京津冀流域治理法制協(xié)同的邏輯特性與立體趨向

[摘要]京津冀流域治理尚未全面納入立法層面，而是以京津冀流域協(xié)同合作形式承擔(dān)秩序指引的價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)功能。雖已初見(jiàn)穩(wěn)固，但依然存在突出使用價(jià)值次位、選擇協(xié)同、重視顯現(xiàn)效能的深層法制協(xié)同問(wèn)題。本文認(rèn)為京津冀流域治理協(xié)同法制應(yīng)建立一般性與特殊性的邏輯結(jié)構(gòu)與立體權(quán)責(zé)，才能深入京津冀流域協(xié)同治理法制效能實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]京津冀流域；法制協(xié)同；多元主體" " "[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2025.02.009

京津冀流域治理尚未全面納入立法層面，而是以京津冀流域協(xié)同合作形式承擔(dān)秩序指引的價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)功能。本文采用“法制”概念，肯定京津冀流域協(xié)同立法空缺下政府間合作協(xié)議的規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)與指引功能，并以協(xié)同視閾，地理邏輯為基礎(chǔ)，審視協(xié)同法制不系統(tǒng)邏輯，認(rèn)為京津冀流域法制應(yīng)建立一般性與特殊性的邏輯結(jié)構(gòu)與立體權(quán)責(zé)，是深入提升京津冀流域協(xié)同法制效能的科學(xué)選擇。

一、京津冀流域治理法制協(xié)同的地理秩序

（一）“小”流域環(huán)繞“大區(qū)域”空間

京津冀流域呈現(xiàn)“小”流域交錯(cuò)連結(jié)山、城、人“大區(qū)域”的空間特性，不同的“小”應(yīng)對(duì)不同的“大”的內(nèi)容。聯(lián)通的六河五湖在水資源安全與污染防治的共性規(guī)制下會(huì)承擔(dān)不同的流域秩序目標(biāo)與價(jià)值。永定河是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)生態(tài)廊道，也是國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)骨干水資源配置通道。潮白河通過(guò)《潮河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃（2019—2025年）》聚焦總氮削減和生態(tài)空間管控兩個(gè)重點(diǎn)，嚴(yán)控上下游水生態(tài)系統(tǒng)與水生生物多樣性環(huán)境質(zhì)量?？梢?jiàn)，京津冀流域環(huán)境要素與背景形成了內(nèi)質(zhì)不同生態(tài)秩序：

1.流域系統(tǒng)多，繁簡(jiǎn)相異，交錯(cuò)相間。海河流域、灤河流域、遼河流域、內(nèi)陸河流域構(gòu)成京津冀層級(jí)水系系統(tǒng)。同一流域連結(jié)不同分支流域，構(gòu)成多中心流域地理空間。

2.流域人文內(nèi)涵各異，水空間承載秩序背景存在差異。京津冀是全國(guó)政治、文化、國(guó)際交往、科技創(chuàng)新中心[1]，存在人口密度、地理面積、民俗傳承的歷史與現(xiàn)實(shí)差異。

（二）異同兼容：京津冀流域治理法制協(xié)同的差異秩序

1.整體系統(tǒng)法制思維充斥“四維”秩序的建構(gòu)

在流域客觀要素與法治定位差異性基礎(chǔ)上，京津冀流域走過(guò)法制協(xié)同精準(zhǔn)建構(gòu)的十年，形成京津冀、京津、京冀、津冀“四維”秩序系統(tǒng)，三地間重點(diǎn)流域的法制及相應(yīng)機(jī)制系統(tǒng)初步建立。

聚焦污染、保護(hù)、流量（+協(xié)同）主流治理問(wèn)題，京津冀三地堅(jiān)持統(tǒng)一價(jià)值定位、權(quán)責(zé)分配、協(xié)同共治的法制思路，形成“整體—問(wèn)題—制度協(xié)同”的法制體制。以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為首，京津冀流域形成整體性法律政策到三地污染治理協(xié)同法制、水流量統(tǒng)籌調(diào)配和功能支撐協(xié)同法制、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同法制、橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同法制的法制體系，其不同程度分散在四維流域空間。

2.“四維”系統(tǒng)協(xié)同法制“量與質(zhì)”顯著差異

流域治理法制建構(gòu)難度在于流域本體橫向利益分配與縱向權(quán)力之間的平衡，實(shí)質(zhì)上是法制問(wèn)題的屬人性與法制運(yùn)行的屬地性之間的對(duì)峙。從“四維”系統(tǒng)視角具體體現(xiàn)“量與質(zhì)”兩面：

從量上看，京津冀流域治理協(xié)同法制集中在“三地”與京冀兩個(gè)維度，法制客體相應(yīng)完善，如永定河流域基本完成污染、保護(hù)、水量、農(nóng)產(chǎn)品、補(bǔ)償完整的流域協(xié)同法制建構(gòu)。但京津、津冀兩維度仍停留于在單項(xiàng)、片段的法制建構(gòu)階段。

從質(zhì)上看，京津冀流域治理協(xié)同法制的內(nèi)質(zhì)邏輯是通過(guò)三地差異定位而建構(gòu)的協(xié)同法制。水環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)跨區(qū)域的系統(tǒng)性問(wèn)題，打破行政區(qū)界線開(kāi)展區(qū)域合作，是水環(huán)境治理的必然要求，也是保障區(qū)域水資源安全的必由之路。[2]十年協(xié)同在京、津、冀之間已經(jīng)建構(gòu)協(xié)同共治的立法思維。但由于政治地位、當(dāng)下需求、自身資源、導(dǎo)向目標(biāo)的不同，整體呈現(xiàn)內(nèi)質(zhì)各異的差異特性。由此，其“差異”不應(yīng)是體現(xiàn)在法制邏輯，而是三地定位差異導(dǎo)致的協(xié)同導(dǎo)向的不同內(nèi)質(zhì)?！耙秊慈虢蛏舷掠螜M向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議”對(duì)解決天津區(qū)域缺水問(wèn)題、衡平京津冀區(qū)域生態(tài)資源指數(shù)具有扭轉(zhuǎn)作用，但該項(xiàng)法制系統(tǒng)只是解決京津冀水資源分配階段，對(duì)深層治理的規(guī)范指引尚有空缺。

二、京津冀流域治理法制協(xié)同的邏輯特性

（一）流域使用價(jià)值決定流域協(xié)同法制定位

流域空間治理是尊重流域使用價(jià)值承載后根據(jù)利益權(quán)衡進(jìn)行的權(quán)利、義務(wù)再分配。根據(jù)列斐伏爾“空間理念”社會(huì)與自然兩種維度，其認(rèn)為社會(huì)空間并非作為自然空間的替代品出現(xiàn)[3]。當(dāng)前京津冀流域法制重心還基本以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為最終衡量，水流量的生存導(dǎo)向、污染防治的支撐導(dǎo)向、地方定位的共贏導(dǎo)向表現(xiàn)出京津冀流域交換價(jià)值幾乎等同于使用價(jià)值。京津冀流域法治應(yīng)是流域本體與多元利益的融合秩序。

（二）協(xié)同法制片段截取

基于整體系統(tǒng)特性的環(huán)境法治需遵循“強(qiáng)制協(xié)同共識(shí)—權(quán)責(zé)分配策略—一湖（河）一策”基本法制邏輯。京津冀流域雖不具有長(zhǎng)江、黃河流域自始貫通的客觀空間，但依然達(dá)成《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《京津冀協(xié)同發(fā)展六河五湖綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》等法制共識(shí)，同時(shí)存在“一湖（河）一策”法制運(yùn)行中選擇協(xié)同特性。從關(guān)鍵流域永定河向潮白河、北運(yùn)河、大清河審視，既有“三水統(tǒng)籌”的完整法制構(gòu)建，也有多項(xiàng)或單項(xiàng)協(xié)同法制組件，整體深層動(dòng)力不足。

（三）現(xiàn)代流域安全的非整合導(dǎo)出

現(xiàn)代流域安全法治是水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與安全的兩重法制構(gòu)成。京津冀不同流域聚焦不同需求導(dǎo)向，潮河流域以《潮河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃

（2019-2025年）》和“潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議”以及北京、河北兩地的聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，在《京冀密云水庫(kù)水源保護(hù)共同行動(dòng)方案》行動(dòng)指引下形成保障密云水庫(kù)上游生態(tài)環(huán)境的法制機(jī)制。對(duì)比永定河流域法制系統(tǒng)尚需完善，對(duì)比北運(yùn)河、灤河入津工程又相對(duì)進(jìn)步。這說(shuō)明，京津冀流域法制目標(biāo)定位非從流域治理與發(fā)展出發(fā)，不同流域法制水平參差不齊。

三、京津冀流域治理法制協(xié)同系統(tǒng)的立體趨向

（一）立體趨向

京津冀區(qū)域“一中心兩輔助”的差異功能定位不能推導(dǎo)京津冀流域協(xié)同法制可一方偏駁的權(quán)益格局?；诰┙蚣搅饔虺休d三地經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)文化功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展、相輔相成的水資源功能，其法制整體系統(tǒng)性應(yīng)從單一生態(tài)環(huán)境因素向多元多層立體方向轉(zhuǎn)變。首先需要明確法制功能與體制差異，流域資源屬地功能價(jià)值與水資源協(xié)同價(jià)值融合；其次區(qū)分多元主體功能強(qiáng)度，在價(jià)值層級(jí)基礎(chǔ)上形成適恰、韌性、協(xié)調(diào)的共治法制空間。[4]

（二）法制構(gòu)建

1.形成京津冀流域法制整體系統(tǒng)規(guī)范秩序

京津冀流域整體系統(tǒng)法治治理的法制實(shí)現(xiàn)是整體價(jià)值目標(biāo)融合與系統(tǒng)框架結(jié)構(gòu)的具體統(tǒng)一秩序。在“生態(tài)壓力、生態(tài)狀態(tài)、生態(tài)響應(yīng)”的承受力下建構(gòu)與“科技創(chuàng)新系統(tǒng)”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)”之間的資源輸送而反饋的流域生態(tài)規(guī)范治理的隱形權(quán)責(zé)問(wèn)題。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合管理、改革創(chuàng)新、協(xié)同互助”法制原則，開(kāi)啟協(xié)同法制系統(tǒng)建構(gòu)。統(tǒng)一流域治理行為標(biāo)準(zhǔn)，共同編制《京津冀區(qū)域環(huán)境污染防治條例》、資源專項(xiàng)規(guī)劃、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，形成與科技創(chuàng)新、國(guó)際交流、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)應(yīng)的流域空間法制頂層與底線。

2.明晰流域協(xié)同法制層次性

京津冀流域協(xié)同法制具有流域本體的一般性協(xié)同法制邏輯與特殊性協(xié)同法制內(nèi)容的層級(jí)法制系統(tǒng)。

首先，法制本體上，京津冀流域應(yīng)當(dāng)符合流域法制的一般模式，遵循“框架-具體”模式，建立“規(guī)劃與管控”的底線尺度、“保護(hù)、防治、修復(fù)”的短期法制目標(biāo)、“綠色發(fā)展、保障”的長(zhǎng)效目標(biāo)的多元共治法制邏輯。同時(shí)，根據(jù)京津冀不同流域分支功能差異與“一河（湖）一策”理論共識(shí)，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)各流域“強(qiáng)化與和諧”整體秩序、差異功能權(quán)責(zé)優(yōu)化系統(tǒng)、協(xié)同持續(xù)運(yùn)行的法制系統(tǒng)。

其次，在協(xié)同機(jī)制上，河北、天津、北京不同的協(xié)同法制地位決定不同流域分支的協(xié)同特性與功能，應(yīng)予強(qiáng)化：建構(gòu)京冀大于京津大于津冀關(guān)系的協(xié)同法制層級(jí)；根據(jù)流域資源功能需求優(yōu)化法制建構(gòu)。

3.權(quán)責(zé)強(qiáng)度：多元主體法制能力科學(xué)協(xié)同

多元主體協(xié)同法治是流域法制的關(guān)鍵問(wèn)題之一。法治實(shí)效是形式主義向?qū)嶓w主義轉(zhuǎn)變的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一，是否立法還不是流域法制優(yōu)劣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，能否將多元分散動(dòng)態(tài)利益實(shí)現(xiàn)符合立法邏輯、執(zhí)法路徑、司法評(píng)價(jià)的法理價(jià)值，同時(shí)與社會(huì)治理有效銜接才是流域協(xié)同法制的實(shí)質(zhì)之題。多元主體權(quán)責(zé)強(qiáng)度確定需遵循流域整體系統(tǒng)內(nèi)質(zhì)，刨析流域功能特性，明晰具體法制框架與權(quán)責(zé)分配才能決定多元主體權(quán)責(zé)能力差異，科學(xué)指引多元共治的流域法制效能。

具體來(lái)說(shuō)分為主要與次要兩層協(xié)同法制：一層主要流域是直接對(duì)應(yīng)京津冀發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的緊密地緣流域。其協(xié)同法制的權(quán)責(zé)強(qiáng)度應(yīng)根據(jù)其主要功能指引三地政府及行政主體、市場(chǎng)主體、公眾主體的具體權(quán)責(zé)內(nèi)容與強(qiáng)度?！队蓝ê泳C合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》是在水利部海河水利委員會(huì)總負(fù)責(zé)下，同北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古等5個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）共制形成，主要解決北京用水嚴(yán)重缺乏、生態(tài)系統(tǒng)退化的治理問(wèn)題，形成永定河流域法制頂層部署?！队蓝ê恿饔蛩ㄖ谓ㄔO(shè)合作框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《合作框架協(xié)議》）開(kāi)啟該流域以水法治建設(shè)融合流域環(huán)境協(xié)同治理的新型法制協(xié)同建構(gòu)。在強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理的橫向協(xié)同法制體系的同時(shí)，也需要加強(qiáng)多元主體縱向權(quán)責(zé)配置與強(qiáng)度設(shè)定，將水利部、永定河流域省級(jí)水行政主管部門、永定河流域投資有限公司組成的永定河流域建設(shè)決策與流域內(nèi)各水行政主管部門溝通合作，形成政府建設(shè)、企業(yè)融資與綠色生產(chǎn)、公眾綠色消費(fèi)與營(yíng)建氛圍的權(quán)能強(qiáng)度指引，深入強(qiáng)化該流域協(xié)同法制效能。

二層次要流域是間接對(duì)應(yīng)京津冀戰(zhàn)略發(fā)展的相關(guān)流域。多元利益協(xié)同應(yīng)在法律權(quán)責(zé)明確下的有序執(zhí)行。公權(quán)力應(yīng)增強(qiáng)向下授權(quán)、增加法制協(xié)同平臺(tái)；市場(chǎng)主體增強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任內(nèi)化；社會(huì)公眾重視消費(fèi)、利用與科學(xué)利用能力，在公權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)、市場(chǎng)、社會(huì)公眾遵守、常態(tài)、創(chuàng)新中形成流域協(xié)同法制的適應(yīng)秩序。

四、結(jié)語(yǔ)

京津冀流域承載著京津冀區(qū)域高位的生態(tài)引領(lǐng)責(zé)任，不同流域治理目標(biāo)差異決定協(xié)同法制的層級(jí)與主體效能強(qiáng)度。這說(shuō)明要對(duì)流域法制現(xiàn)代化的治理水平提出更高要求，既應(yīng)有一般性也需聚焦特殊性，向法制能力的韌性、有效性、過(guò)程性深入探究。

參考文獻(xiàn)：

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