對優(yōu)化安徽省地方政府專項債券使用效益的思考和建議

摘"要：目前，專項債券作為政府拉動投資最直接、最有效的政策工具之一，逐漸成為安徽省地方政府當年可支配財力的重要組成部分和緩和收支矛盾的重要手段。因此，做好專項債券的發(fā)行及支出管理工作，對安徽省加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、有序推進地方經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展等方面具有重要意義。文章結(jié)合近年來安徽省地方政府專項債券資金使用管理相關(guān)情況，對債券管理中存在的問題及其原因進行調(diào)查分析，并提出提高專項債券資金使用效益的有效建議。

關(guān)鍵詞：安徽省專項債券;支出效益；債券資金

中圖分類號：F812.5""""文獻標識碼：A"文章編號：1005-6432（2025）04-0039-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.04.010

1"引言

新《預(yù)算法》實施以來，安徽省聚焦項目謀劃、債券發(fā)行、支出進度、資金監(jiān)管，持續(xù)嚴格落實債券資金“借、用、管、還”全過程管理，確保債券資金借得來、用得好、還得上、控得住，更好發(fā)揮對投資拉動作用。

2015年至2022年，安徽省專項債券在整體債券余額中的占比從14.89%上升至68.74%，詳見表1。因此，為進一步提升債券資金使用效益，持續(xù)完善安徽省政府專項債券項目資金績效管理機制，安徽省先后印發(fā)了《安徽省政府專項債券項目資金績效管理辦法》的通知（皖財債〔2021〕1485號），以及《關(guān)于完善專項債券支出進度通報預(yù)警機制的通知》（皖財債〔2022〕119號）等多個文件，對專項債券的事前績效評估、績效運行監(jiān)控、績效評價管理等多方面進行了明確要求。并根據(jù)文件精神，建立完善市縣債券支出進度通報預(yù)警機制，并且本年度債券支出績效情況與下一年度債券分配額度關(guān)聯(lián)，促進專項債券資金快使用、顯實效。

2"專項債券管理中存在的問題

從安徽省審計廳近三年對安徽省省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中可以看出，安徽省各地區(qū)及其部門單位基本上能妥善處理促發(fā)展和防風險關(guān)系，積極發(fā)揮新增專項債券效益，在補齊市政設(shè)施短板、改善市民人居環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但在專項債券的管理和使用中，依然存在著以下四個問題。

2.1"新增專項債券資金支出進度較慢

在2020年審計中發(fā)現(xiàn)，截至審計日，在抽查的6個市、2個縣尚有26個2020年新增專項債券資金項目支出進度低于50%，其中13個項目安排專項債券資金14.44億元，僅支出5338萬元，單項支出進度均低于10%安徽省審計廳"2021"年第"1"號公告"《安徽省"2020"年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》https：//sjt.ah.gov.cn/public/9912883/40498731.html.。在2021年審計中發(fā)現(xiàn)，抽查的2個市1個區(qū)存有部分資金閑置在項目單位1年以上，尚未及時形成實物工作量安徽省審計廳"2022"年第"2"號公告"《安徽省"2021"年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》http：//czj.gzlps.gov.cn/gzdt_42521/czdt/202204/t20220427_73653050.html.。閑置債券資金不僅會造成資金的浪費，還會對地方政府下一年度的債券額度分配造成負面影響。同時，大量專項債券資金的閑置，還會讓地方政府承擔額外的債券利息支出。

2.2"專項債券規(guī)模的迅速擴張導(dǎo)致債務(wù)風險增高

2015年至2022年，專項債券的余額從256億元急速擴大到9086億元，同比增長了3400%。而近幾年受新冠肺炎疫情等方面對經(jīng)濟的影響，以及各地的土地出讓金收入的下降，安徽省與之對應(yīng)的政府性基金收入增速并不盡如人意，專項債務(wù)率的迅速增高不僅會導(dǎo)致債務(wù)風險，也會影響安徽省以后年度的債券額度。

2.3"違規(guī)使用專項債券資金

一方面，部分地區(qū)存在使用專項債券資金歸墊國庫墊款以外的項目前期支出、挪用專項債券資金用于其他項目等情況；另一方面，部分地區(qū)違規(guī)改變項目建設(shè)內(nèi)容，在專項債券項目實施中未按實施方案建設(shè)，項目建設(shè)內(nèi)容與申報方案出入較大，專項債券披露也不夠真實有效。

2.4"項目實際收益難以覆蓋本息

近幾年，安徽省發(fā)行新增專項債券類型基本是棚戶區(qū)改造專項債券、自求平衡專項債券等需要用項目建成后的自身項目的政府性基金收入和專項收入作為償還債券資金的債券類型。而部分地區(qū)的專項債券項目預(yù)期收益、投入計劃與實際差距較大，項目償債壓力較大，難以實現(xiàn)以項目收入償還債券本息的目標。

3"專項債券管理中存在的問題原因分析

3.1"前期準備工作不充分，項目進度遲緩

部分省直部門和地方政府對項目前期工作的重要性認知不足，在項目開工前的立項決策階段中進行可行性論證、環(huán)保、用地、規(guī)劃等一系列審批時，沒有充分論證項目建設(shè)必要性、建設(shè)規(guī)模、可行性和投資的匹配性，導(dǎo)致地方雖然爭取到專項債券額度，也完成債券發(fā)行籌資，但一些項目在實施中因建設(shè)方案調(diào)整等問題而被中斷，從而影響了項目的進一步推進，導(dǎo)致出現(xiàn)資金沉淀閑置情況。尤其是對于一部分列入地方或單位重點項目清單或是時間較為緊迫的項目，為能盡快爭取到債券資金，在前期審批中就更為倉促和簡單，對后續(xù)的投資估算和項目推進帶來較大影響，容易出現(xiàn)資金項目不完善的現(xiàn)象。

3.2"發(fā)行前項目審核把關(guān)不嚴，債券項目質(zhì)量不高

目前發(fā)行債券是地方政府舉債融資的唯一合法渠道，為多申請一些債券資金用于經(jīng)濟社會發(fā)展建設(shè)以及行政考核體制的負面誘導(dǎo)，部分地方政府為爭取更多的債券資金，篩選項目方式不科學不合理，做項目實施方案以及融資平衡方案時會選擇把多個項目打包等方式盲目把項目收益做大，之后實際項目收益并不能在規(guī)定年限中償還政府債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)風險發(fā)生。另外，大部分地區(qū)專項債券項目在整理和審核階段主要由財政部門來牽頭負責，而項目主管單位、項目運營單位等相關(guān)部門的參與度并不高，財政部門受業(yè)務(wù)局限性影響，無法對不同領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖孔鞒鋈?、專業(yè)的審查意見，從而影響債券項目的申報質(zhì)量。

3.3"項目進度與資金籌集不銜接，容易新增閑置資金

安徽省部分地區(qū)存在著專項債券項目建設(shè)的資金需求與發(fā)行的專項債券規(guī)模不符合以及項目周期與資金使用期限不完全匹配等情況，導(dǎo)致專項債券資金由財政部門撥付到主管單位進度較快，而主管單位由于項目施工主管部門變更、建設(shè)項目需要分期推進等原因?qū)е聦嶋H債券資金支出的進度較慢。同時，近年來安徽省由于新冠肺炎疫情以及秋季強降雨汛情影響，部分工程沒法及時開工形成實物工作量，導(dǎo)致債券資金無法及時支出，形成資金閑置。另外，安徽省在2020年起才開始發(fā)行15年及以上的長期專項債券，截至2022年年底安徽省借款期限在15年及以上的長期專項債券在專項債務(wù)中的占比為28.2%數(shù)據(jù)根據(jù)安徽省財政廳網(wǎng)站發(fā)布的相關(guān)債務(wù)信息測算。，占比并不高，然而目前專項債券資金逐漸向交通建設(shè)類、棚戶區(qū)改造類等建設(shè)周期較長且難以及時形成實物工作量這類項目傾斜，這將會導(dǎo)致資金撥付和項目進度不完全匹配，影響付款進度。

3.4"專項債券投資效率與質(zhì)量不高，管控風險較大

安徽省在專項債券實際投向領(lǐng)域、收益平衡、資金使用進度等方面缺乏有效的投資收益風險管理。一是上級政府對于債券資金支出的監(jiān)管力度不夠，主要關(guān)注點在于債券資金是否支出完畢，對于債券資金支出質(zhì)量的監(jiān)管不足；二是部分市、縣（區(qū)）政府為爭取更多債券資金用于地方發(fā)展，不僅不會在項目審核上嚴格對待，還會通過打包發(fā)行或虛構(gòu)具體項目內(nèi)容等過度“包裝”的方式虛大項目收益，導(dǎo)致某些債券的資金收益對債券本息的覆蓋比不夠，并存在擠占、侵吞、挪用政府專項債券資金的情況，從而導(dǎo)致債務(wù)風險；三是部分項目運營單位也未把債券項目進行分賬管理，缺少把項目收益上繳地方國庫的意識，還存在著財政兜底的思想。

3.5"專項債券信息透明度不高、信息披露機制不完善

在對安徽省和各地市的專項債券信息披露情況進行調(diào)查和了解中發(fā)現(xiàn)，各級政府基本只是簡單披露專項債券的存續(xù)情況，沒有對專項債券在發(fā)行、管理和使用全過程中的情況進行全周期跟蹤披露，尤其是項目的投資規(guī)模、項目建設(shè)進度、投資形成的資產(chǎn)質(zhì)量、投資效益等方面信息難以捕捉。當年的債券存續(xù)期是對近兩年的債券發(fā)行情況進行披露，一般專項債券項目周期較長，無法在兩年內(nèi)取得收益或者形成資產(chǎn)，安徽省2023年債券存續(xù)期信息披露中顯示安徽省2021—2022年年末共發(fā)行3372億元專項債券形成的項目收益為0安徽省財政廳網(wǎng)站《2023年安徽省地方政府債券存續(xù)期信息》https：//czt.ah.gov.cn/public/7041/148356381.html.。另外，信息披露的不足也導(dǎo)致難以對各個項目進行明確的信用評級分區(qū)，投資者無法辨認各個項目的風險收益情況，導(dǎo)致專項債券對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用減弱。

4"對提高專項債券效益的建議

4.1"在前期準備工作中，注重優(yōu)化項目儲備，提升專項債券項目質(zhì)量

4.1.1"適當擴大專項債券支持領(lǐng)域，優(yōu)化債券資金投向

各級地方政府及財政、發(fā)改等部門要加強溝通協(xié)作，圍繞中央及安徽省重大發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合當?shù)匾?guī)劃、特色產(chǎn)業(yè)及發(fā)展定位等實際情況，提前謀劃準備項目，除交通基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造等這類周期較長的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域外，優(yōu)先考慮收益率較高且能盡快形成實物工作量的項目，如新能源、5G"基建、科技創(chuàng)新、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域。

4.1.2"做好項目審核入庫前期準備工作

各市、縣（區(qū)）地方政府要提前做好項目立項審批、可行性研究、融資平衡測算等工作，提高項目申報質(zhì)量。市級財政機關(guān)應(yīng)做好當?shù)仨椖康膮R總審核工作，對本地申報項目組織開展市級評審。省級部門要做好項目入庫審核工作，征選債務(wù)管理、審計、住建等多方面專家形成專項債項目評審委員會，對各地申請的債券項目的合規(guī)性、成熟性、必要性、公益性、收益性等指標進行審核，重點對項目建設(shè)內(nèi)容、融資平衡方案等方面進行關(guān)注，對于不符合要求的項目，不予進入相應(yīng)的項目庫。

4.1.3"建立完善項目庫動態(tài)管理機制

構(gòu)建完善對項目庫一體化、滾動接續(xù)、全生命周期的管理機制，分設(shè)“儲備庫、需求庫、發(fā)行庫、執(zhí)行庫”子系統(tǒng)，對各項目庫進行動態(tài)調(diào)控，持續(xù)更新迭代。優(yōu)先發(fā)行符合投向領(lǐng)域和風險管理要求、前期工作已經(jīng)成熟的項目，淘汰較為落后的項目或降低需求金額，切實提高項目的儲備質(zhì)量。

4.1.4"建立項目入庫必要的追責機制

一般來說，專項債券只能用于公益性項目，而對于公益性項目的收益預(yù)測較為困難，需要統(tǒng)籌顯性和隱性、短期和長期、經(jīng)濟和社會等多方面收益。這種預(yù)測的困難也給了部分地方政府為多爭取債券資金用于地方建設(shè)而去虛構(gòu)項目收益的機會，因此，在推動地方政府建立有利于地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的政績觀和發(fā)展觀念的同時，更重要的是建立財務(wù)分析科學性審查機制和后續(xù)追責機制，并加強對第三方機構(gòu)的監(jiān)管。

4.2"在發(fā)行程序中，合理分配專項債券額度，優(yōu)化債券資金結(jié)構(gòu)

一方面，安徽省省級部門應(yīng)當按照財政部政策規(guī)定，優(yōu)化細化新增專項債券的限額分配方案和程序，堅持債券限額分配與債務(wù)風險相掛鉤的原則，提前統(tǒng)計并梳理各地專項債券需求，綜合考慮各市縣政府債務(wù)余額、綜合財力、風險等級等方面因素，做好政府債務(wù)風險測算，嚴控高風險地區(qū)新增債券規(guī)模，統(tǒng)籌考慮新增專項債券限額安排。另一方面，安徽省各地區(qū)要在改善發(fā)行期限結(jié)構(gòu)比例、適當提高20～30年中長期債券所占的比重的同時，在發(fā)行期限上，合理編排債券的發(fā)行周期，能夠更好地控制資金的流動性，從而大大降低資金的浪費，提升債券資金的使用效益。

4.3"在資金使用過程中，優(yōu)化資金管理機制，強化資金使用效率

4.3.1"加強對債券發(fā)行后的資金支出進度以及項目實施進度的實時“雙監(jiān)控”

壓實主體責任，按項目建立建設(shè)和資金支出方面的責任清單、任務(wù)清單、目標清單以及問題清單。一方面，完善專項債券支出進度預(yù)警機制，做到動態(tài)監(jiān)控和定時通報相結(jié)合，明確專項債券支出進度與額度分配掛鉤。定期調(diào)度儲備庫和需求庫項目前期手續(xù)辦理情況和項目建設(shè)情況，實時掌握項目建設(shè)進度和成熟度。另一方面，要壓實主體責任，根據(jù)清單查找問題，找清癥結(jié)，對資金進度較慢的項目，各級政府可與項目主管單位負責人進行約談或開展項目現(xiàn)場督辦調(diào)度，督促分析阻礙項目進展的原因，有針對性地采取措施加以解決。

4.3.2"進一步規(guī)范項目調(diào)整程序

建立健全閑置資金超期回收以及項目的變更或退出機制，對使用效果差、資金支出慢的項目予以削減資金或取消項目，并將其閑置資金統(tǒng)一收回，并按照要求和程序調(diào)整項目資金投向，及時投入其他急需資金的項目，避免資金閑置浪費。

4.4"在績效管理過程中，在績效觀念貫徹專項債券管理全周期

4.4.1"依法依規(guī)實行績效評價

在前期和中期做好項目事前評估和事中監(jiān)控的同時，也要做好事后績效評價工作。地方的債券資金大多投入交通運輸基建、城市公共基礎(chǔ)建設(shè)、棚戶區(qū)改建、土地儲備等重點民生領(lǐng)域，因此，安徽省各地需要對這些建設(shè)項目的投資做出全面的評價，以保證其有效性、高效率和高效益。通過對這些建設(shè)項目的評價，不僅能夠更好地了解當前的資金使用，還能為未來的債務(wù)資金的分配和使用提供寶貴的經(jīng)驗和借鑒，對于那些已經(jīng)爛尾的工程項目，應(yīng)當建立完善的追責制度。

4.4.2"完善專項債券信息披露制度

在建立責任人制度、信息審核制度和重大事件預(yù)案制度，進一步精細化、科學化、合理化債券信息披露機制，讓社會大眾能及時了解專項債券發(fā)行進度、債券資金的使用投向、項目建設(shè)進度以及專項債券的資產(chǎn)及收益情況。各市縣（區(qū)）在債券存續(xù)期披露中不是簡單披露近兩年發(fā)行的債券存續(xù)情況，而是要對目前所有的專項債券進行披露，并詳細披露專項債券資金對應(yīng)項目、項目實施主體、資產(chǎn)形成、項目收益等情況，同時注明專項債券的償債資金來源。

4.4.3"完善專項債券償債機制

一是嚴格預(yù)算管理，財政部門要將政府債務(wù)全額納入預(yù)算管理，足額安排政府債務(wù)還本付息資金，把存量債務(wù)化解情況納入政績考核，同時逐步減少再融資債券的發(fā)行比例，約束政府持續(xù)借新還舊行為，“逼迫”地方政府減少項目資金投入而把部分財力用于實際化債。二是構(gòu)建合理的償債準備機制，設(shè)置一個本金和利率的準備金機制，并設(shè)置一個長期償債基金體系，在每個年度的預(yù)算中，按照上一年的債務(wù)金額和期滿的債務(wù)，提取相應(yīng)數(shù)額的準備金，防止出現(xiàn)債務(wù)危機。三是對于已經(jīng)完成建設(shè)進入運營的專項債券項目，要督促運營單位上交項目收入用于債券本息的償還。

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