地方國(guó)有融資平臺(tái)類企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的路徑

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)格局中，地方國(guó)有融資平臺(tái)類企業(yè)作為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要力量，其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的議題備受關(guān)注。這些企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和宏觀政策環(huán)境的調(diào)整，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成為這類企業(yè)面臨的重要課題。研究其轉(zhuǎn)型路徑，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解、資源配置優(yōu)化以及提升企業(yè)自身競(jìng)爭(zhēng)力等均有著極為重要的意義。

地方國(guó)有融資平臺(tái)類企業(yè)概述

地方國(guó)有融資平臺(tái)類企業(yè)的發(fā)展歷程與我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求和政策導(dǎo)向緊密相連。早期，為解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面資金短缺的問(wèn)題，融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。它們依托地方政府信用和資源，承擔(dān)起融資和項(xiàng)目建設(shè)的重任，在城市道路、橋梁、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了主力軍作用。隨著時(shí)間推移，這些企業(yè)也逐漸積累了一些問(wèn)題，如債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、政企關(guān)系模糊等，這不禁促使融資類平臺(tái)走向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型之路。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，地方國(guó)有融資平臺(tái)類企業(yè)是地方城市建設(shè)的主要力量，它們修建了城市交通樞紐、市政公用設(shè)施等，改善了地方的投資環(huán)境和居民生活條件。在融資職能上，它們通過(guò)多種渠道籌集資金，為地方項(xiàng)目建設(shè)提供資金保障。同時(shí)，在國(guó)有資產(chǎn)管理方面，這類企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和管理地方政府注入的國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。

地方國(guó)有融資平臺(tái)類企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型面臨的困境

債務(wù)問(wèn)題

地方國(guó)有融資平臺(tái)類企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中，舉債規(guī)模持續(xù)攀升。由于這些融資平臺(tái)承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目往往投資周期長(zhǎng)、資金回收慢，而融資渠道多以短期債務(wù)為主，如銀行貸款、債券發(fā)行等，這導(dǎo)致了投融資期限不匹配的問(wèn)題。項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生穩(wěn)定收益需要較長(zhǎng)時(shí)間，在貸款到期時(shí)難以依靠項(xiàng)目自身現(xiàn)金流償還，只能不斷借新還舊，從而使得債務(wù)規(guī)模逐漸累積增長(zhǎng)，償債的負(fù)擔(dān)也有所增加。

償債能力弱。融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)收入多依賴于政府補(bǔ)貼和項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)等，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流。同時(shí)，融資平臺(tái)對(duì)子公司的債務(wù)擔(dān)保使得企業(yè)間債務(wù)關(guān)系變得復(fù)雜，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，可能會(huì)引發(fā)一系列關(guān)聯(lián)反應(yīng)，促使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在不知不覺(jué)中逐漸積累。融資平臺(tái)類企業(yè)一般以集團(tuán)公司名義注冊(cè)，旗下子公司眾多，參與不同的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目建設(shè)。由于項(xiàng)目效益不佳，子公司面臨償債難題，融資平臺(tái)出于整體穩(wěn)定考慮，不得不調(diào)配自身資源或新的融資途徑協(xié)助子公司應(yīng)對(duì)債務(wù)，這一舉動(dòng)雖體現(xiàn)了集團(tuán)內(nèi)部的相互支持，但同時(shí)也進(jìn)一步分散了平臺(tái)自身的償債能力。

存量債務(wù)消化難題。存量債務(wù)的龐大規(guī)模是融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的一大挑戰(zhàn)。面對(duì)大量的歷史債務(wù)，企業(yè)需要安排資金用于償還本息，這在一定程度上影響了資金分配的靈活性，使得企業(yè)在市場(chǎng)化業(yè)務(wù)拓展與創(chuàng)新上的投入受到制約。每年利息支出的比重較高，占據(jù)了融資平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流的相當(dāng)一部分，這在轉(zhuǎn)型過(guò)程尤為凸顯，由于資金資源的有限性，平臺(tái)在引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、吸納優(yōu)秀人才以及把握新興產(chǎn)業(yè)投資機(jī)會(huì)方面面臨一定的滯后性，這在一定程度上延緩了市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的步伐。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受限

融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往集中于所在行政區(qū)劃內(nèi)，與地方政府的互動(dòng)較為緊密，這在一定程度上限制了其運(yùn)營(yíng)的自主性與靈活性。跨區(qū)域開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)，面臨著諸如資質(zhì)認(rèn)定、項(xiàng)目審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入等一系列行政性障礙。不同地區(qū)的政策差異也為融資平臺(tái)在更廣闊的市場(chǎng)中參與公平競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。

企業(yè)差異導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難統(tǒng)一

不同區(qū)域、層級(jí)的融資平臺(tái)在資金實(shí)力、市場(chǎng)化管理水平、市場(chǎng)容量等方面存在顯著差異。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的融資平臺(tái)往往資金充裕、管理理念先進(jìn)、市場(chǎng)資源豐富，而中西部地區(qū)的部分融資平臺(tái)則面臨資金短缺、管理粗放、市場(chǎng)空間狹小等問(wèn)題。一般縣級(jí)融資平臺(tái)由于資金有限，無(wú)法像省級(jí)大型融資平臺(tái)那樣大規(guī)模開(kāi)展多元化產(chǎn)業(yè)投資，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中更多地只能從本地特色資源開(kāi)發(fā)利用入手，但又受到人才和技術(shù)瓶頸的制約，轉(zhuǎn)型進(jìn)展緩慢且成效有限。

經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題

融資平臺(tái)的主營(yíng)業(yè)務(wù)大多集中在公益性或準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如城市道路、橋梁、污水處理等。這類項(xiàng)目的特點(diǎn)是投資大、回報(bào)低、周期長(zhǎng)，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入不足。尤其是縣級(jí)融資平臺(tái)多年來(lái)主要從事當(dāng)?shù)氐某鞘械缆方ㄔO(shè)與維護(hù)業(yè)務(wù)，收入來(lái)源主要是政府支付的工程款項(xiàng)，缺乏其他經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)收入。隨著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸飽和，該類平臺(tái)正經(jīng)歷著業(yè)務(wù)量縮減和收入下滑的挑戰(zhàn)，在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中缺乏足夠的資金和資源支持。

推動(dòng)地方國(guó)有企業(yè)融資平臺(tái)類企業(yè)

市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的路徑建議

在地方國(guó)有企業(yè)融資平臺(tái)類企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，化解存量隱性債務(wù)是至關(guān)重要的一環(huán)。截至2023年末，全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元，部分由融資平臺(tái)承接的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由于累積了較多的存量債務(wù)，在一定程度上給企業(yè)的發(fā)展以及地方財(cái)政金融穩(wěn)定帶來(lái)了一些壓力。

針對(duì)這一情況，特殊再融資債券的發(fā)行成為債務(wù)置換的重要手段。自2020年12月起至2021年9月，建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)全面展開(kāi)，26個(gè)省份共發(fā)行6278.01億元特殊再融資債，有效緩解了部分地區(qū)的債務(wù)壓力。隨后，在2021年10月至2022年6月期間，廣東、上海、北京等經(jīng)濟(jì)體量大、財(cái)政實(shí)力雄厚的地區(qū)啟動(dòng)“全域無(wú)隱性債務(wù)”試點(diǎn)工作，成功發(fā)行了5041.81億元特殊再融資債，廣東與北京已經(jīng)宣布實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)全部化解目標(biāo)。進(jìn)入2023年，債務(wù)置換工作繼續(xù)深入，29個(gè)省份共發(fā)行13885.14億元特殊再融資債，進(jìn)一步鞏固了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的成果。

2024年11月8日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行了閉幕會(huì)，會(huì)議表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》的決議，未來(lái)5年我國(guó)將發(fā)行10萬(wàn)億的置換債券進(jìn)行隱債置換，以更大力度推進(jìn)隱債置換工作。

在這一背景下，如何確保特殊再融資債券的有效利用，成為擺在各級(jí)政府面前的重要課題。一方面，要依據(jù)各地上報(bào)的隱性債務(wù)余額，科學(xué)合理地分配置換額度，確保公平公正又符合各地實(shí)際債務(wù)情況。例如，江蘇省因隱性債務(wù)積累較多且經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、償債能力強(qiáng)，在2024年的債務(wù)置換額度分配中獲得了17953.65億元的額度，占全部置換額度的12.56%，充分體現(xiàn)了分配的合理性。另一方面，債務(wù)置換操作需嚴(yán)格遵循相關(guān)政策要求和流程規(guī)范，確保債務(wù)情況的精準(zhǔn)梳理與核算，避免出現(xiàn)遺漏或錯(cuò)配，同時(shí)密切關(guān)注債務(wù)置換后對(duì)地方財(cái)政收支、金融市場(chǎng)資金流動(dòng)等方面的影響，確保債務(wù)置換工作的平穩(wěn)有序進(jìn)行。

問(wèn)責(zé)機(jī)制常態(tài)化

為了進(jìn)一步加強(qiáng)隱性債務(wù)管理，我國(guó)正在推動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制的常態(tài)化。這一機(jī)制要求地方和融資平臺(tái)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)和政策要求，對(duì)于違法違規(guī)舉債融資行為實(shí)行零容忍，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。

財(cái)政部多次通報(bào)了地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例，通過(guò)公開(kāi)曝光和嚴(yán)肅處理，起到了強(qiáng)烈的警示作用。這些案例不僅揭示了違法違規(guī)舉債融資行為的嚴(yán)重性和危害性，還提醒各地政府和融資平臺(tái)要引以為戒。

打破隱性擔(dān)保，提升市場(chǎng)參與度

為了推動(dòng)融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，我國(guó)正在堅(jiān)決打破地方政府對(duì)融資平臺(tái)的隱性擔(dān)保。這一舉措旨在讓融資平臺(tái)真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，通過(guò)自身的信用評(píng)級(jí)和項(xiàng)目收益在市場(chǎng)上融資，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成。

地方政府要明確自身與融資平臺(tái)的界限，減少對(duì)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)，讓融資平臺(tái)真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。在處理穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系時(shí)，地方政府要通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新投融資模式等方式，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持，而不是依賴隱性擔(dān)保。一些地方政府正在逐步退出對(duì)融資平臺(tái)融資項(xiàng)目的兜底承諾。這一過(guò)程中，融資平臺(tái)需要加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)管理和經(jīng)營(yíng)能力建設(shè)，提高市場(chǎng)化運(yùn)作水平。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，通過(guò)引入戰(zhàn)略投資者、開(kāi)展公私合營(yíng)（PPP）項(xiàng)目等方式，增強(qiáng)平臺(tái)的市場(chǎng)化發(fā)展活力。社會(huì)資本方的加入不僅帶來(lái)了資金和技術(shù)支持，還促進(jìn)了融資平臺(tái)在管理理念和運(yùn)營(yíng)模式上的創(chuàng)新，提升了其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

拓展多元業(yè)務(wù)，增強(qiáng)造血能力

為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，融資平臺(tái)正在積極拓展多元業(yè)務(wù)，增強(qiáng)自身的造血能力。根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)條件，融資平臺(tái)正在積極開(kāi)拓能源、養(yǎng)老、金融服務(wù)等非公益性市場(chǎng)項(xiàng)目。

在能源領(lǐng)域，具有能源資源優(yōu)勢(shì)的融資平臺(tái)可投資新能源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，如太陽(yáng)能、風(fēng)能發(fā)電等，這些項(xiàng)目不僅符合國(guó)家綠色發(fā)展戰(zhàn)略，還能帶來(lái)穩(wěn)定的收益回報(bào)。在老齡化領(lǐng)域，老齡化程度較高的地區(qū)可布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，建設(shè)養(yǎng)老社區(qū)、提供養(yǎng)老服務(wù)等，滿足社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。

強(qiáng)化內(nèi)部管理與運(yùn)營(yíng)

企業(yè)完善內(nèi)部管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，同時(shí)，提升運(yùn)作效率，優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，減少不必要的環(huán)節(jié)和審批程序。對(duì)于具有市場(chǎng)開(kāi)拓能力和專業(yè)技術(shù)知識(shí)的人才，企業(yè)應(yīng)建立科學(xué)合理的薪酬體系，吸引和留住人才。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和政策環(huán)境的持續(xù)變化，地方國(guó)有企業(yè)融資平臺(tái)類企業(yè)在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中仍將面臨諸多挑戰(zhàn)和機(jī)遇。通過(guò)利用特殊再融資債券置換存量隱性債務(wù)、構(gòu)建長(zhǎng)效風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制常態(tài)化、打破隱性擔(dān)保提升市場(chǎng)參與度、拓展多元業(yè)務(wù)增強(qiáng)造血能力以及強(qiáng)化內(nèi)部管理與運(yùn)營(yíng)等措施的實(shí)施，融資平臺(tái)將不斷提升自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。未來(lái)，融資平臺(tái)將繼續(xù)在地方經(jīng)濟(jì)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與繁榮中發(fā)揮重要作用，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。