同一違法洗沙案，適用“一事不二罰”？

某市一洗沙場(chǎng)建設(shè)的洗沙項(xiàng)目于2020年4月投入生產(chǎn)，現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置有洗沙生產(chǎn)線一條，沉淀池兩個(gè)。洗沙設(shè)備接水管將含泥漿廢水接入沉淀池，廢水經(jīng)沉淀池沉淀后，再由抽水泵將廢水外排至周邊雜草地。該洗沙項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者為李某。某市生態(tài)環(huán)境局經(jīng)立案調(diào)查，認(rèn)定該洗沙生產(chǎn)項(xiàng)目屬于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》中列明的“137土砂石、生產(chǎn)開采加工”，應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告表。現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，該洗沙場(chǎng)已于2020年4月建成投產(chǎn)，配套建設(shè)的沉淀池等設(shè)施尚未通過環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收。

2022年4月22日，生態(tài)環(huán)境主管部門作出《行政處罰決定書》，認(rèn)定李某的行為違反了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十九條第一款的規(guī)定，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款的規(guī)定，決定處以罰款20萬元。另外，李某未經(jīng)批準(zhǔn)違法占用土地建洗沙場(chǎng)被自然資源主管部門依法予以處罰。李某認(rèn)為生態(tài)環(huán)境局作出的行政處罰系重復(fù)罰款，遂向人民法院提起訴訟，一審、二審法院均維持了涉案行政處罰決定，李某仍不服而申請(qǐng)?jiān)賹彛賹彿ㄔ鹤罱K裁定駁回李某的再審申請(qǐng)。

法院觀點(diǎn)

一審法院認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境局對(duì)李某作出的本案《行政處罰決定書》所依據(jù)的事實(shí)與自然資源局作出的行政處罰決定所依據(jù)的事實(shí)不同，不適用“一事不再罰”原則。自然資源局對(duì)李某作出的行政處罰決定的事實(shí)是未經(jīng)批準(zhǔn)違法占用土地建洗沙場(chǎng)，破壞了土地原狀。而生態(tài)環(huán)境局對(duì)李某作出行政處罰的事實(shí)是其建設(shè)的洗沙項(xiàng)目配套建設(shè)的污染防治設(shè)施未經(jīng)環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收即正式投入生產(chǎn)，二者系不同的違法行為。李某提出的兩個(gè)違法行為屬于牽連違法關(guān)系無任何法律依據(jù)。

此外，本案中所涉及的法律關(guān)系受不同法律規(guī)范所調(diào)整。在本案中，生態(tài)環(huán)境局基于李某洗沙項(xiàng)目配套防治設(shè)施未經(jīng)環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收便投入生產(chǎn)的行為是受《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》所調(diào)整。而自然資源部門對(duì)李某作出行政處罰決定的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)條例》?？梢?，李某的兩種違法行為分別受不同法律規(guī)范所調(diào)整，并不存在適用當(dāng)中的某一項(xiàng)法律規(guī)范后便無法適用其他項(xiàng)法律規(guī)范的情況。

律師點(diǎn)評(píng)

如何理解同一違法行為？

從行政處罰的定義而言，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二條規(guī)定，行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法違反行政管理秩序的行政相對(duì)人予以懲戒的行為，因此，違反行政管理秩序的不同，實(shí)施行政違法的主體不同，均是區(qū)分是否同一違法行為的重要因素。一般而言，“同一違法行為”是指以同一法律、法規(guī)或者規(guī)章條款項(xiàng)進(jìn)行查處的違法行為。廣東省生態(tài)環(huán)境廳出臺(tái)的《廣東省生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》第二十一條關(guān)于“同類違法行為”的規(guī)定亦支持該觀點(diǎn)。

本案中，自然資源部門作出的行政處罰決定載明的違法行為是：李某未經(jīng)批準(zhǔn)，違法占用土地建洗沙場(chǎng)，破壞了土地原狀，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十五條、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十條以及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條的規(guī)定作出處罰。生態(tài)環(huán)境部門于2022年4月22日作出的被訴行政處罰載明的違法行為是：李某建設(shè)的洗沙項(xiàng)目配套建設(shè)的污染防治設(shè)施未經(jīng)環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收即正式投入生產(chǎn)，系根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定作出處罰。

上述兩條行政處罰決定系不同的行政機(jī)關(guān)、根據(jù)李某的不同違法行為、依據(jù)不同的法律法規(guī)規(guī)定作出，不屬于重復(fù)處罰。李某主張其實(shí)施一個(gè)違法行為不應(yīng)給予兩次罰款處罰，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，其有關(guān)被訴行政處罰違反“一事不再罰”原則的主張亦不能成立。

如何理解“按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”？

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》所規(guī)定的“一事不再罰”原則，是指對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。那么，又該如何準(zhǔn)確理解“按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”？參考《中華人民共和國(guó)行政處罰法理解與適用》一書中的解釋：“按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，是不同行政機(jī)關(guān)分別履行行政程序，明確擬罰款的金額之后，互相協(xié)商比較，再作出一個(gè)數(shù)額較高的處罰，還是直接比較兩種違法行為法律責(zé)任中罰款的幅度？實(shí)務(wù)中，出于行政效率和可操作性的考量，應(yīng)當(dāng)理解為后者為宜。

相關(guān)專家學(xué)者亦持此觀點(diǎn)，并進(jìn)行了舉例說明：理解和掌握“罰款數(shù)額高”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)，一是按法律規(guī)定比較，而不是按實(shí)際處罰比較。A法與B法都對(duì)同一行為作出罰款規(guī)定，哪個(gè)法律規(guī)定罰款數(shù)額高的，就適用哪個(gè)法律。不能按照實(shí)際處罰決定中的罰款數(shù)額比較。二是當(dāng)法律規(guī)定罰款幅度時(shí)，按法律規(guī)定的罰款幅度中的上限比較，而不能按下限比較。如A法規(guī)定的罰款是“1-15萬”，而B法規(guī)定的罰款則是“3-10萬”，那就應(yīng)當(dāng)適用A法而不是B法。如果法律采取分檔規(guī)定罰款幅度的，那就按照最高檔的最高限比較。三是當(dāng)一個(gè)法律規(guī)定固定罰款額，另一法律規(guī)定一種罰款計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按照該案適用兩法結(jié)果進(jìn)行比較。假如A法規(guī)定對(duì)該行為罰款30-100萬，B法規(guī)定按違法所得的5倍處罰。如果當(dāng)事人違法所得是10萬。那么，依據(jù)A法最高可罰100萬，依據(jù)B法最高可罰50萬，那就應(yīng)當(dāng)適用A法。四是如果兩個(gè)法律所規(guī)定的最高罰款數(shù)額相同，那就按最近管轄原則選定。

綜上，筆者認(rèn)為，為規(guī)范環(huán)境執(zhí)法和提升依法行政水平，一線執(zhí)法人員應(yīng)注意準(zhǔn)確理解適用“行政處罰法”中的“一事不二罰”原則，并依法、正當(dāng)履職，對(duì)當(dāng)事人違反了不同法律規(guī)范的違法行為。除了自身部門要依法予以處罰外，對(duì)涉及的其他違法行為也應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有權(quán)處理部門予以處罰；同時(shí)，對(duì)當(dāng)事人的同一環(huán)境違法行為違反了不同的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的，也應(yīng)當(dāng)正確進(jìn)行處罰裁量，避免過罰不相當(dāng)?！咀髡哒吕祻V東卓凡（仲愷）律師事務(wù)所主任；曾智群系廣東卓凡（仲愷）律師事務(wù)所律師；梁文靜系惠州市生態(tài)環(huán)境局政策法規(guī)科干部】

相關(guān)法條

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》

第二十九條 對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》

第七條 對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。