā)布數(shù)量的27.50%；國(guó)家發(fā)改委和國(guó)務(wù)院分別發(fā)布了21項(xiàng)和16項(xiàng)，分別占總體數(shù)量的17.50%和13.33%。

第三，政策決策過(guò)程中的跨部門(mén)協(xié)同性顯著。在77項(xiàng)造紙行業(yè)環(huán)境政策文件中，多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的政策占比達(dá)25.97%，體現(xiàn)了在環(huán)境政策制定過(guò)程中的部門(mén)間協(xié)同合作。

綜上所述，中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策的發(fā)布主體呈現(xiàn)出多元化、重點(diǎn)部門(mén)高度參與以及聯(lián)合決策程度較高的特點(diǎn)，反映了政府在積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面的多層次努力。

4 政策階段劃分

目前學(xué)界對(duì)于政策階段劃分的研究并沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者主要通過(guò)關(guān)鍵性政策文件、標(biāo)志性歷史事件和政策發(fā)布數(shù)量的變化等因素，分析核心政策的演進(jìn)規(guī)律。如秦海波等[15]回顧并梳理了近50年數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展過(guò)程，結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵事件以及政策分布的時(shí)序狀態(tài)，劃分了數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的演變階段，呈現(xiàn)出“萌芽階段”“信息化階段”“互聯(lián)網(wǎng)+階段”和“數(shù)字經(jīng)濟(jì)階段”4 個(gè)演進(jìn)階段的政策特征。王偉偉等[16]從“間斷-均衡”視角分析我國(guó)地方高?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策的演進(jìn)邏輯，將其劃分為“四個(gè)均衡期”和“三個(gè)間斷點(diǎn)”。

中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)保政策的演進(jìn)基本和中國(guó)在不同階段環(huán)境保護(hù)的理念和政策的發(fā)展相吻合，具體可以劃分為3 個(gè)階段。每階段環(huán)境政策主題詞詳見(jiàn)表2。

4. 1 起步與探索階段

在“八五”至“十五”期間（1990—2005年），中國(guó)造紙行業(yè)的環(huán)保政策逐步成形，初步建立了環(huán)保管理體系，環(huán)境保護(hù)政策聚焦于以下幾個(gè)核心方面：強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、促進(jìn)資源節(jié)約與高效利用、推行清潔生產(chǎn)模式、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管力度、加速林紙一體化進(jìn)程，以及激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)（圖3）。通過(guò)對(duì)相關(guān)政策文件的深入分析，“環(huán)境保護(hù)”這一關(guān)鍵詞在《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》（1999 年） 中頻繁出現(xiàn)，該法規(guī)具體規(guī)定了環(huán)境違法行為的處罰措施，體現(xiàn)了政府在環(huán)保領(lǐng)域的堅(jiān)定決心與嚴(yán)格規(guī)范。此外，為降低資源消耗及工業(yè)排放，推動(dòng)造紙行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，《中國(guó)節(jié)水技術(shù)政策大綱》（2005年） 與《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》（2005年） 等文件著重推廣“節(jié)水技術(shù)”與“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”理念。同時(shí)，《加快造紙工業(yè)原料林基地建設(shè)的若干意見(jiàn)》（2001年） 等政策措施聚焦于“造紙林基地”建設(shè)，旨在確保原料供應(yīng)的穩(wěn)定性，通過(guò)林紙一體化戰(zhàn)略提升自給能力，從而加強(qiáng)行業(yè)的環(huán)境可持續(xù)性。在清潔生產(chǎn)方面，《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》（2004年） 等文件的出臺(tái)，鼓勵(lì)企業(yè)采納先進(jìn)環(huán)保技術(shù)，旨在減少生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)境影響。這一系列政策共同構(gòu)筑了當(dāng)時(shí)中國(guó)造紙業(yè)環(huán)境管理的系統(tǒng)性框架，旨在引導(dǎo)行業(yè)向環(huán)境友好型及資源節(jié)約型方向轉(zhuǎn)型。

在深入剖析1990—2005年中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策的低頻詞匯時(shí)，盡管“建筑節(jié)能”與“固體廢物”處理在政策文件中的直接提及頻率相對(duì)較低，但《加強(qiáng)我國(guó)進(jìn)口廢物原料監(jiān)督管理?xiàng)l例通知》（2003年） 的頒布，顯著體現(xiàn)了政府對(duì)固體廢物管理問(wèn)題的深切關(guān)注，并強(qiáng)化了對(duì)進(jìn)口廢物原料的監(jiān)管力度，這一舉措實(shí)際上是對(duì)環(huán)境政策體系的重要補(bǔ)充。此外，政策文件中對(duì)“專項(xiàng)規(guī)劃”與“專項(xiàng)資金”的提及，特別是在《全國(guó)林紙一體化工程建設(shè)“十五”及2010年專項(xiàng)規(guī)劃》（2004年） 等文件中，不僅揭示了政府在關(guān)鍵項(xiàng)目和特定技術(shù)領(lǐng)域提供定向資金支持和規(guī)劃指導(dǎo)的戰(zhàn)略，而且體現(xiàn)了政府推動(dòng)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的決心。這些專項(xiàng)措施旨在通過(guò)精準(zhǔn)施策，加速造紙行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。值得注意的是，“技術(shù)裝備”與“污染治理”雖然在政策文件中的直接出現(xiàn)次數(shù)有限， 如《草漿造紙工業(yè)廢水污染防治技術(shù)政策》（1999年） 等文件所示，但這并不減少它們?cè)谛袠I(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的核心地位，反而凸顯了技術(shù)進(jìn)步和污染控制措施在提升造紙行業(yè)環(huán)境績(jī)效中的關(guān)鍵作用。這些措施的實(shí)施，不僅有助于減少環(huán)境污染，還促進(jìn)了行業(yè)生產(chǎn)效率的提升和資源的有效利用。

4. 2 深化與規(guī)范階段

在“十一五”至“十二五”期間（2006—2015年），中國(guó)造紙行業(yè)的環(huán)境政策進(jìn)一步強(qiáng)化，主要集中在提高行業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)清潔生產(chǎn)、加強(qiáng)固體廢物處理和資源循環(huán)利用等方面（圖4）。政策文件分析顯示，高頻詞“環(huán)境保護(hù)”和“清潔生產(chǎn)”在《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》（2007年） 和《清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn) 造紙工業(yè)（硫酸鹽化學(xué)木漿生產(chǎn)工藝）》（2007年） 等政策文件中得以體現(xiàn)，這不僅強(qiáng)調(diào)了環(huán)境監(jiān)測(cè)與清潔生產(chǎn)的核心地位，也深刻體現(xiàn)了政府對(duì)造紙行業(yè)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)與高度重視。此外，《固體廢物進(jìn)口管理辦法》（2011 年） 和《進(jìn)口廢紙審批和管理有關(guān)事項(xiàng)》（2007年） 等政策對(duì)“固體廢物”和廢紙的進(jìn)口進(jìn)行了規(guī)范，以減少環(huán)境污染和促進(jìn)資源的可持續(xù)利用。同時(shí)，《關(guān)于印發(fā)紡織造紙食品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》（2011年） 明確提出了“安全生產(chǎn)”的具體要求，旨在通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化管理減少工業(yè)事故，保障從業(yè)人員的生命安全與健康。在推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意見(jiàn)》（2013年） 鼓勵(lì)企業(yè)采用節(jié)能降耗技術(shù)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)資源的高效循環(huán)利用。

此外，“監(jiān)督管理”“監(jiān)察要點(diǎn)”和“隱患排查”等術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)也體現(xiàn)了政策制定者對(duì)于行業(yè)管理精細(xì)化及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防策略的深刻洞察。特別是《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范———造紙工業(yè)》（HJ 408—2021） 的頒布，為環(huán)境保護(hù)設(shè)施的驗(yàn)收工作提供了明確的技術(shù)指導(dǎo)，確保了企業(yè)在建設(shè)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)能夠嚴(yán)格遵循環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。在“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“技術(shù)創(chuàng)新”領(lǐng)域，《造紙工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2011年） 等政策文件清晰地表明了政府對(duì)于推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的積極姿態(tài)，旨在通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)，政策文件如《關(guān)于做好淘汰落后造紙生產(chǎn)能力工作》（2007年） 則著重強(qiáng)調(diào)了對(duì)行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和升級(jí)改造的必要性，這不僅是為了適應(yīng)不斷提升的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，也是為了更好地滿足市場(chǎng)對(duì)高效、環(huán)保型造紙技術(shù)的需求。通過(guò)這些政策的實(shí)施，政府旨在促進(jìn)造紙行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，從而推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

4. 3 綠色轉(zhuǎn)型階段

“十三五”以來(lái)（2016—2023年），我國(guó)造紙行業(yè)的環(huán)保政策達(dá)到了新的高度，逐步從傳統(tǒng)的污染治理轉(zhuǎn)向綠色低碳發(fā)展，致力于推動(dòng)行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，提升資源利用效率（圖5）。政策著重于促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)固體廢物管理，并鼓勵(lì)資源化利用與節(jié)能減排。《關(guān)于全面禁止進(jìn)口固體廢物有關(guān)事項(xiàng)的公告》的實(shí)施，為中國(guó)廢紙回收與資源化利用體系注入了新動(dòng)力，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)廢紙循環(huán)利用進(jìn)入新的發(fā)展階段?！丁笆奈濉毖h(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》將循環(huán)經(jīng)濟(jì)提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度，旨在提升資源能源利用效率和物資回收再生利用機(jī)制。排污許可證制度的實(shí)施，也進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)企業(yè)環(huán)保行為的監(jiān)管。在固體廢物管理方面，政策通過(guò)《關(guān)于禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》等措施，旨在減少環(huán)境污染并促進(jìn)固體廢物的資源化利用。同時(shí)，政策亦鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和工藝改進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)資源的高效利用和能源消耗的減少，如《工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案》中提出的產(chǎn)業(yè)集中度目標(biāo)所示。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級(jí)也是政策的重點(diǎn)，如《造紙行業(yè)“十四五”及中長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展綱要》所提出的總體目標(biāo)，旨在構(gòu)建低碳環(huán)保且可持續(xù)發(fā)展的綠色紙業(yè)。此外，這一時(shí)期的政策亦強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新與環(huán)境監(jiān)測(cè)的重要性，如《造紙工業(yè)污染防治技術(shù)政策》中對(duì)技術(shù)裝備的要求所示。這些政策的綜合實(shí)施，不僅提升了中國(guó)造紙行業(yè)的環(huán)境績(jī)效，也促進(jìn)了行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)這些措施，中國(guó)造紙行業(yè)正逐步實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)及建設(shè)美麗中國(guó)做出積極貢獻(xiàn)。

同時(shí)，“清潔能源”與“安全生產(chǎn)”也始終貫穿于中國(guó)造紙行業(yè)政策的核心脈絡(luò)之中。政策也強(qiáng)調(diào)了關(guān)鍵技術(shù)的自主研發(fā)和產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向。這些政策導(dǎo)向不僅旨在推動(dòng)造紙行業(yè)向更加集聚化、高效化、環(huán)?；较虬l(fā)展，還深刻體現(xiàn)了政府對(duì)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的高度關(guān)注，為推動(dòng)中國(guó)造紙行業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色、低碳、循環(huán)的發(fā)展目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

5 結(jié)論

本研究運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量法和內(nèi)容分析法，對(duì)1990—2023年中國(guó)造紙行業(yè)環(huán)境政策的演變進(jìn)行了深入的量化分析。結(jié)果表明，1990—2023年，造紙行業(yè)的規(guī)范類和指導(dǎo)類政策在各時(shí)期的新增數(shù)量上均有所增加，這反映了政府對(duì)行業(yè)環(huán)境影響的重視及對(duì)技術(shù)升級(jí)的推動(dòng)；政策發(fā)布主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，體現(xiàn)了政策制定過(guò)程中跨部門(mén)合作的加強(qiáng)；政策內(nèi)容從環(huán)保意識(shí)提升和技術(shù)改進(jìn)，逐步過(guò)渡到嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)實(shí)施，最終發(fā)展到綠色低碳和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，展現(xiàn)了從單一污染治理到全面可持續(xù)發(fā)展的演進(jìn)路徑。

基于以上結(jié)論，本研究得出如下政策啟示：①加強(qiáng)政策的系統(tǒng)性和連續(xù)性，通過(guò)構(gòu)建長(zhǎng)期環(huán)境政策框架，為造紙行業(yè)提供清晰的發(fā)展方向和預(yù)期，從而促進(jìn)行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。②強(qiáng)化跨部門(mén)合作與政策協(xié)同，鑒于造紙行業(yè)環(huán)境政策發(fā)布主體的多元化，政府應(yīng)加強(qiáng)不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作，形成政策合力進(jìn)而更有效地解決造紙行業(yè)面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)。③突出技術(shù)創(chuàng)新和綠色發(fā)展導(dǎo)向，特別是在清潔生產(chǎn)技術(shù)、節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面，應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)和支持造紙行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，結(jié)合財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等激勵(lì)措施，推動(dòng)環(huán)保生產(chǎn)方式，促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型。④實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管和法規(guī)執(zhí)行，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有環(huán)保法規(guī)的執(zhí)行力度，確保企業(yè)遵循環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，提升整體環(huán)境治理效果。

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（責(zé)任編輯：董鳳霞）

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