行政管理體制改革的依據(jù)、原因及實(shí)踐路徑

程敬華 譚欣 閆學(xué)勝

[摘 要]行政管理體制改革屬于政治上層建筑的一部分，其改革的理論依據(jù)在于上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然訴求。我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，上層建筑也要發(fā)生變革，否則就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。目前我國(guó)行政管理體制改革雖然取得了一些成果，但不夠深化和徹底，仍存在官本位嚴(yán)重、權(quán)責(zé)不明確、效率低成本高、行政監(jiān)管力度不夠等問(wèn)題，究其深層原因是以人為本理念闕如?？梢詮膫鹘y(tǒng)文化中汲取仁政的思想，以馬克思對(duì)人的發(fā)展的自由個(gè)性的發(fā)展階段為目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)行政管理中的以人為本。在具體操作上，除了樹立以人為本的理念，還要把依法行政和科學(xué)管理相結(jié)合，建構(gòu)我國(guó)行政管理體制改革的實(shí)踐路徑。

[關(guān)鍵詞]行政管理；上層建筑；以人為本；依法行政；科學(xué)管理

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）04 — 0048 — 02

十八屆五中全會(huì)指出，依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度，為我國(guó)行政管理體制改革的深化和推進(jìn)指明了方向。近年來(lái)，我國(guó)行政管理體制改革取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)管理職能逐步轉(zhuǎn)變，行政審批制度改革，政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，政務(wù)日益分開(kāi)，初步建立服務(wù)型政府。但是改革還不夠深化，轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊粡氐?，部分行政部門依舊存在干預(yù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，人治大于法治，權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)象。究其原因，是對(duì)推進(jìn)行政管理體制改革的理論依據(jù)和原因缺乏認(rèn)識(shí)，又難以提出建構(gòu)行之有效的實(shí)踐路徑。

一、理論依據(jù)：上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然訴求

為什么要進(jìn)行行政管理體制改革這一問(wèn)題縈繞在一些人的腦中，其原因可以在馬克思主義基本原理中予以探究。歷史唯物主義集中探討了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑、社會(huì)存在和社會(huì)意識(shí)的辯證關(guān)系。行政管理作為政治上層建筑中的一部分，“其變化發(fā)展蘊(yùn)含于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾發(fā)展過(guò)程中”〔1〕，必然要將其放入社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)中去考量。社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，要根據(jù)具體歷史條件來(lái)推進(jìn)行政管理體制改革。

（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑

物質(zhì)生產(chǎn)方式?jīng)Q定著整個(gè)社會(huì)的政治、法律、文化等上層建筑的發(fā)展。當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展到一定的階段，原有的生產(chǎn)關(guān)系便不能繼續(xù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是變成了束縛它的桎梏。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑產(chǎn)生矛盾，這時(shí)便要求變革上層建筑部分以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展。這就是馬克思在《<政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判>序言》中對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑辯證關(guān)系的闡述，而我們今天所說(shuō)的馬克思主義基本原理中的歷史唯物主義部分就是來(lái)自于馬克思的這段經(jīng)典論述?！半S著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革?！薄?〕近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，生產(chǎn)力水平顯著提高，人民生活日益富足，不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)生產(chǎn)水平必然要求上層建筑也隨之變化。行政管理體制作為上層建筑的一部分，為適應(yīng)變革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)必然要進(jìn)行改革。

（二）上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化要求上層建筑進(jìn)行變革，但是相對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)上層建筑具有一定的滯后性。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，社會(huì)政治和文化依然處于以往的水平或者變化很小，必然要束縛經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，上層建筑的變革是一個(gè)緩慢而長(zhǎng)期的過(guò)程。所以隨著我國(guó)人民生活水平的逐步提高，我們一再呼吁政治和文化也要加快改革的步伐，否則就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展甚至使其倒退。這就是上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用。恩格斯晚年對(duì)馬克思的歷史唯物主義理論進(jìn)一步豐富和發(fā)展，提出了著名的歷史合力論。歷史發(fā)展有其自身的規(guī)律，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。但人也并非完全受動(dòng)的主體，而是積極地參與到歷史發(fā)展的進(jìn)程中。社會(huì)發(fā)展是主客體相互作用的結(jié)果。倘若行政管理體制依舊停滯不前，不僅不會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推力，反而會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、原因探析：以人為本理念闕如

雖然我國(guó)行政管理體制改革取得了一定的成果，但仍存在著一些不足，如官本位嚴(yán)重，權(quán)責(zé)不明確，效率低成本高，行政監(jiān)管力度不夠，究其深層原因是以人為本理念闕如。不同于自然科學(xué)，社會(huì)科學(xué)必然要有人的參與，“我們是文化的人類，秉具有意識(shí)地對(duì)世界采取一種態(tài)度和賦予它意義的能力和意志”〔3〕。行政管理體制改革必然離不開(kāi)人，甚至對(duì)人的態(tài)度和方法一定程度上決定著改革的成敗。當(dāng)然，這里并不是說(shuō)以人為本理念闕如是行政管理體制改革出現(xiàn)問(wèn)題的唯一原因，比如還有技術(shù)、歷史、地理等方面的影響，這里僅就這一關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行著重闡釋。

（一）傳統(tǒng)文化中的仁政思想

我國(guó)傳統(tǒng)文化中歷來(lái)注重以人為本，政治統(tǒng)治中更是推崇仁政?？鬃拥弥R廄著火，他的第一反應(yīng)是問(wèn)“傷人乎”，而不問(wèn)馬。當(dāng)有人要對(duì)蠻夷之地施以武力時(shí)，孔子堅(jiān)決反對(duì)，他認(rèn)為，蠻夷之地的居民也要以仁待之。他甚至反對(duì)以俑代人，說(shuō)“始作俑者其無(wú)后乎”，無(wú)后對(duì)于古代人是最為嚴(yán)重的警告，體現(xiàn)了孔子對(duì)人的關(guān)注與重視。他還將“仁”的思想作為衡量統(tǒng)治者優(yōu)劣的首要因素，極力推崇仁政。古代統(tǒng)治者經(jīng)常以樂(lè)來(lái)歌頌自己的統(tǒng)治，韶樂(lè)是上古舜帝之樂(lè)，孔子稱“學(xué)之，三月不知肉味”，不僅因?yàn)槠漤嵚?、舞姿奇美，更重要的是它樹立了帝王為政的典范。孔子一生也在孜孜尋求這樣的帝王，甚至主張取得帝位時(shí)也不要訴諸武力。舜帝是禪讓而來(lái)，因此是美，周武王是靠武力而來(lái)，因此不美。所以孔子對(duì)武王頗有微詞，認(rèn)為他在獲得帝位時(shí)并未做到仁政。仁政似乎成為了衡量歷代帝王的一把重要標(biāo)尺，如果不能以民為本即使權(quán)謀再?gòu)?qiáng)也會(huì)被貼上昏庸暴君的標(biāo)簽。為此，“水能載舟，亦能覆舟”，“得道多助，失道寡助”等不僅是對(duì)實(shí)行仁政的帝王的贊美，也是對(duì)不重視民的君主的警示。我國(guó)古代甚至有“德”“得”相通的說(shuō)法，即統(tǒng)治者如果有德行，能夠?qū)嵭腥收?，那么他就?huì)得到天下。從另一個(gè)方面說(shuō)，如果他得到天下了，那么是因?yàn)樗械?，?shí)行了仁政。這是體現(xiàn)在政治統(tǒng)治中，對(duì)于普通人也同樣適用，只不過(guò)得到的不是天下，而是官職、聲望、朋友等。古代選拔人才時(shí)一方面要考核他的才能，另一方面也極其重視其品德的修養(yǎng)，甚至有時(shí)后者占據(jù)了主導(dǎo)。其實(shí)不僅古代，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)人才的態(tài)度仍然離不開(kāi)道德考核，從政府官員、事業(yè)單位職員到公司員工都十分重視人的品德。因?yàn)槿酥詾槿耸且驗(yàn)槿擞信c動(dòng)物不同的一些特質(zhì)，甚至有人拿“仁”的音和形來(lái)說(shuō)明它對(duì)人的不可或缺性?！叭省钡陌l(fā)音同“人”相同，而“仁”從形上來(lái)看是由兩個(gè)人組成的，這就要求人與人相處時(shí)要做到“仁”，要友好對(duì)待他人，善于與他人合作，不能自私自利、唯利是圖。這也是現(xiàn)代公司企業(yè)招聘時(shí)十分注重應(yīng)聘者是否具有奉獻(xiàn)精神和協(xié)作品質(zhì)的深層根源。

（二）馬克思主義人本理念

西方社會(huì)的人本思想尤其強(qiáng)調(diào)個(gè)體，是指?jìng)€(gè)體人格不容侵犯和踐踏。當(dāng)然，人格概念是現(xiàn)代才有的，康德將它稱作有理性的存在者，普遍的人的概念也是黑格爾一再贊頌的現(xiàn)代的偉大歷史性成就。馬克思不僅從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)揭示了社會(huì)形態(tài)的更替，更是提出了以人的發(fā)展的三形態(tài)理論來(lái)闡述人類歷史發(fā)展的一般趨勢(shì)。前資本主義時(shí)期，人對(duì)人是一種人身的依附，人與人的關(guān)系是相互依賴的。到了資本主義社會(huì)，“才形成普遍的社會(huì)物質(zhì)變換，全面的關(guān)系，多方面的需求以及全面的能力的體系”〔4〕。但這時(shí)的人也并不是自由的，而是以物的依賴性為基礎(chǔ)的人的獨(dú)立性。只有到了第三個(gè)階段，才形成具有自由個(gè)性的人，即建立在個(gè)人全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，而且他們共同的生產(chǎn)能力創(chuàng)造著社會(huì)財(cái)富。以人為本就要以每個(gè)人的自由全面發(fā)展為目標(biāo)，如果行政管理體制改革真正做到了尊重每個(gè)人的權(quán)利，那么服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府的目標(biāo)就很容易實(shí)現(xiàn)。

三、實(shí)踐路徑：依法行政與科學(xué)管理相結(jié)合

鑒于我國(guó)行政管理體制改革以人為本理念闕如，所以首先要轉(zhuǎn)變理念，做到真正的以人為本。當(dāng)然，樹立以人為本的理念并不是要以人治來(lái)代替法治，相反根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)的普遍特征，在具體操作上要加強(qiáng)依法行政的實(shí)施力度，在官員的選拔、組織、管理等方面則要科學(xué)管理，做到有法可依、有據(jù)可循。

（一）樹立以人為本的理念

我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府、法治政府、效能政府，這是政府理念的根本轉(zhuǎn)變，是向民主化、公民化社會(huì)的邁進(jìn)。而這里透射出的深層思想則是價(jià)值觀的轉(zhuǎn)換，即拋除了以權(quán)謀私、享受重于奉獻(xiàn)等腐化墮落的觀念，而是以民為本、以社會(huì)為本，這與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相符合。行政管理離不開(kāi)人，要樹立起服務(wù)型政府形象，建立依法行政，實(shí)現(xiàn)廉潔高效的管理水平必然要求以人為本。只有樹立以人為本的價(jià)值理念才能形成理性、客觀、高效的政府，它關(guān)系著我國(guó)行政管理體制改革成敗的關(guān)鍵。當(dāng)然，提倡以人為本并不是認(rèn)為人治高于法治，表面看來(lái)人治將人的地位提高到了一個(gè)極致，但實(shí)際上是部分人對(duì)部分人的統(tǒng)治，是少數(shù)人對(duì)多數(shù)人平等權(quán)利的剝奪，并不是真正的以人為本。

（二）加強(qiáng)依法行政的力度

目前，我國(guó)尚處于農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的雙重歷史時(shí)空中。加快現(xiàn)代化的進(jìn)程不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，政治、法律現(xiàn)代化也不容忽視。近年來(lái)，社會(huì)主義法治建設(shè)取得了巨大成就，政府以法律為準(zhǔn)繩，人民基本樹立起法律觀念。但我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地執(zhí)政理念差異較大，依法行政的水平參差不齊。因此，全面建設(shè)依法行政的政府任重而道遠(yuǎn)，對(duì)于貫徹比較好的地區(qū)要進(jìn)一步強(qiáng)化，加強(qiáng)依法行政的力度；對(duì)于尚沒(méi)有建立起法律體系的地區(qū)更要重點(diǎn)扶持，加快法律進(jìn)程。行政管理中強(qiáng)調(diào)以法治代替人治，體現(xiàn)了我國(guó)治國(guó)理政的基本方式，也是實(shí)現(xiàn)民主政治的根本保障。

（三）完善科學(xué)管理的方式

行政管理的具體操作實(shí)施要借鑒實(shí)證的手段，科學(xué)理性地行政。實(shí)證的方式主張管理的手段和程序的可計(jì)算性，把技術(shù)放在首位。行政管理體制猶如一個(gè)嚴(yán)密的機(jī)器系統(tǒng)，行政管理人員處理公務(wù)時(shí)要排除一切偏好，完全按照技術(shù)手段來(lái)工作。在選拔人才方面，要注重教育程度和專業(yè)資格，打破任人唯親的傳統(tǒng)。在組織方面，官員有等級(jí)之分，各級(jí)官員按照確定的規(guī)則各司其職，一切按規(guī)章條例來(lái)，要寫成書面的形式，嚴(yán)格遵守法律，甚至工作的時(shí)間都有明確的要求。這就從技術(shù)上為行政管理體制改革提供了有益的借鑒，為依法行政、實(shí)現(xiàn)高效管理建立起可操作性的具體方式。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕束錦.“深化行政管理體制改革推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”研究綜述〔J〕.云南社會(huì)科學(xué)，2008，（03）.

〔2〕馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，2012：03.

〔3〕馬克斯·韋伯.社會(huì)科學(xué)方法論〔M〕.韓水法，莫茜，譯.北京：商務(wù)印書館，2013：36.

〔4〕馬克思恩格斯全集（第46卷上）〔M〕.北京：人民出版社，1979：104.

〔責(zé)任編輯：張 港〕