美國再掀“退群潮”威脅幾何

在特朗普第一任期時(shí)，“退群”就是其標(biāo)志性動作，美國退出包括伊朗核問題全面協(xié)議、聯(lián)合國教科文組織等10多個(gè)國際協(xié)議和國際組織，使“特朗普1.0”外交呈現(xiàn)出濃厚的單邊主義色彩。而在特朗普第二任期伊始，美國就接連宣布退出《巴黎協(xié)定》、世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國人權(quán)理事會，引發(fā)巨大爭議，多國政要和學(xué)者表示這些決定是單邊主義做法，將對人類公共衛(wèi)生、全球應(yīng)對氣候變化和維護(hù)人權(quán)的努力產(chǎn)生負(fù)面影響。

表面上看，美國政府通過“退群”“廢約”能夠在一定程度上逃避國際責(zé)任和減少國際機(jī)制的束縛，但事實(shí)上，許多全球性問題的解決必須依托國際合作，即使強(qiáng)如美國也難以獨(dú)善其身。美國的單邊主義行徑不但給全球治理體系造成惡劣影響，阻礙全球性問題的有效解決，更會反噬自身。

第一，再次退出《巴黎協(xié)定》將給全球氣候治理體系造成難以挽回的系統(tǒng)性傷害。《巴黎協(xié)定》曾被歐洲視為“拯救地球的最后機(jī)會”，而作為人均最大碳排放國的美國退出該協(xié)定，意味著美國帶頭放棄了人類走向清潔能源文明時(shí)代的道路。美國的做法不但會中斷其國內(nèi)的減排進(jìn)程，使更多美國企業(yè)漠視減排責(zé)任，更可能引發(fā)漣漪效應(yīng)，促使更多國家和地區(qū)行為體放棄減排責(zé)任，從而導(dǎo)致全球氣候治理效能下降。在美國政府2017年首次退出《巴黎協(xié)定》后，2018年美國的二氧化碳排放量就增長了3.4％，是自2010年以來的最大升幅；本由美歐主導(dǎo)的“氣候俱樂部”模式因?yàn)槭ズ诵闹е馐車?yán)重打擊，即本應(yīng)作為執(zhí)行者和執(zhí)法者的美國自己不參與氣候治理，更談不上對其他參與方的制約。而作為落實(shí)《巴黎協(xié)定》等氣候治理承諾重要抓手的二十國集團(tuán)《全球氣候融資框架》也一度陷入停滯，在2017—2020年間，全球可再生能源新增投資累計(jì)減少4120億美元，其中美國市場萎縮達(dá)63%；綠色氣候基金實(shí)際到賬資金驟降37%，發(fā)展中國家42個(gè)應(yīng)對氣候變化項(xiàng)目被迫中止。

美國首次退出《巴黎協(xié)定》后，大力發(fā)展頁巖油開采技術(shù)，不但使自身從石油凈進(jìn)口國一躍成為凈出口國，而且使各國煤改氣計(jì)劃幾乎全面停滯，火電等高碳基建反而逆勢上揚(yáng)，僅東南亞地區(qū)的煤電裝機(jī)容量就增長了19%。與此同時(shí)，美國“退群”還產(chǎn)生傳導(dǎo)效應(yīng)和一系列復(fù)合型危機(jī)，如小島嶼國家聯(lián)盟提出的“損失與損害”機(jī)制陷入僵局；日歐車企清潔能源技術(shù)路線回調(diào)，“碳中和”目標(biāo)幾乎被拋棄；中美洲“干旱走廊”氣候移民數(shù)量激增，直接沖擊全球移民治理體系等。

由此，美國再次退出《巴黎協(xié)定》帶來的危害可能遠(yuǎn)重于8年前，或?qū)⒋蚱谱浴堵?lián)合國氣候變化框架公約》簽訂以來、經(jīng)過30多年努力才逐步構(gòu)建起的全球氣候治理的法律和規(guī)范基礎(chǔ)，導(dǎo)致《巴黎協(xié)定》的自主貢獻(xiàn)機(jī)制及其執(zhí)行進(jìn)程面臨根本性崩塌，全球氣候治理體系將面臨多維度系統(tǒng)性危機(jī)。

第二，美國退出世界衛(wèi)生組織將對全球衛(wèi)生治理造成嚴(yán)重負(fù)面沖擊，給包括美國民眾在內(nèi)的世界人民衛(wèi)生健康環(huán)境乃至生命保障條件帶來嚴(yán)重負(fù)面影響。美國的“退群”行為無疑是給全球衛(wèi)生治理的一記重?fù)?，使世界衛(wèi)生組織的權(quán)威和話語權(quán)受到挑戰(zhàn)，還將導(dǎo)致世界防控流行病協(xié)作體系的效能大幅下降。美國政府效率部長近期公布一系列證據(jù)，將新冠疫情大流行的矛頭直指世界衛(wèi)生組織，使世界衛(wèi)生組織的公信力進(jìn)一步下降。

作為世界衛(wèi)生組織最大資金來源國，美國的“退出”直接導(dǎo)致該組織年度預(yù)算驟減20%—22%。這一資金缺口帶來的直接影響是，東南亞疫情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍縮減30%以上，非洲地區(qū)40多個(gè)疫苗接種點(diǎn)被迫關(guān)閉，拉美流行病預(yù)警響應(yīng)系統(tǒng)速度至少下降40%。相應(yīng)預(yù)算的減少還可能影響到全球衛(wèi)生人才的培養(yǎng)，導(dǎo)致中低收入國家公共衛(wèi)生專業(yè)人才缺口繼續(xù)擴(kuò)大；全球抗生素耐藥性監(jiān)測系統(tǒng)（GLASS）的數(shù)據(jù)完整性下降，進(jìn)而導(dǎo)致因抗微生物藥物耐藥性而死亡的人數(shù)急劇增加。

同時(shí)，美國退出世界衛(wèi)生組織也會引發(fā)一系列地緣政治效應(yīng)，導(dǎo)致全球衛(wèi)生治理體系出現(xiàn)分裂。比如，本就日益封閉的七國集團(tuán)會否在衛(wèi)生領(lǐng)域筑起“高墻”？二十國集團(tuán)衛(wèi)生部長會議機(jī)制是否會陷入停滯？因缺少美國的數(shù)據(jù)而導(dǎo)致世界衛(wèi)生組織建設(shè)的全球疫情預(yù)警與響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)（GOARN）響應(yīng)時(shí)間延長，因缺少美國的資金支持而導(dǎo)致部分《國際衛(wèi)生條例》（IHR）核心能力建設(shè)項(xiàng)目暫停，進(jìn)而導(dǎo)致諸多發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)程倒退。美國退出世界衛(wèi)生組織還會直接影響國際旅行健康證明互認(rèn)機(jī)制推進(jìn)，導(dǎo)致部分人群出行受限，影響全球航空業(yè)、海運(yùn)業(yè)，進(jìn)而波及全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程。

第三，美國退出聯(lián)合國人權(quán)理事會直接削弱國際人權(quán)條約監(jiān)督機(jī)制的有效性，導(dǎo)致全球人權(quán)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)斷裂。此前聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員及其辦事處（OHCHR）就因美國停止供資帶來的資金缺口，不得不延遲推進(jìn)數(shù)十個(gè)中低收入國家的人權(quán)保護(hù)項(xiàng)目。美國退出聯(lián)合國人權(quán)理事會主導(dǎo)的“普遍定期審議”（UPR）機(jī)制，導(dǎo)致全球人權(quán)狀況審查效率降低，尤其是特別程序機(jī)制在中低收入國家的可及性下降。

可見，特朗普政府當(dāng)前的“三連退”對全球治理體系的危害是深遠(yuǎn)的，也引發(fā)了國際社會的擔(dān)憂。2025年2月12日，歐洲議會就美國接連退出國際組織展開辯論，多名歐洲議員批評美國政府持續(xù)“退群”給世界增加了諸多不安定因素，是“可恥且不負(fù)責(zé)任”的行為。此外，德國副總理哈貝克表示，美國退出《巴黎協(xié)定》向國際社會發(fā)出了“致命信號”，可能會導(dǎo)致應(yīng)對氣候變化的行動出現(xiàn)歷史性失敗。美國喬治敦大學(xué)全球公共衛(wèi)生專家勞倫斯·戈斯廷認(rèn)為，特朗普宣布美國退出世界衛(wèi)生組織是“一次災(zāi)難性決定”，對美國的衛(wèi)生安全和創(chuàng)新優(yōu)勢造成嚴(yán)重傷害。比利時(shí)籍歐洲議員馬克·博滕加指出，美國在伊拉克和阿富汗犯下種種暴行，意圖將加沙地帶的巴勒斯坦人驅(qū)離，這樣的國家如今宣布退出聯(lián)合國人權(quán)理事會，將令整個(gè)世界陷入更大危險(xiǎn)。而更令人擔(dān)憂的是，以“特朗普1.0”退出十多個(gè)“群”的先例來看，“特朗普2.0”恐將繼續(xù)“退”，這可能會讓國際社會陷入自二戰(zhàn)結(jié)束以來最為嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)甚至是文明危機(jī)，世界各國不得不提高警惕。