由“雙線并行”到“閉環(huán)聯(lián)動(dòng)”：政府救助與慈善幫扶有效銜接

摘 要：在傳統(tǒng)救助幫扶模式中，政府救助與慈善幫扶往往“雙線并行”，彼此之間沒有形成互補(bǔ)與合力，無法發(fā)揮最大效能。研究基于資源依賴?yán)碚?，提出政府救助與慈善幫扶將在彼此借力獲取各自資源的同時(shí)實(shí)現(xiàn)組織效能的最大化，形成有效銜接的“閉環(huán)聯(lián)動(dòng)”綜合救助幫扶模式。從制度環(huán)境、共同載體、主體協(xié)同、服務(wù)類救助的內(nèi)容供給、數(shù)字賦能過程銜接等維度分析了政府救助與慈善幫扶有效銜接的現(xiàn)實(shí)需求；基于浙江省杭州市的“雙循環(huán)”救助幫扶體系，從制度環(huán)境、銜接載體、銜接主體、銜接內(nèi)容、銜接過程等方面分析了政府救助與慈善幫扶有效銜接的典型經(jīng)驗(yàn)，由此提出了相應(yīng)的五個(gè)層面的優(yōu)化策略。最后基于政府救助與慈善幫扶有效銜接的“閉環(huán)聯(lián)動(dòng)”綜合救助幫扶體系，從理念、體系、功能、主體、內(nèi)容和方法等方面推進(jìn)了社會(huì)救助體系的迭代升級(jí)。

關(guān)鍵詞：政府救助；慈善幫扶；銜接；閉環(huán)聯(lián)動(dòng)

作者簡(jiǎn)介：祝建華，浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事貧困與社會(huì)救助、風(fēng)險(xiǎn)治理與保障、社會(huì)服務(wù)研究。

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“共同富裕目標(biāo)下社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23JZD031）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“全面建成小康社會(huì)背景下相對(duì)貧困治理的實(shí)現(xiàn)路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22amp;ZD060）的階段性成果。

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-4403（2025）01-0056-12

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2025.01.006

一、問題的提出

近年來，黨和政府建立健全以基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的分層分類的救助制度體系，加快構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的綜合救助格局?，F(xiàn)代社會(huì)救助體系中政府救助一直居于主導(dǎo)地位，承擔(dān)著第一責(zé)任的角色。但一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)政府“一元管理”的模式已不能滿足時(shí)代需求，政府救助在回應(yīng)困難群眾差異性、個(gè)性化、多樣化的需求方面顯得有些力不從心，尤其是近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，各級(jí)財(cái)政資金緊張，迫切需要借力。另一方面，隨著社會(huì)力量的蓬勃發(fā)展，各種社會(huì)力量開始在救助幫扶中扮演著重要的角色，慈善幫扶逐步彌補(bǔ)著政府救助的縫隙，政社合作成為可能，貧困的多元治理格局逐步形成。

早在2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》就提出要推動(dòng)慈善事業(yè)健康發(fā)展，努力形成與社會(huì)救助工作緊密銜接，在扶貧濟(jì)困、改善民生、弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德和社會(huì)主義核心價(jià)值觀等方面充分發(fā)揮作用的慈善事業(yè)發(fā)展新格局。2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》，明確提出要暢通公益慈善力量參與社會(huì)救助渠道，健全分層分類的社會(huì)救助體系。2023年，《民政部關(guān)于加強(qiáng)政府救助與慈善幫扶有效銜接的指導(dǎo)意見》為進(jìn)一步暢通公益慈善力量參與社會(huì)救助渠道，就加強(qiáng)政府救助與慈善幫扶有效銜接提出了具體意見，提出了建立完善工作機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)象銜接、創(chuàng)新公益慈善力量參與社會(huì)救助途徑方法等具體任務(wù)目標(biāo)。

現(xiàn)有研究對(duì)政府救助與慈善幫扶的關(guān)系與銜接進(jìn)行了系列探討，但在概念使用上并不統(tǒng)一，在闡述兩者之間關(guān)系的同時(shí)，慈善救助、社會(huì)救助（政府救助）、慈善事業(yè)、慈善組織等概念交叉使用，直至中央政府文件的出臺(tái)，才正式明確了政府救助與慈善幫扶兩個(gè)較為清晰的概念表述?？傮w上看，兩者在主體銜接、內(nèi)容銜接與過程銜接等方面仍不夠緊密。政府救助與慈善幫扶有效銜接的內(nèi)在機(jī)理是什么？可行路徑有哪些？對(duì)整個(gè)社會(huì)救助體系迭代升級(jí)的重要意義是什么？這是本文關(guān)心的核心議題。

二、政府救助與慈善幫扶有效銜接的理論基礎(chǔ)與分析框架

資源依賴?yán)碚摚≧esource Dependence Theory，簡(jiǎn)稱RDT）是由杰弗里·菲佛（Jeffrey Pfeffer）和杰拉德·薩蘭基科（Gerald R.Salancik）于1978年提出的一種組織理論。該理論主要探討了組織如何通過獲取和管理外部資源來確保其生存和發(fā)展，并分析了組織與環(huán)境之間的相互依存關(guān)系，即組織必須與環(huán)境中的其他實(shí)體進(jìn)行互動(dòng)，以獲取稀缺資源。資源依賴?yán)碚撎岢隽怂膫€(gè)主要假設(shè)：組織生存性、資源稀缺性、資源不可替代性、組織相互依存性；換言之，組織最重要的是獲取和維持必要的資源以確保生存，而這些資源又是稀缺的且沒有替代品，要通過交換獲取，這就導(dǎo)致組織彼此之間需要合作。資源依賴?yán)碚摮浞挚紤]了組織與外部環(huán)境之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了組織在面對(duì)外部壓力時(shí)的能動(dòng)性和適應(yīng)性。①【①馬迎賢：《組織間關(guān)系：資源依賴?yán)碚摰臍v史演進(jìn)》，《社會(huì)》2004年第7期，第33-38頁；馬迎賢：《資源依賴?yán)碚摰陌l(fā)展和貢獻(xiàn)評(píng)析》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2005年第1期，第116-119頁。】同時(shí)，資源依賴?yán)碚撛诓煌袠I(yè)中有著廣泛的應(yīng)用。我們可以借用這一理論來解釋政府救助與慈善幫扶的關(guān)系。從組織管理學(xué)的角度而言，承擔(dān)政府救助的是具體的政府行政機(jī)構(gòu)，如民政、醫(yī)保、人社、教育、住建等部門，從事慈善幫扶的更多是基金會(huì)和一些社會(huì)組織，兩者之間的資源依賴性主要體現(xiàn)為：

其一，慈善組織對(duì)政府部門的資源依賴。政府部門掌握著政策制度制定的權(quán)限，可以對(duì)慈善組織直接管理或施加影響，甚至把握著慈善組織發(fā)展的方向和路徑。當(dāng)前一些社會(huì)組織要靠政府培育，通過類似公益創(chuàng)投等項(xiàng)目扶持才能生存和發(fā)展，對(duì)政府的資源依賴性更強(qiáng)，一些慈善組織背靠政府，其公信力才會(huì)更強(qiáng)。政府部門通過“鐵腳板+大數(shù)據(jù)”，掌握了關(guān)鍵的信息資源，類似救助對(duì)象的家庭狀況等信息是慈善幫扶得以精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)目標(biāo)群體的重要依據(jù)，這方面需要依賴于民政部門的大救助信息系統(tǒng)的幫助。

其二，政府部門對(duì)慈善組織的依賴。現(xiàn)代社會(huì)救助的門類繁多，困難群眾的需求也呈現(xiàn)出多樣化和差異性，要滿足這些需求，單純依靠現(xiàn)金救助是不夠的，需要服務(wù)類社會(huì)救助的有效供給；而提供服務(wù)，尤其是專業(yè)的服務(wù)是政府部門的短板。政府部門必須依賴社會(huì)組織的人力和專業(yè)的服務(wù)供給才能回應(yīng)困難群眾的多樣化需求，再加上基層民政隊(duì)伍建設(shè)不足，事務(wù)繁重而人手稀缺，類似家計(jì)調(diào)查等一些事務(wù)性的服務(wù)也要依賴第三方的協(xié)助。慈善組織的資金在財(cái)政困難時(shí)期可以有效彌補(bǔ)政府社會(huì)救助資金支出的不足，既可以用于現(xiàn)金救助也可以用于服務(wù)類社會(huì)救助。

其三，從提升救助幫扶綜合效能的目標(biāo)來看，兩者相互依存。作為政府行為，政府救助具有法定性，資金來源于政府財(cái)政收入，標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、程序化的運(yùn)作方式讓政府救助穩(wěn)定地發(fā)揮著作用，而慈善幫扶則屬于民間行為，資金主要來自于自愿捐贈(zèng)，運(yùn)行方式更為靈活，可通過整合資源，形成專業(yè)化的幫扶，比如服務(wù)類社會(huì)救助能夠起到能力提升、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和行動(dòng)改善的作用。所以要提升救助幫扶的綜合效能，需要兩者緊密合作，相互補(bǔ)位。兩者各自的不可替代性也正是兩者資源依賴性的突出體現(xiàn)。

政府部門與慈善組織盡管在推進(jìn)幫扶救助的目標(biāo)上具有相同的合法性基礎(chǔ)，都有著對(duì)共同的善的追求，都有著扶貧濟(jì)困的直接目標(biāo)，都有著促進(jìn)公平正義的功能①【①江治強(qiáng)：《慈善救助與社會(huì)救助的異同及銜接機(jī)制建設(shè)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2015年第5期，第39-44頁。】，但究其本質(zhì)，兩者分別屬于第二次分配和第三次分配的范疇，在推進(jìn)救助幫扶工作的進(jìn)程中，其支撐理念、實(shí)施主體、資金來源、基本目標(biāo)、覆蓋群體、運(yùn)行方式與程序等都有較大的區(qū)別。尤其是慈善事業(yè)除幫扶濟(jì)困之外，還有其他的功能目標(biāo)，所以政府救助與慈善幫扶能根據(jù)各自的要求發(fā)揮相應(yīng)的作用；但如果依然是各自為政，極有可能會(huì)出現(xiàn)邊界不清、信息不暢、救助重疊等問題，導(dǎo)致救助幫扶的綜合效能下降。過去政府救助與慈善幫扶之間的界限相對(duì)模糊，長(zhǎng)期以來，對(duì)于政府和慈善組織在社會(huì)救助中應(yīng)如何分工、各自承擔(dān)哪些職責(zé)、如何協(xié)同發(fā)揮作用等問題，缺乏清晰的界定和指導(dǎo)。政府救助與慈善幫扶各自運(yùn)行，類似兩條不交叉的線條，并行發(fā)展，各自有各自的目標(biāo)群體，各自有各自的功能目標(biāo)，但實(shí)際上很多功能又存在重疊。這種狀況我們稱之為“雙線并行”。“雙線并行”沒有讓政府救助與慈善幫扶形成合力，彼此之間缺乏必要的資源交換，缺乏必要的資源整合。

按照資源依賴?yán)碚摰暮诵挠^點(diǎn)，組織并非自給自足，而是依賴于外部環(huán)境中提供的關(guān)鍵資源，如資金、信息、技術(shù)、人力和專業(yè)知識(shí)等，這些資源對(duì)組織的運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要，但通常無法由組織自身生產(chǎn)或完全控制。政府部門與慈善組織之間存在著競(jìng)爭(zhēng)性互依和共生性互依，需要通過聯(lián)盟等方式進(jìn)行決策。要充分發(fā)揮兩類組織（政府部門與慈善組織）在救助幫扶中的最大效能，迫切需要將兩者彼此的資源依賴性轉(zhuǎn)化成組織驅(qū)動(dòng)力和創(chuàng)新推動(dòng)力?！半p線并行”各行其是的做法無疑是低效的，政府部門與慈善組織各自的優(yōu)勢(shì)沒有得到充分發(fā)揮，各自的劣勢(shì)沒有得到相互補(bǔ)位。兩者需要進(jìn)行充分的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同，實(shí)現(xiàn)資源的互補(bǔ)互嵌，在每一個(gè)維度和環(huán)節(jié)中形成合力。盡管每一個(gè)環(huán)節(jié)各自的資源并不是最佳的，但彼此的聯(lián)動(dòng)與銜接一定是最優(yōu)的組合，會(huì)產(chǎn)生最大的效能，這就是兩者銜接的重要價(jià)值所在。“閉環(huán)聯(lián)動(dòng)”強(qiáng)調(diào)的是兩個(gè)主體在多個(gè)維度的有效聯(lián)動(dòng)，形成雙循環(huán)的閉環(huán)，彼此既有資源交換，同時(shí)又保持各自的獨(dú)立性，在指向共同的功能目標(biāo)的前提下形成互補(bǔ)。政府救助與慈善幫扶亟待協(xié)同發(fā)展，由資源相互依賴的“雙線并行”向多維度緊密銜接的“閉環(huán)聯(lián)動(dòng)”深化，形成雙循環(huán)的救助幫扶格局。

如圖1所示，政府救助與慈善幫扶的閉環(huán)聯(lián)動(dòng)需要一個(gè)基于資源依賴與互補(bǔ)的制度環(huán)境與共同載體。制度環(huán)境體現(xiàn)為有完備的有利于政府救助與慈善幫扶有效銜接的規(guī)章制度甚至是法律法規(guī)，這是保障組織資源發(fā)揮最大效能的基礎(chǔ)。共同載體是在一定的制度環(huán)境下為組織資源的交換提供實(shí)體化的空間要素，在現(xiàn)實(shí)的制度實(shí)踐中一般是類似于社會(huì)救助綜合幫扶中心之類的機(jī)構(gòu)。②【②例如在浙江，這類載體為區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街）和村（社）三級(jí)的社會(huì)救助服務(wù)聯(lián)合體?！空戎c慈善幫扶的共同功能就是針對(duì)困難群眾的差異性需求采取相應(yīng)的幫扶救助措施，實(shí)現(xiàn)“?；?、防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展”的目標(biāo)。這些都需要各類主體彼此協(xié)同，資源有效互補(bǔ)，幫扶救助的程序與過程有效銜接，形成一個(gè)聯(lián)動(dòng)的閉環(huán)系統(tǒng)。

三、政府救助與慈善幫扶有效銜接的現(xiàn)實(shí)需求

我國(guó)傳統(tǒng)“官賑”與“民濟(jì)”的結(jié)合體現(xiàn)了社會(huì)救助中的“官民二重性”。早期慈善起源于百家爭(zhēng)鳴時(shí)的“仁愛”思想，聚焦于慈善救濟(jì)，較為零散。宋朝之后，以救濟(jì)與教化為目標(biāo)的宗族義莊制度不斷完善，漸成體系，民間慈善逐漸形成。①【①王艷君：《古代慈善模式的歷史演變與發(fā)展更迭》，《佳木斯大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期，第152-155頁?！恳怨俎k慈善機(jī)構(gòu)為代表的政府救助與民間慈善事業(yè)尚未形成相對(duì)穩(wěn)定的銜接機(jī)制，但均出于“仁愛”，共施善行?，F(xiàn)代社會(huì)，以各類慈善力量為支撐、以慈善資源為基礎(chǔ)、以幫助和支持社會(huì)有需要的社會(huì)成員為目標(biāo)的慈善幫扶與政府救助可協(xié)同聯(lián)動(dòng)、相互補(bǔ)充②【②江治強(qiáng)：《慈善救助與社會(huì)救助的異同及銜接機(jī)制建設(shè)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2015年第5期，第39-44頁?！浚餐瑯?gòu)建多元化的救助體系。無論是作為社會(huì)救助的治理主體，還是作為社會(huì)救助的子系統(tǒng)，彼此相互依賴，協(xié)同聯(lián)動(dòng)，在雙向溝通、建立信任、增強(qiáng)承諾、共同理解之間可實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)③【③高靜華、張鵬飛：《政府救助與慈善救助的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制與困境：以J縣醫(yī)保防貧應(yīng)用為例》，《蘭州學(xué)刊》2024年第6期，第80-92頁。】，達(dá)成協(xié)同善治。

（一）制度環(huán)境逐步完善推動(dòng)了政府救助與慈善幫扶的有效銜接

2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》是實(shí)現(xiàn)多元主體參與社會(huì)救助的一大突破，對(duì)慈善力量參與社會(huì)救助有原則性規(guī)定。政府救助為核心和主導(dǎo)，包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)力量是補(bǔ)充。2016年9月開始實(shí)施的《慈善法》為慈善活動(dòng)提供了基本法律框架，成為社會(huì)力量參與社會(huì)救助、政府救助與慈善幫扶銜接的重要依據(jù)與行動(dòng)指引。2024年修訂后的《慈善法》新增“慈善工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“國(guó)務(wù)院民政部門主管全國(guó)慈善工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的慈善工作”等提法，進(jìn)一步加強(qiáng)了慈善幫扶與政府救助間的聯(lián)系。2023年《民政部關(guān)于加強(qiáng)政府救助與慈善幫扶有效銜接的指導(dǎo)意見》提出了加強(qiáng)銜接的總體要求與主要任務(wù)，對(duì)慈善組織在社會(huì)救助中的角色定位、職責(zé)范圍及運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行闡釋，各地區(qū)需要在結(jié)合當(dāng)?shù)卮壬瀑Y源分布、救助力量統(tǒng)籌情況等現(xiàn)實(shí)情境下建立、完善操作性較強(qiáng)的銜接制度，以減少銜接的隨意性和松散性，影響救助活動(dòng)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

（二）共同載體的探索與實(shí)踐為政府救助與慈善幫扶有效銜接奠定了基礎(chǔ)

共同載體是政府救助與慈善幫扶銜接的陣地。近年來，各個(gè)地方圍繞這一共同載體進(jìn)行了探索與實(shí)踐。例如，浙江省進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)救助服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)，在區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街）、村（社）建立協(xié)同政府救助相關(guān)部門和慈善幫扶相關(guān)主體的三級(jí)“助聯(lián)體”。在縣（市、區(qū)）黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由民政部門牽頭，橫向聯(lián)動(dòng)社會(huì)救助職能部門、特殊群體救助單位、惠民補(bǔ)貼相關(guān)單位、服務(wù)類社會(huì)力量，縱向貫穿縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)搭建救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（中心、站、點(diǎn)），以及集救助幫扶力量匯聚、資源統(tǒng)籌、隊(duì)伍培育、場(chǎng)景體驗(yàn)、窗口展示等功能于一體的實(shí)體化運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。相關(guān)政府部門、企事業(yè)單位、公益慈善組織等多方力量，以政策銜接、業(yè)務(wù)協(xié)同、購買服務(wù)等方式入駐，建立多元主體協(xié)商共治機(jī)制，提升救助合力。通過開放共治空間、構(gòu)建立體網(wǎng)絡(luò)、營(yíng)造認(rèn)知環(huán)境，形成構(gòu)建開放的救助生態(tài)、健全高效有序的幫扶網(wǎng)絡(luò)、營(yíng)造均等可及的優(yōu)享場(chǎng)景的嵌合效果。④【④祝建華、胡夢(mèng)甜：《共同富裕進(jìn)程中“弱有眾扶”的社會(huì)救助主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究》，《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2024年第1期，第1-11頁?！窟@類共同載體試圖改變?cè)瓉碚戎c慈善幫扶責(zé)任邊界不清晰，資源重復(fù)投入、救助重疊或沖突的情況⑤【⑤鄭曉齊、宋忠偉：《我國(guó)慈善組織參與社會(huì)救助論析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4期，第104-111頁。】，區(qū)分雙方“事實(shí)責(zé)任邊界”，形成責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。

（三）救助幫扶主體的協(xié)同對(duì)政府救助與慈善幫扶的銜接提出新要求

在政府救助與慈善幫扶銜接中，政府部門內(nèi)部以民政、住建、教育、醫(yī)療、人社、應(yīng)急等為主，主要承擔(dān)推動(dòng)立法、提供救助資金和監(jiān)督管理等職責(zé)，扮演主導(dǎo)者角色，發(fā)揮責(zé)任主體功能，負(fù)責(zé)低保、臨時(shí)救助、特困供養(yǎng)、住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助等專項(xiàng)救助項(xiàng)目；慈善幫扶主要包括各類社會(huì)組織、企業(yè)、社區(qū)、個(gè)人等⑥【⑥祝建華：《智慧救助的要素驅(qū)動(dòng)、運(yùn)行邏輯與實(shí)踐進(jìn)路》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022年第2期，第105-121頁?！浚髽I(yè)和非政府組織承擔(dān)提供就業(yè)機(jī)會(huì)和專業(yè)服務(wù)、募集資金和整合資源等職責(zé)，扮演支持者、輔助者角色，發(fā)揮協(xié)助主體功能。社區(qū)和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)各類項(xiàng)目的組織實(shí)施和具體運(yùn)作等職責(zé)①【①謝勇才、丁建定：《從生存型救助到發(fā)展型救助：我國(guó)社會(huì)救助制度的發(fā)展困境與完善路徑》，《中國(guó)軟科學(xué)》2015年第11期，第39-49頁?！?，扮演專業(yè)性角色。這些主體彼此形成常態(tài)化的良性溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，避免救助疊加。例如在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，當(dāng)?shù)卣畣?dòng)了“愛心書包”救助項(xiàng)目，但與此同時(shí)，一家全國(guó)性慈善組織也開展了類似的“希望書包”項(xiàng)目。雙方缺乏有效溝通，導(dǎo)致同一批學(xué)生收到了兩份書包和學(xué)習(xí)用品，而其他未受關(guān)注的貧困學(xué)生卻未能得到任何幫助。由此來看，迫切需要強(qiáng)化政府、企業(yè)、非政府組織、社區(qū)及社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等不同主體的有效聯(lián)系，鏈接體制內(nèi)外各類救助資源，激發(fā)慈善幫扶的活力以彌補(bǔ)政府救助的不足，有機(jī)整合力量，調(diào)動(dòng)各主體積極性，構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定、有效、可持續(xù)的多元支持體系。

（四）服務(wù)類社會(huì)救助給政府救助與慈善幫扶的內(nèi)容銜接帶來新變化

分層分類社會(huì)救助體系的提出使得社會(huì)救助供給的形式發(fā)生了新的變化，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社會(huì)救助需要從物質(zhì)救助向“物質(zhì)+服務(wù)”救助轉(zhuǎn)變；二是社會(huì)救助需要從原先的被動(dòng)受理向“自主申請(qǐng)+主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)救助主要以現(xiàn)金支持的物質(zhì)幫扶手段為主，服務(wù)類社會(huì)救助較為缺乏。雖然近年來逐漸強(qiáng)調(diào)服務(wù)類救助的重要性，并在全國(guó)開展服務(wù)類社會(huì)救助的試點(diǎn)，但總體而言，服務(wù)類社會(huì)救助的發(fā)展仍然緩慢，供給不足。需積極發(fā)展各種服務(wù)類社會(huì)救助，滿足困難群體的精神慰藉、社會(huì)融入、能力提升等多元需求，幫助其擺脫困境。②【②張浩淼：《中國(guó)社會(huì)救助體系：回顧、反思與展望》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2024年第6期，第241-253頁。】困難群眾多樣化、差異性的服務(wù)類救助需求無法單純依靠政府救助來解決，政府救助在服務(wù)類社會(huì)救助供給過程中存在人力、物力的稀缺和專業(yè)性的缺位。按照資源依賴?yán)碚摰挠^點(diǎn)，這些需要依靠外力進(jìn)行資源交換。而慈善幫扶剛好又能彌補(bǔ)政府救助的這一缺陷，這讓兩者之間的銜接在內(nèi)容上有了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。

（五）數(shù)字賦能讓政府救助與慈善幫扶的過程銜接面臨新機(jī)遇

2020年《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》把智慧救助作為建立健全分層分類的社會(huì)救助體系的重要目標(biāo)之一。在一攬子政策紅利和數(shù)智技術(shù)不斷迭代升級(jí)的驅(qū)動(dòng)下，近年來社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別的數(shù)智化應(yīng)用空間、場(chǎng)景和深度不斷拓展，在不少地方實(shí)踐中涌現(xiàn)出了亮點(diǎn)鮮明、功能豐富、成效明顯的典型運(yùn)行模式。政府救助與慈善幫扶銜接要求為不同類別的困難群眾提供有差異的、供需匹配的分層分類的救助。在需求評(píng)估、資源鏈接、服務(wù)推介等方面，需要借助數(shù)字化平臺(tái)甚至是人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)困難群眾的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與精準(zhǔn)畫像，讓政府救助與慈善幫扶的干預(yù)措施有的放矢，精準(zhǔn)、高效、智慧、溫暖。社會(huì)救助數(shù)字化平臺(tái)與慈善幫扶平臺(tái)的建立，尤其是基層民政隊(duì)伍識(shí)數(shù)和用數(shù)能力的提升，專業(yè)性人才隊(duì)伍的逐漸壯大，提高了救助幫扶的工作效率。完善線上線下平臺(tái)，打通關(guān)鍵信息渠道是實(shí)現(xiàn)政府救助與慈善幫扶有效過程銜接的關(guān)鍵點(diǎn)之一。

四、杭州市“雙循環(huán)”救助幫扶體系的實(shí)踐案例分析

作為東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省會(huì)城市，杭州市的社會(huì)救助近年來取得了矚目成績(jī)，在社會(huì)救助服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)、困難家庭救助幫扶綜合評(píng)估、低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等方面都有著典型的經(jīng)驗(yàn)，尤其在政府救助與慈善幫扶的有效銜接方面，構(gòu)建了雙循環(huán)的救助幫扶體系，更值得深入分析。構(gòu)建雙循環(huán)體系，要按照“弱有眾扶”的相關(guān)要求，對(duì)政府救助與慈善幫扶銜接過程中涉及的需求端、供給端、銜接方式及銜接內(nèi)容進(jìn)行梳理。如圖2所示，先按照界限相對(duì)明晰的需求端與供給端的劃分，對(duì)政府救助的供給端、慈善幫扶的供給端、政府救助的需求端、慈善幫扶的需求端進(jìn)行梳理，形成相對(duì)獨(dú)立的四個(gè)庫區(qū)。再對(duì)此進(jìn)一步延伸，對(duì)形成需求端與供給端的前置環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，延長(zhǎng)需求端與供給端的形成鏈。然后依照“大救助”與“大慈善”的工作方式，對(duì)政府救助與慈善幫扶分別進(jìn)行縱向整合，構(gòu)成兩個(gè)小的系統(tǒng)。最終通過需求端、供給端、工作方式三方的橫向聯(lián)動(dòng)形成“三橫兩縱”的“供需匹配”雙向整合機(jī)制。

（一）“弱有眾扶”的雙循環(huán)制度環(huán)境

政府救助與慈善幫扶的互補(bǔ)與融合是實(shí)現(xiàn)“弱有眾扶”的重要途徑，“弱有眾扶”建設(shè)也為慈善幫扶與政府救助相銜接提供了良好的制度環(huán)境?！叭跤斜姺觥睆?qiáng)調(diào)“弱”的覆蓋面拓展，社會(huì)救助對(duì)象覆蓋從原來的“貧困群體”向“低收入群體”延伸，要求目標(biāo)對(duì)象與需求端銜接；“有”的持續(xù)性提升，工作方式從原來的“雙線并行”向“閉環(huán)聯(lián)動(dòng)”深化，這對(duì)銜接的深度與廣度提出了要求；“眾”的統(tǒng)籌度加強(qiáng)，參與主體從原來的“政有所為”向“眾幫互助”擴(kuò)展，這需要隊(duì)伍建設(shè)和供給端上的銜接；“扶”的多樣性優(yōu)化，幫扶內(nèi)容從原來的“物質(zhì)幫扶”向“服務(wù)扶志”轉(zhuǎn)變，這對(duì)銜接的多樣性與包容性做出了要求。在“弱有眾扶”的背景下，堅(jiān)持政府救助與慈善幫扶既獨(dú)立又融合的理念，完善多元參與、多方互動(dòng)的聯(lián)合救助機(jī)制；慈善組織著力在救助資源的共享與救助各環(huán)節(jié)的銜接上，積極協(xié)同實(shí)現(xiàn)救助目標(biāo)。

（二）“全鏈互聯(lián)”的雙核銜接載體

當(dāng)前服務(wù)類社會(huì)救助較多的以項(xiàng)目制開展，對(duì)項(xiàng)目管理、資金運(yùn)作、體系運(yùn)轉(zhuǎn)能力等都提出了較高要求。一站式服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，包括線上一站式平臺(tái)與線下一站式陣地，通過線上或線下的方式輸入一站式服務(wù)的助聯(lián)體與慈善基地之中，由助聯(lián)體與慈善基地進(jìn)行后續(xù)方案細(xì)化與對(duì)接落地。這一雙循環(huán)體系中的一站式平臺(tái)與一站式陣地并非指數(shù)量上的“一”，而是指統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)。線上依托“浙有眾扶”“浙里有善”等平臺(tái)，建立政府救助與慈善幫扶在政策、對(duì)象、信息、資源等方面的轉(zhuǎn)介和共享機(jī)制，不僅實(shí)現(xiàn)了救助信息的快速流通，還實(shí)現(xiàn)了救助需求與慈善資源的精準(zhǔn)匹配。同時(shí)，完善了信息推送及時(shí)率、幫扶資源發(fā)布率、供需匹配處置率、評(píng)價(jià)服務(wù)滿意率等考核機(jī)制，確保救助幫扶信息的歸集、處置、評(píng)估都能高效進(jìn)行。在線下，強(qiáng)化了助聯(lián)體和慈善基地作為救助慈善融合的“核心載體”作用。打造三級(jí)救助幫扶陣地，為救助與慈善工作提供實(shí)體支撐；通過“個(gè)案會(huì)商”溝通機(jī)制，民政部門轉(zhuǎn)介的救助對(duì)象可以得到及時(shí)、高效的幫扶；對(duì)于復(fù)雜性的幫扶個(gè)案，通過召開協(xié)調(diào)會(huì)，制訂“一戶一策”的救助幫扶方案。

（三）“五社聯(lián)動(dòng)”的雙路銜接主體

政府救助與慈善幫扶有效銜接的核心之一是主體銜接。如何將各類參與救助幫扶的力量整合成一支協(xié)同推進(jìn)的救助幫扶主體是迫切需要解決的問題。從杭州的案例來看，“1+X”模式及“四位一體”政府社會(huì)協(xié)作模式等，有效整合了政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多方力量。培育孵化救助類社會(huì)組織，動(dòng)員有實(shí)力的救助類社會(huì)組織入駐助聯(lián)體，帶動(dòng)其他社會(huì)力量參與幫扶行動(dòng)，為慈善幫扶提供了力量支撐。整合部門條線和基層力量，強(qiáng)化“五社聯(lián)動(dòng)”，建立“1+5”（助聯(lián)體+村社干部、黨員、社工、網(wǎng)格員、志愿者）入戶走訪模式，充分發(fā)揮基層隊(duì)伍在主動(dòng)發(fā)現(xiàn)需求、鏈接慈善資源、促進(jìn)供需對(duì)接中的積極作用，暢通困難對(duì)象主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)識(shí)別、高效幫扶“最后一公里”。推動(dòng)慈善組織與基層組織相融合，鼓勵(lì)設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金會(huì)，實(shí)現(xiàn)困難不出村（社）。需要注意的是，如圖2所示，雙循環(huán)體系對(duì)政府救助對(duì)象以及慈善幫扶對(duì)象作以區(qū)分，避免了救助幫扶中常出現(xiàn)的重復(fù)疊加問題，這取決于政府救助與慈善幫扶在供給端與需求端的協(xié)同溝通機(jī)制的建立，在需求端需求評(píng)估可以相互轉(zhuǎn)化，在供給端雙方資源可以相互促進(jìn)。

（四）“靈活多變”的雙拼銜接內(nèi)容

通過項(xiàng)目制達(dá)成政府救助與慈善幫扶在服務(wù)層面的銜接是通常的做法，但在實(shí)踐中容易將政府主導(dǎo)演變?yōu)檎鼣?，使慈善幫扶成為附屬品。這就有必要建立相應(yīng)的合作機(jī)制對(duì)救助幫扶的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。杭州市搭建供需精準(zhǔn)配置服務(wù)鏈，建立需求、資源、服務(wù)三張清單，開展精準(zhǔn)化幫扶項(xiàng)目；建立微心愿幫扶機(jī)制，鏈接慈善資源化解困難群體“心頭小事”，暢通救助與慈善銜接“共享通道”。為了確保救助服務(wù)能夠惠及更多困難群體，以項(xiàng)目化運(yùn)營(yíng)為抓手，聚焦健康管理、照料護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練、環(huán)境改善、生活服務(wù)、家庭支持、精神文化等領(lǐng)域，梳理“五類對(duì)象”救助幫扶需求，分層分類設(shè)計(jì)開展精準(zhǔn)化幫扶項(xiàng)目。如圖2所示，將各類資源通過“統(tǒng)籌”與“募集”雙軌推進(jìn)，轉(zhuǎn)化成具體的救助幫扶項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)供需匹配和定制服務(wù)。將部門的專項(xiàng)救助與慈善幫扶的“專項(xiàng)基金”進(jìn)行銜接，建立醫(yī)療、教育、災(zāi)害等專項(xiàng)慈善救助幫扶金，解決因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)等致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)群體救助幫扶，有效彌補(bǔ)政府救助的縫隙。

（五）“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”的雙融銜接過程

通過構(gòu)建“低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)幫扶”應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)低收入家庭基本生活狀況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。這一應(yīng)用依托了公安、人社、教育、住保、醫(yī)保等17個(gè)相關(guān)部門的力量，并縱向?qū)恿耸〈缶戎畔⑵脚_(tái)和區(qū)縣級(jí)、鎮(zhèn)街級(jí)助聯(lián)體系統(tǒng)。通過這一系統(tǒng)，能夠基于家庭結(jié)構(gòu)、健康狀況、收入情況、財(cái)產(chǎn)情況、支出情況、對(duì)象來源等7大維度，以及家庭住房、車輛、工商登記、教育支出、大額醫(yī)療支出、就業(yè)信息等50余項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)低收入家庭進(jìn)行精準(zhǔn)畫像和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這是政府救助所具備的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，通過“浙有眾扶”“浙里有善”“慈善杭州”等信息平臺(tái)，成功實(shí)現(xiàn)了救助與慈善在政策、對(duì)象、數(shù)據(jù)、信息、資源等方面的全面共享。這些平臺(tái)不僅實(shí)時(shí)更新和發(fā)布救助幫扶信息，確保信息推送的及時(shí)性和資源發(fā)布的廣泛性，還通過數(shù)據(jù)分析技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了供需的精準(zhǔn)匹配，發(fā)揮救助資源的最大效用。線下則通過建立“個(gè)案會(huì)商”溝通機(jī)制，進(jìn)一步提升了救助幫扶的精準(zhǔn)性和針對(duì)性。對(duì)于民政部門轉(zhuǎn)介的困難對(duì)象，慈善組織可以通過這一機(jī)制簡(jiǎn)化程序，迅速響應(yīng)，并根據(jù)其具體的困難情形和程度制訂個(gè)性化的救助幫扶方案。同時(shí)，針對(duì)復(fù)雜的幫扶個(gè)案，通過召開協(xié)調(diào)會(huì)，集思廣益，制訂“一戶一策”的救助幫扶方案。

五、“閉環(huán)聯(lián)動(dòng)”的雙循環(huán)救助幫扶體系的進(jìn)一步優(yōu)化

（一）進(jìn)一步優(yōu)化與規(guī)范政府救助與慈善幫扶的制度環(huán)境

除了已經(jīng)出臺(tái)的促進(jìn)政府救助與慈善幫扶的各類政策法規(guī)，還需要對(duì)這些政策法規(guī)的具體操作細(xì)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化。不要僅僅只有指導(dǎo)原則和指導(dǎo)意見；還需要有實(shí)施細(xì)則；不要讓一些制度成為“有銜接之名”而“無銜接之實(shí)”。這兩個(gè)獨(dú)立的主體的銜接不是簡(jiǎn)單的雙拼雙接，不是簡(jiǎn)單的“雙線并行”，而是需要從救助幫扶主體、救助幫扶對(duì)象、救助幫扶資源、救助幫扶的具體方式與方法等各類細(xì)節(jié)對(duì)其進(jìn)行制度優(yōu)化?！伴]環(huán)聯(lián)動(dòng)”的雙循環(huán)救助幫扶體系的有效運(yùn)行需要各方力量形成緊密聯(lián)動(dòng)，需要打破協(xié)作壁壘，健全協(xié)作機(jī)制；在制度與法律層面授權(quán)，破解信息流通受阻、數(shù)據(jù)共享不暢的制度瓶頸；要從制度上明確各自的職責(zé)權(quán)限，避免工作重疊和相互推諉，建立起相應(yīng)的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，避免重復(fù)和分散的資源投入。總體而言，需要將政府救助與慈善幫扶納入“弱有眾扶”的整體制度構(gòu)建與實(shí)踐中，將兩者的有效銜接納入社會(huì)治理的大范疇，不僅要在救助幫扶的民生保障領(lǐng)域營(yíng)造良好的制度環(huán)境，而且要與其他社會(huì)治理制度有效協(xié)同，適度整合，避免出現(xiàn)政策、法律甚至是倫理層面的沖突。此外，要注重救助文化建設(shè)，形成人人參與的良好救助文化，讓救助幫扶真正地成為社會(huì)一體化的事業(yè)。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化構(gòu)建政府救助與慈善幫扶雙循環(huán)的載體

一是強(qiáng)化銜接載體。需要完善救助慈善的銜接載體，確保各類資源能夠高效、順暢地流通。在這一過程中，助聯(lián)體與已有慈善陣地之間的聯(lián)動(dòng)尤為關(guān)鍵。構(gòu)建緊密的合作關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而更好地滿足困難群體的多元化需求。二是深化嵌合合作。需要深入思考如何將慈善組織與助聯(lián)體進(jìn)行嵌合，實(shí)現(xiàn)雙方的互利共贏。慈善組織擁有豐富的資源，而助聯(lián)體則具有廣泛的覆蓋網(wǎng)絡(luò)和強(qiáng)大的組織協(xié)調(diào)能力。通過嵌合合作，可以共同為困難群體提供更全面、更專業(yè)的救助服務(wù)。三是建立評(píng)估機(jī)制。為了確保救助服務(wù)的質(zhì)量和效果，還需要建立評(píng)估機(jī)制，對(duì)慈善組織和助聯(lián)體的服務(wù)進(jìn)行定期評(píng)估，從而構(gòu)建一個(gè)更加完善、更加高效的救助慈善體系，為困難群體提供優(yōu)質(zhì)的救助服務(wù)。

可參考浙江的經(jīng)驗(yàn)，以標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)救助幫扶的載體建設(shè)。強(qiáng)化黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮救助部門與慈善組織的合力，在組織架構(gòu)、選址、標(biāo)識(shí)設(shè)置、功能布局、人員配備與管理、數(shù)字化應(yīng)用、聯(lián)席會(huì)議、服務(wù)對(duì)象識(shí)別、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)內(nèi)容、場(chǎng)景體驗(yàn)、窗口展示、投訴受理、評(píng)價(jià)與改進(jìn)等各方面都建立起嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，助聯(lián)體的運(yùn)營(yíng)就按照這些標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。①【①具體見杭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局2024年9月30日發(fā)布的浙江省杭州市地方標(biāo)準(zhǔn)（DB3301/T 0464—2024）：《社會(huì)救助服務(wù)聯(lián)合體運(yùn)營(yíng)與服務(wù)規(guī)范》?！窟@將極大強(qiáng)化政府救助與慈善幫扶銜接的共同載體。

（三）以整體協(xié)調(diào)與靈活選擇相結(jié)合持續(xù)優(yōu)化主體銜接

1.政府主導(dǎo)的整體協(xié)調(diào)機(jī)制

政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)踐中就是要發(fā)揮好社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議作用。首先要聚集以民政部門為主導(dǎo)的社會(huì)救助職能部門，如退役軍人服務(wù)中心、殘聯(lián)等承擔(dān)部分特殊群體救助職責(zé)的部門，以及與大救助信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)、參與困難群眾救助“一件事”集成改革的相關(guān)部門形成助聯(lián)體決策核心，以聯(lián)席會(huì)議的方式集聚這部分主體力量。之后，以聯(lián)席會(huì)議成員為代表的決策核心著手讓渡救助空間，各負(fù)責(zé)部門邀請(qǐng)與自身業(yè)務(wù)相契合的樞紐型社會(huì)組織、愛心企業(yè)和個(gè)人、慈善基金與組織等共同開展銜接項(xiàng)目。尋找責(zé)任心強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的合作伙伴進(jìn)行聯(lián)接也是落實(shí)主體銜接的關(guān)鍵。

2.靈活選擇的主體銜接機(jī)制

目前有項(xiàng)目合作模式、“1+X”模式以及“四位一體”政府社會(huì)協(xié)作模式等幾種模式。其中項(xiàng)目合作模式授權(quán)常規(guī)事項(xiàng)，更偏向于“外部指導(dǎo)型”或是“行政主導(dǎo)型”模式，通常有著明確的委托代理關(guān)系，在銜接初期，更多偏向于這種模式。“1+X”模式商討特殊事項(xiàng)，雖也有明顯的主導(dǎo)方如救助部門，但更多發(fā)揮方向引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能，在該模式下對(duì)救助幫扶主體的能力做出一定要求，通常在“1”和“X”之間存在著一些樞紐性的中間組織或是中間平臺(tái)作為載體，用于集中“X”的力量。這種模式接近于“自我啟動(dòng)型”與“合作治理型”。②【②鄶艷麗、何春昊：《鄉(xiāng)村建設(shè)視角下的鄉(xiāng)村治理模式研究》，《西部人居環(huán)境學(xué)刊》2021年第1期，第26-34頁?！俊八奈灰惑w”政府社會(huì)協(xié)作模式中救助部門與社會(huì)力量平等協(xié)商，甚至有些項(xiàng)目可能直接由社會(huì)力量進(jìn)行主導(dǎo)，救助部門起輔助作用?？傮w來說，這三個(gè)模式依次呈現(xiàn)出“部門不斷向后，社會(huì)不斷向前”的過程，但并不意味著只能向下一個(gè)模式發(fā)展而不能回到上一個(gè)模式，選擇哪一個(gè)模式仍然要具體情況具體分析。

整體來看，政府主導(dǎo)模式在資源分配和監(jiān)管上具有優(yōu)勢(shì)，但可能因決策周期較長(zhǎng)而響應(yīng)不夠迅速，在緊急救助時(shí)要發(fā)揮慈善組織的靈活性，確保受助者得到及時(shí)幫助。而慈善組織主導(dǎo)模式則更靈活，能迅速響應(yīng)社會(huì)需求，但資源有限和管理問題可能導(dǎo)致救助效果不盡相同，在救助和扶貧領(lǐng)域，則依托政府的資源和政策優(yōu)勢(shì)，確保救助工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性。政府與慈善組織通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)形成合力，從而提升救助效果，完善全方位、多層次的救助幫扶體系。

（四）基于需求評(píng)估與服務(wù)嵌合的內(nèi)容銜接優(yōu)化

1.基于需求的綜合評(píng)估機(jī)制

一是明確責(zé)任主體，優(yōu)化資源配置。在項(xiàng)目設(shè)立之初，應(yīng)細(xì)致考量各服務(wù)項(xiàng)目的適宜主體。政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)公共性、基礎(chǔ)性的服務(wù)供給；慈善組織則憑借其靈活性與專業(yè)性，介入特定領(lǐng)域的服務(wù)，如心理援助、特殊教育等；同時(shí)，探索市場(chǎng)機(jī)制的有效參與，如通過公私合作模式提升服務(wù)效率與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。二是細(xì)化需求分類，實(shí)施精準(zhǔn)幫扶。針對(duì)不同困難群體的多元化需求，實(shí)施更加精細(xì)化的分類管理。對(duì)于普遍存在的共性需求，制定標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)流程，確保服務(wù)的廣泛覆蓋與均等化享受；而對(duì)于低收入、重病重殘等特殊群體，則采取“一人一檔”的個(gè)性化服務(wù)策略，精準(zhǔn)對(duì)接其就業(yè)、醫(yī)療、教育等迫切需求。在梳理完成政府救助對(duì)象后，針對(duì)政策未覆蓋到的但實(shí)際困難的對(duì)象以及在冊(cè)對(duì)象中難以通過政府救助滿足的合理需求，引入慈善幫扶資源，填補(bǔ)政府救助縫隙。通過日常排摸與數(shù)據(jù)研判，深入挖掘并識(shí)別容易被忽視的困難群體，以需求為導(dǎo)向，通過慈善幫扶來填補(bǔ)政府救助的空白。三是強(qiáng)化服務(wù)可及，提升受益感受。為確保服務(wù)能夠真正惠及困難群眾，還必須關(guān)注服務(wù)的可及性與可得性。通過優(yōu)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)布局，增設(shè)服務(wù)站點(diǎn)，利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)應(yīng)用等現(xiàn)代科技手段，打破時(shí)空限制，使服務(wù)觸手可及。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高群眾對(duì)救助幫扶政策的知曉率與參與度，確保服務(wù)資源得到充分利用。

2.基于合作的服務(wù)嵌合機(jī)制

實(shí)現(xiàn)慈善幫扶項(xiàng)目與專項(xiàng)救助的有效銜接是實(shí)現(xiàn)“弱有眾扶”的關(guān)鍵。這就需要找到兩者之間的銜接點(diǎn)，主要以服務(wù)類社會(huì)救助的形式為主，來設(shè)置合理的幫扶項(xiàng)目。一種方法是任何一方先確定需求或項(xiàng)目，再尋求專項(xiàng)救助與慈善幫扶項(xiàng)目在服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容上的共通性，在項(xiàng)目設(shè)置后，由雙方共同參與項(xiàng)目。例如，在就業(yè)救助與慈善幫扶的銜接中，以“共富工坊”的形式開展“家門口”的就業(yè)?！肮哺还し弧表?xiàng)目不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的慈善活動(dòng)，它代表了一種全新的公益賦能理念。不僅能帶來短期的經(jīng)濟(jì)收益，還能幫助建立起長(zhǎng)期的、可持續(xù)的生計(jì)。另一種合作方式是建立涉及領(lǐng)域與服務(wù)對(duì)象相似的救助部門與慈善組織的長(zhǎng)期合作，并通過時(shí)間、空間的規(guī)劃將這種合作固定下來，提前計(jì)劃，有序執(zhí)行。

整體來看，在需求評(píng)估、對(duì)象識(shí)別的基礎(chǔ)上，兩者要構(gòu)成“雙循環(huán)”的內(nèi)容銜接，彼此形成資源依賴和互補(bǔ)。一是避免重復(fù)救助。一般來說，政府救助應(yīng)聚焦于提供生存必需的支持；而慈善幫扶則側(cè)重于促進(jìn)個(gè)人發(fā)展。二是避免遺漏多重需求群體。需特別關(guān)注那些既需要救助又適合慈善幫扶的群體。這類群體可能因疾病、災(zāi)害等原因陷入困境，但同時(shí)擁有一定自我恢復(fù)潛力。通過“雙循環(huán)”協(xié)作，制訂綜合性的幫扶計(jì)劃，既解決當(dāng)前生活困難，又助力長(zhǎng)期發(fā)展。三是避免幫扶措施的同質(zhì)化。制定差異化的幫扶措施，對(duì)于純粹的救助對(duì)象，應(yīng)優(yōu)先保障其基本生活需求；對(duì)于慈善幫扶對(duì)象，則注重激發(fā)其內(nèi)在動(dòng)力，提供培訓(xùn)、就業(yè)等支持；對(duì)于雙重需求群體，則需綜合運(yùn)用救助與慈善資源，形成合力。

（五）強(qiáng)化數(shù)字賦能與互聯(lián)互動(dòng)的過程銜接

1.互聯(lián)互通的共享機(jī)制

在載體聯(lián)動(dòng)時(shí)，要進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵是要做好政府救助與慈善幫扶間的互通有無，做到二者間在數(shù)據(jù)平臺(tái)層面的“三不落”：“不落人”強(qiáng)調(diào)通過自主發(fā)現(xiàn)、他人發(fā)現(xiàn)和信息篩選發(fā)現(xiàn)三種方式擴(kuò)充救助對(duì)象數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)合作，自動(dòng)研判數(shù)據(jù)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并核對(duì)救助對(duì)象；“不落事”要求規(guī)范數(shù)據(jù)庫信息條目，統(tǒng)籌人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)、健康等因素，確立關(guān)鍵信息條目，調(diào)查家庭貧困程度和救助需求，形成個(gè)性化和多元化救助服務(wù)，將信息條目分為對(duì)象基本信息、救助對(duì)象分類和享有的專項(xiàng)救助政策信息三類，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幸福清單的導(dǎo)出；“不落后”強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)庫的動(dòng)態(tài)更新，建立線上線下聯(lián)動(dòng)的多元合作機(jī)制，線下建立高水平救助需求發(fā)現(xiàn)隊(duì)伍，線上依托大救助平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)管理，聯(lián)合慈善平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，加強(qiáng)數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府救助與慈善幫扶間的同步更新與轉(zhuǎn)介。

除此之外，相關(guān)政府部門、慈善組織等多方力量以政策銜接、業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享等方式入駐助聯(lián)體，建立多元主體協(xié)商共治機(jī)制。加快建立救助政策、物資、技術(shù)服務(wù)、專業(yè)人才、志愿服務(wù)等信息庫，統(tǒng)籌救助資源。同時(shí)建立常態(tài)化救助幫扶主體交流培訓(xùn)體制，提高救助隊(duì)伍的專業(yè)能力。需進(jìn)一步強(qiáng)化資源統(tǒng)籌，強(qiáng)化政府部門業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)與志愿者力量專業(yè)技能提升，兩者實(shí)現(xiàn)“雙循環(huán)”。

2.跨部門的溝通對(duì)話機(jī)制

除救助部門開展的例會(huì)之外，各相關(guān)慈善幫扶組織間也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)交流溝通機(jī)制。一是開展培訓(xùn)與參與培訓(xùn)。開展季度交流溝通會(huì)，以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、業(yè)務(wù)交流、主題研討等內(nèi)容為主，交流互動(dòng)、共建共享。鼓勵(lì)樞紐型社會(huì)組織對(duì)尚未發(fā)展成熟的社會(huì)組織加以引導(dǎo)孵化。有能力的社會(huì)組織與企業(yè)可向“助聯(lián)體”申請(qǐng)項(xiàng)目開展培訓(xùn)。二是項(xiàng)目承接與質(zhì)量評(píng)估。在救助部門的引導(dǎo)下，入駐線上“助聯(lián)體”平臺(tái)，上架相應(yīng)服務(wù)。按規(guī)定積極申報(bào)、承接救助項(xiàng)目，鼓勵(lì)以大帶小、抱團(tuán)結(jié)對(duì)的方式申報(bào)。按照事前、事中、事后的評(píng)價(jià)流程進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，這一成效評(píng)估機(jī)制不僅有助于衡量救助幫扶的實(shí)際效果，還能營(yíng)造大眾參與慈善幫扶的濃厚氛圍，確保救助幫扶工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能得到及時(shí)、有效的反饋和評(píng)估。除了實(shí)體上的溝通對(duì)話，塑造相應(yīng)場(chǎng)景渲染救助文化也是完善溝通對(duì)話的方式。首先需要打造救助實(shí)體陣地以及現(xiàn)場(chǎng)舉辦的各種活動(dòng)。這些陣地與活動(dòng)有助于輻射帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)與熱心個(gè)體參與救助活動(dòng)。除了線下實(shí)體環(huán)境的營(yíng)造，對(duì)類似“人人受助、人人互助、人人自助”等抽象概念進(jìn)行實(shí)體化也是打造場(chǎng)景、營(yíng)造認(rèn)知環(huán)境的重要體現(xiàn)。①【①祝建華、胡夢(mèng)甜：《共同富裕進(jìn)程中“弱有眾扶”的社會(huì)救助主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究》，《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2024年第1期，第1-11頁。】

整體來看，“閉環(huán)聯(lián)動(dòng)”的雙循環(huán)救助幫扶體系的建構(gòu)還需要注意幾個(gè)要點(diǎn)。一是明確共享邊界，保障信息安全。二是技術(shù)創(chuàng)新賦能，促進(jìn)智慧共享。利用現(xiàn)代科技手段，如數(shù)據(jù)模型轉(zhuǎn)換技術(shù)，將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可用于分析而不直接暴露個(gè)人信息的模型或指標(biāo)。這種創(chuàng)新方式不僅能為救助決策提供深度洞察和科學(xué)依據(jù)，還能在不犧牲數(shù)據(jù)安全性的前提下，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的最大化利用。三是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，確保合規(guī)共享。建立健全數(shù)據(jù)共享相關(guān)的法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系。四是強(qiáng)化協(xié)同合作，共筑共享平臺(tái)。推動(dòng)慈善平臺(tái)與政府救助平臺(tái)之間的深度合作與協(xié)同，共同構(gòu)建開放、共享的數(shù)據(jù)平臺(tái)。通過加強(qiáng)信息共享機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)救助資源的優(yōu)化配置與高效利用。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與數(shù)據(jù)共享生態(tài)建設(shè)，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元共治格局，共同推動(dòng)“雙循環(huán)”救助幫扶體系的高質(zhì)量發(fā)展。

六、政府救助與慈善幫扶的有效銜接推進(jìn)社會(huì)救助體系的迭代升級(jí)

（一）理念上實(shí)現(xiàn)積極主動(dòng)、人文關(guān)懷、共建共享的升級(jí)

慈善幫扶的介入，尤其是通過服務(wù)類救助項(xiàng)目供給，改變了之前消極被動(dòng)、事后補(bǔ)救的救助理念，使之向積極主動(dòng)和事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。慈善幫扶增強(qiáng)了政府救助的力量，讓積極主動(dòng)成為可能。一些上游干預(yù)、早期預(yù)防的專業(yè)性的服務(wù)類社會(huì)救助供給，能夠有效地預(yù)防貧困、防止貧困惡化和貧困代際傳遞，起到事前預(yù)防的作用。這對(duì)當(dāng)前的社會(huì)救助體系來講，是具有重要意義的迭代升級(jí)。這一理念的轉(zhuǎn)變帶來救助方式、救助過程、救助內(nèi)容等多維度的轉(zhuǎn)型，使救助方式更積極、救助過程更快捷、救助內(nèi)容更多樣。

政府救助與慈善幫扶在理念上深度融合，形成既符合法律要求又充滿人文關(guān)懷的救助理念。政府救助可借鑒慈善幫扶的仁愛精神，將人文關(guān)懷融入救助中，使救助更加溫暖，提高了救助工作的社會(huì)認(rèn)同感和參與度。同時(shí)，慈善幫扶也可借助政府救助的制度保障，使救助行為更加規(guī)范、有序。

政府救助與慈善幫扶還共同倡導(dǎo)共建共享的社會(huì)救助理念。這意味著救助工作不再僅僅是政府和慈善組織的責(zé)任，而是需要全社會(huì)共同參與和努力的事業(yè)。倡導(dǎo)共建共享的理念，旨在形成政府、慈善組織、企業(yè)、個(gè)人等多方共同參與的社會(huì)救助格局。

（二）功能上實(shí)現(xiàn)從?；?、促發(fā)展到防風(fēng)險(xiǎn)的提升

保障困難群眾的基本生活是社會(huì)救助的基本功能，無論是傳統(tǒng)低保、低邊家庭還是低收入家庭，保障各個(gè)維度的基本生活需要是社會(huì)救助的最本質(zhì)功能。無論慈善力量如何參與，“?；尽笔亲罨镜墓δ堋Ｉ鐣?huì)救助通過知識(shí)、技術(shù)的培訓(xùn)能在很大程度上提升這些群體的能力，從而促進(jìn)其自我發(fā)展。所以，社會(huì)救助的發(fā)展促動(dòng)模式本質(zhì)上就是通過能力提升來促進(jìn)相對(duì)貧困群體的自我發(fā)展。慈善幫扶通過服務(wù)類救助的供給介入進(jìn)來，從“授之以魚”到“授之以漁”，形成自我造血機(jī)制，推動(dòng)能力導(dǎo)向的救助新模式的構(gòu)建，從而幫助消除高風(fēng)險(xiǎn)的致貧因素，通過早發(fā)現(xiàn)、早介入、早干預(yù)來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。慈善幫扶還可以通過專業(yè)服務(wù)幫助家庭優(yōu)化決策，改善家庭行動(dòng)，降低貧困脆弱性指數(shù)，避免這些家庭陷入貧困。貧困家庭在獲得物質(zhì)幫助的同時(shí)，更重要的是獲得了自尊、自信和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)，這種正向循環(huán)不僅促進(jìn)了貧困家庭中的個(gè)體成長(zhǎng)，也增強(qiáng)了社會(huì)的凝聚力和和諧度。

（三）幫扶主體上真正實(shí)現(xiàn)了政府主體向多元主體的拓展

社會(huì)救助作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、社會(huì)組織、企業(yè)等多方面的共同努力?，F(xiàn)行社會(huì)救助體系主要以政府救助為主，同時(shí)通過政府購買服務(wù)的形式，吸收一些社會(huì)組織等社會(huì)力量參與社會(huì)救助，作為有益的補(bǔ)充。在這個(gè)過程中，政府依然是主導(dǎo)，社會(huì)力量對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，其獨(dú)立性、專業(yè)性還有很大的發(fā)展空間。慈善幫扶則進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)力量參與社會(huì)救助的作用。慈善組織具有相對(duì)獨(dú)立性，能夠解決很多政府部門不能解決的問題，實(shí)現(xiàn)許多政府部門不能實(shí)現(xiàn)的功能。通過政府救助與慈善幫扶的有效銜接，真正實(shí)現(xiàn)多元化的社會(huì)救助主體協(xié)同模式，政府角色得以重塑，實(shí)現(xiàn)了政社合助。社會(huì)救助體系正逐步從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多方參與，形成更為廣泛和深入的協(xié)同合作。通過加強(qiáng)政府、社會(huì)組織、企業(yè)之間的合作與協(xié)調(diào)，可以形成強(qiáng)大的合力，構(gòu)建一個(gè)更加完善、更加有效的社會(huì)救助體系。

（四）幫扶內(nèi)容上真正實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)救助向“物質(zhì)+服務(wù)”的轉(zhuǎn)型

社會(huì)救助從關(guān)注物質(zhì)、收入、生存等“基本生活滿足”向促進(jìn)權(quán)利保障、能力建設(shè)、精神關(guān)愛、社會(huì)融入等“人的全面發(fā)展”轉(zhuǎn)變，需要吸納整合社會(huì)慈善的“眾扶”力量，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、效果導(dǎo)向和科學(xué)化、專業(yè)化、規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，為低收入人群提供有針對(duì)性、靈活多樣的服務(wù)類社會(huì)救助。政府救助與慈善幫扶的有效銜接形成的“閉環(huán)聯(lián)動(dòng)”綜合救助幫扶體系將提供多種類型的救助服務(wù)：基本的救助服務(wù)，如日常生活照料（救助服務(wù)券）；特殊的救助服務(wù)，如長(zhǎng)期照護(hù)、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房維度的救助服務(wù)需求（服務(wù)項(xiàng)目制）；臨時(shí)的救助服務(wù)，如突發(fā)關(guān)鍵生命事件造成的服務(wù)需求（應(yīng)急性政府購買服務(wù)）等。形成“現(xiàn)金救助+基本救助服務(wù)+特殊救助服務(wù)+臨時(shí)救助服務(wù)=多樣化的服務(wù)供給、差異性的救助格局”。

（五）救助過程與方法上實(shí)現(xiàn)了綜合幫扶的整體性轉(zhuǎn)型

政府救助與慈善幫扶在主體、內(nèi)容與過程上實(shí)現(xiàn)了有效銜接，是“大”社會(huì)救助的體現(xiàn)，功能互補(bǔ)，資源整合，主體合作，信息對(duì)接，行動(dòng)協(xié)同。整合政府救助和慈善幫扶的信息資源，實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)共享和互通，以數(shù)據(jù)整合強(qiáng)化救助精準(zhǔn)度。尤其是大數(shù)據(jù)、人工智能賦能救助決策，智能研判優(yōu)化資源配置，使救助決策的時(shí)效性以及資源分配的科學(xué)性救助迭代升級(jí)。此外，政府救助與慈善幫扶的有效銜接還激發(fā)社會(huì)力量，共筑救助新生態(tài)，增強(qiáng)慈善組織的公信力和影響力。線上平臺(tái)引領(lǐng)救助服務(wù)革新，增強(qiáng)了救助體系的互動(dòng)性與實(shí)效性，公眾深度參與并營(yíng)造救助幫扶氛圍。

在現(xiàn)代社會(huì)，政府救助與慈善幫扶都在經(jīng)歷著深刻的變革。社會(huì)救助體系的迭代升級(jí)需要分類分層、梯度遞進(jìn)。這一體系必須納入整體的社會(huì)治理體系，政策調(diào)整需要跟上技術(shù)進(jìn)步的步伐，需要解決技術(shù)與政治的困境，在理念、機(jī)制與技術(shù)變革的同時(shí)形成綜合幫扶的救助格局，從而真正實(shí)現(xiàn)“弱有眾扶”。

[責(zé)任編輯：倚 樓]

From “Dual Track Parallelism” to “Closed Loop Linkage”：Effective Integration of Government Assistance and Charitable Support

ZHU Jian-hua

（School of Public Administration，Zhejiang University of Technology，Hangzhou Zhejiang 310023，China）

Abstract：In the traditional model of assistance and support，government assistance and charitable support operate in parallel，without forming complementary and collaborative forces，which can not maximize their effectiveness.Research grounded in the resource dependence theory posits that by leveraging each other’s strengths to secure their respective resources，government assistance and charitable support can enhance their organizational efficiency，culminating in an effectively integrated “closed-loop linkage” comprehensive assistance and support model.An analysis across various dimensions—such as the institutional environment，shared platforms，collaborative subjects，service-based assistance content supply，and digital empowerment process linkage—highlights the practical need for an effective connection between government assistance and charitable support.Based on the “dual circulation” assistance and support system in Hangzhou，Zhejiang Province，the analysis examines the typical experiences of effective connection between government assistance and charitable support，focusing on the institutional environment，connection platforms，connecting subjects，connection content，and connection processes.This analysis leads to the proposal of optimization strategies across five levels.Ultimately，the “closed-loop linkage” comprehensive assistance and support system that effectively integrates government assistance and charitable support has led to an upgrade and iteration of the social assistance system in terms of concept，system，function，subjects，content，and methodology.

Key words：government assistance;charitable support;linkage;Closed Loop Linkage