政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的個(gè)人隱私保護(hù)研究

摘要：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有益于縮小公眾與政府間的鴻溝。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放地不斷推進(jìn)，如何在釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的同時(shí)保護(hù)公民個(gè)人隱私成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的重要話題之一。對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的主要困境有個(gè)人隱私的識(shí)別困境、數(shù)據(jù)開(kāi)放與個(gè)人隱私保護(hù)的不平衡困境以及個(gè)人隱私保護(hù)機(jī)制的不健全困境，對(duì)此提出的建議是從個(gè)人隱私保護(hù)角度考慮設(shè)立個(gè)人隱私保護(hù)的專門(mén)法律體系和專門(mén)機(jī)構(gòu)，從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放角度考慮進(jìn)一步健全數(shù)據(jù)分級(jí)分類保護(hù)機(jī)制。只有實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人隱私的有效保護(hù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放才能發(fā)揮最大作用。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)；政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放；隱私權(quán)；隱私保護(hù)

引言

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的不斷推進(jìn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放已成為我國(guó)的重要戰(zhàn)略，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是時(shí)代進(jìn)步、科技發(fā)展的必要舉措。但政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放也意味著更多數(shù)據(jù)被公眾知悉和獲得，其在信息公開(kāi)保障公民知情權(quán)的基礎(chǔ)上，更突出公眾對(duì)數(shù)據(jù)的利用[1]，增加了個(gè)人隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)。隱私問(wèn)題也是限制政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放程度的因素之一，為實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量和數(shù)量，我國(guó)必須在不斷深入推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中個(gè)人隱私保護(hù)的必要性

（一）源于個(gè)人隱私保護(hù)的正當(dāng)性

每個(gè)人都享有其人格尊嚴(yán)是現(xiàn)代社會(huì)廣泛認(rèn)可的觀念，法律對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)以維護(hù)人格尊嚴(yán)為目的[2]，正如我國(guó)《民法典》將個(gè)人隱私權(quán)利規(guī)定在人格權(quán)編，立足于人格之上的個(gè)人隱私理應(yīng)得到尊重和保護(hù)。但隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，個(gè)人在互聯(lián)網(wǎng)上留下的痕跡被作為數(shù)據(jù)留存，通過(guò)一定技術(shù)手段及對(duì)數(shù)據(jù)的整合處理，很可能再現(xiàn)某個(gè)人的生活動(dòng)態(tài)，個(gè)人面臨隨時(shí)被監(jiān)控的局面，逐漸“物化”，人格尊嚴(yán)受到挑戰(zhàn)。

根據(jù)我國(guó)《民法典》規(guī)定，個(gè)人隱私包括私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、活動(dòng)、信息。私人生活安寧表現(xiàn)為個(gè)人的私人生活不被他人打擾，是處于社會(huì)中的人作為獨(dú)立個(gè)體的基本要求，同時(shí)，其與個(gè)人精神利益息息相關(guān)。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中，一旦泄露了個(gè)人隱私，個(gè)人將很可能遭受他人的關(guān)注與侵?jǐn)_，個(gè)人不再享有安寧的生活，同時(shí)暴露于不穩(wěn)定的生活狀態(tài)中，很可能造成精神恐慌，社會(huì)動(dòng)蕩。所以，在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中需要重視對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)，保護(hù)個(gè)人隱私符合人之所以為人的內(nèi)在尊嚴(yán)需求，有利于維護(hù)個(gè)人的安寧與穩(wěn)定。

（二）源于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放性與個(gè)人隱私私密性的沖突

從語(yǔ)義看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)的開(kāi)放、利用、共享，而個(gè)人隱私則強(qiáng)調(diào)對(duì)隱私的保密和不被知悉，二者的邏輯基礎(chǔ)本身就存在沖突性。從表現(xiàn)形式看，數(shù)據(jù)開(kāi)放意味著政府需要將其擁有的數(shù)據(jù)盡可能多地與社會(huì)共享，當(dāng)前隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，個(gè)人使用智能工具、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等娛樂(lè)、工作的現(xiàn)象愈加普遍，個(gè)人通過(guò)這些平臺(tái)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)日益增加，數(shù)據(jù)聚集情況凸顯，使政府不僅能夠擁有更龐大的數(shù)據(jù)量，也能縮短獲取數(shù)據(jù)的時(shí)間，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放提供了更有利的條件。數(shù)據(jù)開(kāi)放制度將使更多數(shù)據(jù)暴露于社會(huì)中，增加了個(gè)人隱私被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。盡管《數(shù)據(jù)安全法》第38條規(guī)定對(duì)涉及個(gè)人隱私的信息予以保密，但該規(guī)定為原則性表述，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的具體實(shí)施邊界仍未確定，個(gè)人隱私面臨被侵害的不確定風(fēng)險(xiǎn)。

數(shù)據(jù)開(kāi)放性與隱私私密性間的沖突反映的是公共利益與個(gè)人利益的沖突，二者并非完全對(duì)立的關(guān)系，而是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系，如何達(dá)到二者的動(dòng)態(tài)平衡即本文欲研究的，如何在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)，使二者處于平衡對(duì)等地位。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中個(gè)人隱私保護(hù)的困境

（一）個(gè)人隱私的識(shí)別困境

傳統(tǒng)隱私保護(hù)的必要存在條件是公私領(lǐng)域的劃分，深度的數(shù)字化結(jié)合開(kāi)放、數(shù)字監(jiān)視之下的隱私突破了公私的界限[3]，個(gè)人隱私不再是個(gè)人的獨(dú)有產(chǎn)品，而呈現(xiàn)公共性特征。為了使用某些軟件，用戶往往不得不同意軟件的某些申請(qǐng)權(quán)限，而在使用過(guò)程中，多數(shù)軟件的后臺(tái)也會(huì)保存用戶數(shù)據(jù)。盡管任何一個(gè)注重隱私的人都不希望自己的“上網(wǎng)痕跡”被他人知悉，但在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，是否與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)共享信息已不再是個(gè)人選擇的結(jié)果，而是整個(gè)社會(huì)推動(dòng)形成的集體決策。個(gè)人不得不同意讓渡一部分隱私共享權(quán)來(lái)獲得某些大眾軟件使用權(quán)，以此融入社會(huì)。大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人隱私的公共性打破傳統(tǒng)隱私的邊界，進(jìn)一步增加了個(gè)人隱私的識(shí)別難度。

此外，個(gè)人數(shù)據(jù)的概念不同于個(gè)人隱私和個(gè)人信息。個(gè)人數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)時(shí)代下形成的新興術(shù)語(yǔ)，其與個(gè)人隱私、個(gè)人信息為載體與內(nèi)容的關(guān)系。數(shù)據(jù)作為載體是信息的數(shù)字化表現(xiàn)形態(tài)，但個(gè)人數(shù)據(jù)不單是個(gè)人信息的數(shù)字化表現(xiàn)形態(tài)，個(gè)人數(shù)據(jù)所載的信息內(nèi)容廣于個(gè)人信息，個(gè)人數(shù)據(jù)是以數(shù)據(jù)存儲(chǔ)為表現(xiàn)形態(tài)的包括個(gè)人隱私和個(gè)人信息的數(shù)據(jù)，個(gè)人數(shù)據(jù)可以進(jìn)一步區(qū)分為個(gè)人隱私數(shù)據(jù)和個(gè)人信息數(shù)據(jù)，而人格屬性則是個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的突出特征?；趥€(gè)人數(shù)據(jù)的定義，政府獲取的有關(guān)個(gè)人的數(shù)據(jù)均可稱為個(gè)人數(shù)據(jù)，但難點(diǎn)在于如何從獲取的眾多數(shù)據(jù)中識(shí)別出個(gè)人隱私數(shù)據(jù)并予以保密。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與個(gè)人隱私保護(hù)的不平衡困境

法律文本層面，國(guó)家政府部門(mén)制定了一系列與數(shù)據(jù)開(kāi)放有關(guān)的各類規(guī)范性文件。中央層面的如《數(shù)據(jù)安全法》《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》等，地方層面的如上海市的《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)施細(xì)則》，廣東省的《廣州市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放管理辦法》等，各類促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的規(guī)范性文件發(fā)展如火如荼之時(shí)，對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的立法卻相對(duì)欠缺。多部規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)的政府對(duì)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的保護(hù)也均為原則性或倡導(dǎo)性規(guī)定，既未說(shuō)明個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與外延，也未說(shuō)明個(gè)人隱私數(shù)據(jù)遭政府公開(kāi)后的救濟(jì)措施，使政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的個(gè)人隱私難以被有效保護(hù)。

管理實(shí)踐層面，盡管我國(guó)多數(shù)地市開(kāi)放了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，但政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平和管理機(jī)制仍不平衡。以河北省為例，2023年的《中國(guó)地方公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用報(bào)告省域》指出中國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)省域綜合排名中，河北省在27個(gè)省份中排第14，處于中游位置，根據(jù)相關(guān)研究表明，河北省尚未構(gòu)建有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放個(gè)人隱私保護(hù)的相關(guān)管理機(jī)制，其政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)在隱私保護(hù)方面的得分為0[4]，由此可見(jiàn)，個(gè)人隱私保護(hù)建設(shè)與數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)存在脫節(jié)現(xiàn)象。

（三）個(gè)人隱私保護(hù)機(jī)制的不健全困境

法律規(guī)定，政府對(duì)搜集到的屬于個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)不公開(kāi)，實(shí)質(zhì)上要求政府負(fù)有審查義務(wù)，政府信息公開(kāi)中要求申請(qǐng)人與申請(qǐng)公開(kāi)的信息具有法律關(guān)系，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放無(wú)此要求，審查申請(qǐng)人的步驟被省略，實(shí)際上擴(kuò)大了得以查看并獲取有關(guān)數(shù)據(jù)的范圍人群，這就要求政府對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放負(fù)有更大的事前審查義務(wù)。而對(duì)數(shù)據(jù)的事前審查依賴對(duì)數(shù)據(jù)的識(shí)別，如上所述，大數(shù)據(jù)時(shí)代下的個(gè)人隱私存在識(shí)別困境，導(dǎo)致政府在事前審查時(shí)難以識(shí)別個(gè)人隱私數(shù)據(jù)，擴(kuò)大個(gè)人隱私的泄露風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府對(duì)搜集到的不應(yīng)公開(kāi)的個(gè)人隱私數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)如何處理，是否需要設(shè)定保密程序予以存儲(chǔ)，或?qū)⑵鋭h除，由于不存在確切的條款規(guī)定，也無(wú)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任予以引導(dǎo)和監(jiān)管，政府在對(duì)不公開(kāi)的個(gè)人隱私數(shù)據(jù)予以處理時(shí)也可能造成個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的泄露，侵犯他人隱私。

對(duì)于個(gè)人隱私泄露的事后賠償機(jī)制，盡管《國(guó)家賠償法》第3條規(guī)定了行政行為侵權(quán)的賠償情形，數(shù)據(jù)開(kāi)放屬于行政行為，但政府在開(kāi)放數(shù)據(jù)中對(duì)個(gè)人隱私的侵犯并不在該條的列舉范圍內(nèi)，“其他違法情形”也將范圍限定在造成身體傷害或死亡之中，使個(gè)人隱私難以因侵犯獲得賠償。且公民作為其自身數(shù)據(jù)的所有者，對(duì)政府管理的自己的數(shù)據(jù)理應(yīng)具有合法正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)利，但法律無(wú)相關(guān)規(guī)定，關(guān)于公民是否有權(quán)要求政府刪除其搜集管理的個(gè)人隱私數(shù)據(jù)也無(wú)相關(guān)規(guī)定，不利于對(duì)個(gè)人隱私的事后保護(hù)。

三、完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中個(gè)人隱私保護(hù)的思考

基于上述論述的當(dāng)前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中存在的個(gè)人隱私保護(hù)困境，本文擬從數(shù)據(jù)開(kāi)放和隱私保護(hù)二角度以及體系建立和制度健全二層次提出對(duì)完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中個(gè)人隱私保護(hù)的思考。

（一）個(gè)人隱私保護(hù)：建設(shè)專門(mén)法律及機(jī)構(gòu)

1.制定個(gè)人隱私保護(hù)專門(mén)法律

我國(guó)當(dāng)前對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)規(guī)定分散并流于原則性，難以應(yīng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放潮流，對(duì)此我國(guó)可制定一部有關(guān)個(gè)人隱私的專門(mén)法律——《個(gè)人隱私保護(hù)法》。具體而言：（1）該法需明確個(gè)人隱私的內(nèi)涵與外延，可采用列舉方式對(duì)個(gè)人隱私的范圍進(jìn)行界定，同時(shí)考慮到大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人隱私的公共性特征，可設(shè)定范圍界定的兜底條款；（2）進(jìn)一步詳細(xì)個(gè)人隱私的傳統(tǒng)侵權(quán)行為方式及政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放下的新侵權(quán)行為方式，可對(duì)當(dāng)前《民法》個(gè)人隱私侵權(quán)條款中規(guī)定的私密空間、私密活動(dòng)和私密信息進(jìn)一步解釋內(nèi)涵，同時(shí)為“不愿為他人所知”的主觀要件設(shè)定更一般化的客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)；（3）重申個(gè)人享有的其他隱私權(quán)延伸權(quán)利，如個(gè)人對(duì)政府開(kāi)放的自身數(shù)據(jù)享有監(jiān)督、申請(qǐng)刪除的權(quán)利；（4）明確個(gè)人隱私受損后的權(quán)益救濟(jì)措施，為個(gè)人隱私救濟(jì)提供暢通有效的救濟(jì)渠道。通過(guò)制定專門(mén)的《個(gè)人隱私保護(hù)法》為個(gè)人隱私保護(hù)提供更完整健全的法律保障。

2.設(shè)立隱私保護(hù)專門(mén)機(jī)構(gòu)

設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)、明確機(jī)構(gòu)要職、實(shí)施隱私影響評(píng)估，是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放隱私保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)時(shí)，首先應(yīng)制定相關(guān)規(guī)范性文件，使機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能“有法可依”；其次在具體職能履行中，分為事前審查階段和事后監(jiān)督階段。

事先審查內(nèi)容包括：（1）政府部門(mén)對(duì)公民個(gè)人數(shù)據(jù)的收集是否已獲得公民的知悉與同意，如果政府存在“捆綁同意”“強(qiáng)制同意”的行為，則該收集程序不合法；（2）政府對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的收集是否符合比例原則，政府不得利用職權(quán)擴(kuò)大公民數(shù)據(jù)的獲取范圍，收集非必要數(shù)據(jù)；（3）在數(shù)據(jù)開(kāi)放前，政府是否已對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行審查和分類，并對(duì)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)采取一定保密手段。

事后監(jiān)督內(nèi)容包括：（1）政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)是否符合相關(guān)規(guī)定，是否存在泄露公民隱私的情形；（2）政府對(duì)于公民申請(qǐng)認(rèn)為侵犯其隱私的數(shù)據(jù)是否及時(shí)處理并轉(zhuǎn)為非公開(kāi)。專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)于履職中發(fā)現(xiàn)的未按規(guī)定收集與公開(kāi)數(shù)據(jù)的政府部門(mén)應(yīng)上報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)，由上級(jí)機(jī)關(guān)給予主要負(fù)責(zé)人警告、罰款等處罰措施。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放：健全分級(jí)分類保護(hù)制度

我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》將數(shù)據(jù)保護(hù)制度表述為“建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)制度”，而《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)施細(xì)則》則表述為“采取分級(jí)分類保護(hù)機(jī)制”。數(shù)據(jù)保護(hù)制度的核心目的是對(duì)不同級(jí)別的數(shù)據(jù)予以不同程度的保護(hù)，而“分級(jí)分類”采取先分級(jí)后分類的方式更體現(xiàn)對(duì)分級(jí)保護(hù)的重視，也更符合數(shù)據(jù)保護(hù)運(yùn)作模式。假設(shè)數(shù)據(jù)分類為甲、乙、丙三類，數(shù)據(jù)分級(jí)為a、b、c三級(jí)，則分級(jí)分類保護(hù)運(yùn)行模式，見(jiàn)圖1，分類分級(jí)保護(hù)運(yùn)行模式，見(jiàn)圖2，比較圖1、圖2可知，要找到某一級(jí)別數(shù)據(jù)并對(duì)其適用相應(yīng)級(jí)別的保護(hù)措施，圖1較圖2能更迅速地捕捉到相關(guān)數(shù)據(jù)，且對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)級(jí)別的識(shí)別往往更精準(zhǔn)。

圖1分級(jí)分類保護(hù)運(yùn)行模式圖

圖2分類分級(jí)保護(hù)運(yùn)行模式

盡管個(gè)人隱私數(shù)據(jù)是一大數(shù)據(jù)類別，但在當(dāng)前對(duì)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)存在識(shí)別困境的情況下，“分級(jí)分類”更有利于保護(hù)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)，因?yàn)榧幢汩_(kāi)放了部分個(gè)人隱私數(shù)據(jù)，也往往是系統(tǒng)識(shí)別重要性程度較為一般的數(shù)據(jù)，不至于造成嚴(yán)重后果。

在分級(jí)分類保護(hù)模式的健全中，首先，應(yīng)注重對(duì)數(shù)據(jù)原始性的把控及對(duì)保護(hù)機(jī)制的維護(hù)，避免數(shù)據(jù)因受損無(wú)法識(shí)別或因外部的惡意攻擊等而損毀；其次，應(yīng)對(duì)保護(hù)機(jī)制進(jìn)行持續(xù)性的評(píng)估與更新，一方面，隱私權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容會(huì)隨著時(shí)間的推移而變化，另一方面，數(shù)據(jù)也因科技發(fā)展、時(shí)間流逝而不斷更新。健全的分級(jí)分類保護(hù)制度將有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)保護(hù)。

結(jié)語(yǔ)

大數(shù)據(jù)時(shí)代來(lái)臨，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)運(yùn)而生，每年的《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告》顯示，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)在各省市不斷增長(zhǎng)，這不僅為公眾提供獲取并利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源的便利，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，還有助于推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。然而，我國(guó)當(dāng)前對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)法律體系欠缺，導(dǎo)致在面臨政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放發(fā)展時(shí)，對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的困境愈加明顯。本文對(duì)完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中個(gè)人隱私保護(hù)雖然分別從數(shù)據(jù)開(kāi)放角度和個(gè)人隱私保護(hù)角度提出一定具有可行性的建議與思考，但尚不夠完全，仍需要從不同角度和層面對(duì)完善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的個(gè)人隱私保護(hù)進(jìn)行研究并提出建議，以推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：桂林電子科技大學(xué)）

（責(zé)任編輯：袁麗娜）