干部激勵(lì)制度變遷的邏輯闡釋與新時(shí)代趨向探論

摘要：健全和完善激勵(lì)制度是激發(fā)干部隊(duì)伍整體活力的重要基礎(chǔ)，也是黨和國(guó)家在推進(jìn)干部隊(duì)伍建設(shè)過程中歷來重視的主題之一。新中國(guó)成立以來，干部激勵(lì)方式與側(cè)重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同歷史時(shí)期具有一定差異性。從演進(jìn)軌跡來看，先后經(jīng)歷了政治榮譽(yù)型激勵(lì)階段、物質(zhì)刺激型激勵(lì)階段、績(jī)效引導(dǎo)型激勵(lì)階段和嚴(yán)管厚愛型激勵(lì)階段。從制度變遷理論的視角來看，干部激勵(lì)方式與側(cè)重點(diǎn)的演進(jìn)過程具有其制度變遷的內(nèi)在動(dòng)因、推進(jìn)主體及模式特征。完善干部激勵(lì)制度需從提高次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體參與度、促進(jìn)制度協(xié)同發(fā)力、約束公共部門中的關(guān)系資本、培育健康行政生態(tài)等方面著力。

關(guān)鍵詞：干部激勵(lì)；制度變遷；激勵(lì)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2025）01-0004-08

基金項(xiàng)目：陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興中秦巴山區(qū)干部引領(lǐng)致富的資源困境及對(duì)策研究”（2022R062）。

作者簡(jiǎn)介：李莉（1989—），女，湖南益陽人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，研究方向：公共部門人力資源管理；廖志豪（1972—），男，湖北襄陽人，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)系副主任，講師，管理學(xué)博士，研究方向：公共部門人力資源管理。

一、問題的提出

健全和完善激勵(lì)制度是激發(fā)干部隊(duì)伍整體活力的重要基礎(chǔ)，也是黨和國(guó)家在推進(jìn)干部隊(duì)伍建設(shè)過程中歷來重視的主題之一?！?010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》將“完善干部管理制度，增強(qiáng)干部隊(duì)伍的生機(jī)和活力”[1]作為深化人事制度改革的基本目標(biāo)之一，并提出應(yīng)完善激勵(lì)措施，健全保障體系，形成有利于充分調(diào)動(dòng)干部積極性、鼓勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)的有效機(jī)制。2018年5月，中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見》，要求“充分發(fā)揮干部考核評(píng)價(jià)的激勵(lì)鞭策作用”[2]，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)姆e極性和主動(dòng)性。黨的二十大報(bào)告指出，要“建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊(duì)伍……堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)干部全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督，落實(shí)‘三個(gè)區(qū)分開來’，激勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為”[3]。在以上指導(dǎo)精神推動(dòng)下，近年來干部激勵(lì)制度建設(shè)取得顯著進(jìn)展。但與此同時(shí)，當(dāng)前的干部管理實(shí)踐仍然存在由于對(duì)晉升的過度追求所導(dǎo)致的晉升“獨(dú)木橋”之困，以及考核制度不夠科學(xué)而引發(fā)的干部管理“軟約束”等若干激勵(lì)失靈現(xiàn)象[4]。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，如何激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為是干部管理工作中一項(xiàng)亟待探索的重要議題。

目前，相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者主要從激勵(lì)政策、影響因素、實(shí)踐運(yùn)行等維度對(duì)干部激勵(lì)問題進(jìn)行了研究。在激勵(lì)政策研究方面，有學(xué)者采用詞頻分析或政策文本分析對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行解讀與挖掘[5][6]。在影響因素研究方面，有學(xué)者指出制度環(huán)境是干部激勵(lì)最重要的因素[7]，其中包括制度規(guī)則環(huán)境、制度規(guī)范環(huán)境和制度認(rèn)知環(huán)境等[8]。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、考核制度、監(jiān)督機(jī)制、管理機(jī)制等因素對(duì)干部激勵(lì)亦具有重要影響[9]。在實(shí)踐運(yùn)行研究方面，部分研究對(duì)干部激勵(lì)的地方經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納總結(jié)，如針對(duì)遵化[10]、長(zhǎng)沙[11]等城市的調(diào)查研究；部分研究著眼于從機(jī)制運(yùn)行角度分析干部激勵(lì)面臨的困境[9][12]；還有部分研究聚焦干部激勵(lì)制度的優(yōu)化，從建立健全干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、科學(xué)合理考評(píng)機(jī)制、政府績(jī)效問責(zé)機(jī)制等多元角度提出改進(jìn)建議[13][14][15]?？傮w而言，這些研究主要從橫向維度分析了干部激勵(lì)政策的內(nèi)容與制度運(yùn)行情況，對(duì)于豐富干部激勵(lì)的理論內(nèi)容、助力實(shí)踐層面改革發(fā)展具有重要價(jià)值。然而，干部激勵(lì)的基本點(diǎn)在于制度本身，從制度變遷的縱向維度出發(fā)對(duì)其演進(jìn)軌跡、邏輯進(jìn)行梳理和詮釋，并對(duì)其進(jìn)一步變革的趨向進(jìn)行探討，不僅可在一定程度上補(bǔ)充現(xiàn)有研究的空白，而且對(duì)于新時(shí)代完善干部激勵(lì)制度、鍛造忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍具有重要現(xiàn)實(shí)意義?；诖耍疚囊灾贫茸冞w理論為分析框架，對(duì)新中國(guó)成立以來干部激勵(lì)制度的變遷歷程進(jìn)行梳理，對(duì)影響其制度變遷的邏輯動(dòng)因進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其未來的改革趨向進(jìn)行預(yù)測(cè)。

二、干部激勵(lì)制度變遷的演進(jìn)軌跡

新中國(guó)成立以來，隨著不同歷史時(shí)期治理目標(biāo)的變化，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)為重要使命的干部激勵(lì)的基本導(dǎo)向以及具體形式與手段都在發(fā)生相應(yīng)變化[16]。從激勵(lì)的基本導(dǎo)向來看，大致經(jīng)歷了以下四個(gè)階段。

（一）新中國(guó)成立至改革開放之前：政治榮譽(yù)型激勵(lì)階段

新中國(guó)成立初期，我國(guó)在完成新民主主義向社會(huì)主義過渡之后著力進(jìn)行社會(huì)主義公有制建設(shè)。在探索初期，干部人事管理方法帶有濃厚的黨組織化和軍隊(duì)化色彩，人事管理實(shí)行一攬子管理，即干部人事管理實(shí)行黨政軍三位一體，無論是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位或者群眾組織，都按照一種模式進(jìn)行統(tǒng)一管理，人事如同其他資源一樣，按照國(guó)家的行政計(jì)劃實(shí)行“統(tǒng)包統(tǒng)配”式調(diào)配[17]。換言之，干部由國(guó)家按計(jì)劃統(tǒng)一配置，新入職黨政干部按照國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一派遣，一般來源于大中專院校、軍隊(duì)、企業(yè)，所有在職干部由當(dāng)?shù)睾蜕霞?jí)組織統(tǒng)一調(diào)動(dòng)。同時(shí)，各級(jí)政權(quán)的建立、政府機(jī)構(gòu)的完善、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展迫切需要大量干部[18]99，對(duì)干部隊(duì)伍素質(zhì)提出了新要求。

這個(gè)時(shí)期的干部激勵(lì)制度與國(guó)家管理目標(biāo)與建設(shè)任務(wù)相一致，并結(jié)合干部人事制度黨政軍三位一體的特點(diǎn)，以及要求廣大干部投身社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，典型地表現(xiàn)為以政治榮譽(yù)激勵(lì)為主要激勵(lì)手段。一方面，軍隊(duì)系統(tǒng)逐步建立軍勛獎(jiǎng)?wù)轮贫取Ｐ轮袊?guó)成立后，黨和國(guó)家給中國(guó)人民解放軍頒發(fā)了戰(zhàn)功獎(jiǎng)?wù)隆s譽(yù)獎(jiǎng)?wù)?、英雄紀(jì)念章、模范紀(jì)念章等多種獎(jiǎng)?wù)?，并?duì)各軍區(qū)、軍兵種也頒發(fā)了許多榮譽(yù)獎(jiǎng)?wù)?，如軍政治部保衛(wèi)南沙獎(jiǎng)?wù)?、空軍飛行人員金質(zhì)榮譽(yù)獎(jiǎng)?wù)碌?。這些榮譽(yù)獎(jiǎng)?wù)率屈h和國(guó)家對(duì)軍隊(duì)干部的認(rèn)可與激勵(lì)。另一方面，黨和國(guó)家為各行各業(yè)的勞動(dòng)者和先進(jìn)集體設(shè)立多種榮譽(yù)稱號(hào)。1950年，中共中央和中華全國(guó)總工會(huì)倡導(dǎo)“要獎(jiǎng)勵(lì)勞動(dòng)模范”后，全國(guó)各地紛紛舉行工農(nóng)兵勞動(dòng)模范表彰大會(huì)。1956年4月召開的全國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)者代表會(huì)議，對(duì)4730名個(gè)人、853個(gè)集體分別授予全國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)者和全國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)集體榮譽(yù)稱號(hào)。此外，共青團(tuán)組織設(shè)立了“青年社會(huì)主義建設(shè)積極分子”“模范共青團(tuán)員”等榮譽(yù)稱號(hào)；全國(guó)婦聯(lián)也于1960年開啟在“三八婦女節(jié)”大規(guī)模表彰先進(jìn)個(gè)人和先進(jìn)集體的活動(dòng)[19]。這些榮譽(yù)表彰制度在增強(qiáng)干部政治榮譽(yù)感的同時(shí)，也激發(fā)了其為社會(huì)主義建設(shè)貢獻(xiàn)力量的熱情。

（二）改革開放至20世紀(jì)末：物質(zhì)刺激型激勵(lì)階段

黨的十一屆三中全會(huì)召開后，國(guó)家將重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)提出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)必將重新高速度地、穩(wěn)定地向前發(fā)展”[20]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求增長(zhǎng)速度，分配上堅(jiān)持“效率優(yōu)先”，提高效率被納入國(guó)家治理目標(biāo)。其后，黨的十五大報(bào)告和十六大報(bào)告分別提出并重申“堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步調(diào)整了分配政策，要求“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”[21]，但“效率優(yōu)先”的實(shí)質(zhì)沒有發(fā)生變化。為回應(yīng)中央“改革一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式”的要求，國(guó)家的干部人事制度改革穩(wěn)步推進(jìn)。鄧小平提出干部隊(duì)伍建設(shè)“革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化”方針。在此方針指引下，中共中央及中共中央組織部先后制定了《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》（1982年）、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制若干問題的規(guī)定》（1983年）、《關(guān)于建立省部級(jí)后備干部制度的意見》（1983年）、《關(guān)于修訂中共中央管理的干部職務(wù)名稱表的通知》（1984年）等改革文件，推動(dòng)了干部管理體制和管理模式的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代中后期至90年代末，干部管理制度改革確立了分類管理的目標(biāo)和“政企分開、政事分開”的指導(dǎo)原則。因此，國(guó)家以科學(xué)化、民主化、法制化為導(dǎo)向，全面推進(jìn)干部人事制度改革，陸續(xù)建立了國(guó)家公務(wù)員制度、現(xiàn)代企業(yè)人事制度，并推動(dòng)了事業(yè)單位干部人事制度改革[22]21，初步實(shí)現(xiàn)對(duì)各類干部的分類管理。

這一時(shí)期，干部激勵(lì)機(jī)制逐漸完善，干部激勵(lì)的形式以物質(zhì)激勵(lì)為主，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，探索實(shí)行干部離退休制度。黨的十一屆五中全會(huì)首次明確提出廢止干部職務(wù)終身制。1982年8月，中共中央提出“建立老干部離休退休和退居二線的制度”“老干部離休退休以后，一定要很好地安排照顧，基本政治待遇不變，生活待遇還要略為從優(yōu)”[18]210。這一舉措旨在通過保證物質(zhì)利益免除老干部后顧之憂。由此，順利實(shí)現(xiàn)新老干部隊(duì)伍交替，對(duì)廣大干部踏實(shí)工作具有激勵(lì)作用。其二，推進(jìn)干部工資制度結(jié)構(gòu)化改革。改革開放后，經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇為干部工資制度改革創(chuàng)造了良好條件。1985年工資制度改革推行之后，國(guó)家機(jī)關(guān)與事業(yè)單位干部工資由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼與獎(jiǎng)勵(lì)工資四個(gè)部分構(gòu)成[23]，大力推進(jìn)干部工資貨幣化進(jìn)程。1993年，一些福利性補(bǔ)貼被納入工資范疇，進(jìn)一步豐富了干部物質(zhì)激勵(lì)形式。其三，推進(jìn)干部福利制度與市場(chǎng)接軌。這一時(shí)期的干部福利特點(diǎn)表現(xiàn)為逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段的市場(chǎng)準(zhǔn)入、結(jié)構(gòu)種類多樣。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、住房公積金制度、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度等多項(xiàng)福利政策紛紛出臺(tái)。這些措施保障了干部的養(yǎng)老、住房、醫(yī)療等切身利益，具有較強(qiáng)的激勵(lì)效果。

（三）20世紀(jì)末至黨的十八大之前：績(jī)效引導(dǎo)型激勵(lì)階段

這一階段干部激勵(lì)的特點(diǎn)主要受政府績(jī)效管理實(shí)踐影響。受20世紀(jì)70年代以來西方企業(yè)績(jī)效管理理論與實(shí)踐蓬勃發(fā)展的影響，我國(guó)政府績(jī)效管理萌芽于20世紀(jì)80年代的目標(biāo)管理，成形于90年代中后期的政府效能建設(shè)，在實(shí)踐探索中逐漸形成一些代表性的模式，如基于目標(biāo)責(zé)任制的“青島模式”、重視效能提升的“福建模式”、強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)承諾制的“煙臺(tái)模式”等[24]。20世紀(jì)90年代后期是中國(guó)政府績(jī)效管理蓬勃發(fā)展的時(shí)期，以調(diào)查問卷與電話回訪等為手段的公眾評(píng)議政府、公眾滿意度評(píng)估等被引入政府績(jī)效管理。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)更加重視政府績(jī)效評(píng)估，并使其逐漸走向完善。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出“抓緊制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部實(shí)績(jī)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。2005年，中央政府工作報(bào)告首次強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效評(píng)估的重要性，明確提出要建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系。2006年，中央組織部制定《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，推動(dòng)了政府績(jī)效管理的發(fā)展。2011年6月，政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議成立并開展試點(diǎn)。與此同時(shí)，地方政府層面的實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)界的理論研究工作也均有序開展。

這一階段的干部激勵(lì)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向。一方面，干部考核多通過設(shè)定目標(biāo)責(zé)任、績(jī)效管理目標(biāo)等形式進(jìn)行，干部鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)與政績(jī)掛鉤；另一方面，中央要求建立基于政績(jī)觀的干部激勵(lì)機(jī)制。胡錦濤在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立85周年暨總結(jié)保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)大會(huì)的講話中指出，要“建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的干部考核、評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制”。在此精神指導(dǎo)下，2006年7月，中央組織部印發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》。該辦法規(guī)定地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子民意調(diào)查的綜合績(jī)效指標(biāo)涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)等多個(gè)方面，群眾直接對(duì)“群眾物質(zhì)生活改善情況”“依法辦事、政務(wù)公開情況”等要點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了績(jī)效管理的思路。2007年，中央組織部研究制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子與干部評(píng)價(jià)方法，并開始試點(diǎn)工作。在此基礎(chǔ)上，2009年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》。為落實(shí)好該意見，中央組織部制定了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》等文件[18]310-311。上述“一個(gè)意見、三個(gè)辦法”為干部績(jī)效管理提供了具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與辦法，且注重?cái)U(kuò)大考核民主，對(duì)激勵(lì)干部產(chǎn)生了重要作用。

（四）黨的十八大以來：嚴(yán)管厚愛型激勵(lì)階段

黨的十八大明確了我國(guó)開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的前進(jìn)方向，指出“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”[25]。由此，干部人事制度改革持續(xù)推進(jìn)，取得的主要成果包括以下三個(gè)方面：一是實(shí)施公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。該制度從2015年提出、2016年試點(diǎn)推行到2019年3月中共中央辦公廳印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度逐步推行，有效回應(yīng)了基層公務(wù)員職務(wù)晉升天花板和工資福利相對(duì)較低等問題。二是進(jìn)一步推進(jìn)干部人事制度分類管理。黨的十八大以來，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（2014年）、《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定》（2016年）、《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》（2016年）、《中華人民共和國(guó)法官法》（2019年）、《中華人民共和國(guó)檢察官法》（2019年）等文件與法律法規(guī)先后出臺(tái)，公務(wù)員內(nèi)部人事分類管理、公務(wù)員與事業(yè)單位人事分類管理得以進(jìn)一步推進(jìn)。三是干部監(jiān)察與監(jiān)督制度進(jìn)一步完善。主要體現(xiàn)在：成立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，使監(jiān)察權(quán)上升至與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并行的高度；頒布《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用[26]；推動(dòng)巡視巡察制度的落實(shí)與完善，頒布、修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》；完善干部問責(zé)制度，頒布、修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等政策性法規(guī)。

這一階段干部激勵(lì)的特點(diǎn)表現(xiàn)為：既加強(qiáng)干部監(jiān)督，又關(guān)心干部工作生活與職業(yè)發(fā)展，將“嚴(yán)管”與“厚愛”結(jié)合起來。具體來講：其一，倡導(dǎo)包容性政績(jī)考核。黨的十八大以來的政績(jī)考核指標(biāo)設(shè)置更加多元與包容。2013年12月，中央組織部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要完善政績(jī)考核指標(biāo)并對(duì)政績(jī)進(jìn)行綜合分析，兼顧經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨的建設(shè)等“發(fā)展性”和資源消耗、環(huán)境保護(hù)等“約束性”考核?？己酥笜?biāo)與方式設(shè)置更加科學(xué)合理，符合干部期待。這一指標(biāo)變化顯然對(duì)干部具有激勵(lì)作用。其二，注重多種激勵(lì)形式相結(jié)合。一方面，通過優(yōu)化晉升制度給予干部關(guān)愛。公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度推出職務(wù)與職級(jí)兩個(gè)并行的晉升通道，并將職級(jí)與待遇掛鉤，從待遇與晉升兩個(gè)方面健全公務(wù)員激勵(lì)保障機(jī)制，綜合運(yùn)用晉升激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)，激發(fā)干部工作的積極性。另一方面，運(yùn)用情感激勵(lì)，號(hào)召廣大干部擔(dān)當(dāng)作為，將干部擔(dān)當(dāng)作為視為職業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，對(duì)進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為提出明確要求。其三，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)制度，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。近年來，各地在探索實(shí)施該制度的實(shí)踐中積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，如制定地方性法規(guī)、采取嘉獎(jiǎng)等激勵(lì)措施，直接適用容錯(cuò)免責(zé)規(guī)定、建立容錯(cuò)免責(zé)配套機(jī)制等[27]。

三、干部激勵(lì)制度變遷的邏輯闡釋

20世紀(jì)70年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯和蘭斯·戴維斯等學(xué)者提出制度變遷理論，強(qiáng)調(diào)了制度因素對(duì)于解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用，并對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)闡述。該理論認(rèn)為，作為一種公共產(chǎn)品，制度是由個(gè)人或組織生產(chǎn)的，即制度的供給。然而，制度供給卻是有限且稀缺的，這在很大程度上是因?yàn)槿藗兊挠邢蘩硇院唾Y源稀缺。不過，當(dāng)外界環(huán)境發(fā)生一定變化或者自身理性程度提高時(shí)，人們會(huì)表現(xiàn)出對(duì)新制度的需求。當(dāng)制度供給和需求基本均衡時(shí)，制度是穩(wěn)定的；當(dāng)制度供給不足時(shí)，就會(huì)發(fā)生制度的變遷。簡(jiǎn)言之，制度變遷是指一種制度框架的創(chuàng)新和被打破，也可以理解為一種效益更高的制度對(duì)另外一種制度的揚(yáng)棄、替代、轉(zhuǎn)換和交易過程[22]144。制度變遷理論的邏輯架構(gòu)包括制度變遷的條件、動(dòng)因、主體、過程、模式以及路徑依賴等內(nèi)容，干部激勵(lì)制度的變遷也包含著這一邏輯體系（如圖1所示）。

（一）干部激勵(lì)制度變遷的動(dòng)因

諾斯認(rèn)為，制度環(huán)境影響一系列的制度安排，也不容忽視地影響著經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行，并指出制度變遷發(fā)生的邏輯：在稀缺性經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)性組織環(huán)境下，人們會(huì)隨著對(duì)外界認(rèn)知的改變進(jìn)行理性的邊際選擇以謀求更多潛在利益，而制度安排則會(huì)因此在相關(guān)集團(tuán)的推動(dòng)下發(fā)生變遷[28]1-15。為此，諾斯認(rèn)為，“稀缺性、競(jìng)爭(zhēng)、認(rèn)知、選擇”是導(dǎo)致制度變遷的直接動(dòng)因[29]270-271。從干部激勵(lì)的制度生成與發(fā)展的基本脈絡(luò)來看，這些基本的邏輯要素蘊(yùn)含其中。其一，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于稀缺性干部資源需求的推動(dòng)。從新中國(guó)成立之初的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、社會(huì)秩序重建，到改革開放之后的經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，再到黨的十八大以來實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)有所差異，也對(duì)干部的能力素質(zhì)以及行為提出了不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求，正是這種需求推動(dòng)了干部激勵(lì)制度的變遷。其二，基于干部激勵(lì)自帶競(jìng)爭(zhēng)性特征的推動(dòng)。在黨中央的宏觀指導(dǎo)下，各地激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為的實(shí)施辦法也有所差異，從而形成生動(dòng)活潑的競(jìng)爭(zhēng)性局面。其三，基于黨和政府對(duì)于提高干部能力理性認(rèn)知的推動(dòng)。從“三反”“五反”到“四化”方針選人，到一系列干部教育專題活動(dòng)，再到新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn)，黨一直重視干部的培養(yǎng)。其四，基于國(guó)外激勵(lì)理論與理念借鑒性引入的推動(dòng)。國(guó)外激勵(lì)理論歷經(jīng)內(nèi)容型激勵(lì)、過程型激勵(lì)、強(qiáng)化型激勵(lì)和綜合型激勵(lì)的發(fā)展脈絡(luò)，具體涉及馬斯洛需要層次理論、ERG理論、雙因素理論、期望理論、公平理論、目標(biāo)設(shè)置理論、斯納強(qiáng)化理論、布朗VIE理論等。干部激勵(lì)制度的完善從這些理論中有選擇性地獲取了一定的啟示。總之，從動(dòng)因來看，干部激勵(lì)具備制度變遷邏輯。

（二）干部激勵(lì)制度變遷的推進(jìn)主體

制度變遷主體可以分為“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”和“次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”。前者指在制度變遷過程中最先意識(shí)到制度變遷預(yù)期收益大于預(yù)期成本，并且在相當(dāng)程度上啟動(dòng)、支配制度創(chuàng)新進(jìn)程的利益團(tuán)體和決策單位；后者是幫助初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體獲取收入而參與推動(dòng)制度變遷、以通過社會(huì)的收入再分配方式來實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)目標(biāo)的團(tuán)體[29]270-271。就干部激勵(lì)而言，黨中央、各級(jí)地方黨委與政府、廣大干部、相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)精英等多個(gè)利益相關(guān)者在制度變遷中扮演著主體角色。其中，黨中央是干部激勵(lì)制度變遷的核心主體，提供干部激勵(lì)的制度供給與總體性規(guī)劃部署并營(yíng)造積極的制度環(huán)境，一般是初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體。各級(jí)地方黨委與政府在干部激勵(lì)制度變遷中兼具雙重角色。既可以在中央設(shè)定的框架與原則內(nèi)以初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的身份進(jìn)行職權(quán)范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新，又能以次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的身份為本級(jí)區(qū)域內(nèi)微觀主體的創(chuàng)新活動(dòng)提供輔助與幫助。廣大干部可以通過評(píng)議、溝通等方式表達(dá)對(duì)制度的內(nèi)容需求與創(chuàng)新性想法，是重要的推動(dòng)主體。知識(shí)精英既可存在于公共部門內(nèi)部，也可存在于其他社會(huì)組織之中，其所擁有的豐富理論知識(shí)與對(duì)實(shí)踐的洞察力能夠?yàn)楦刹考?lì)制度改革提供決策咨詢，是不可或缺的主體。

（三）干部激勵(lì)制度變遷的模式特征

根據(jù)不同主體，制度變遷一般可分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者的改革主體來自基層，通過自下而上的程序完成制度變遷；后者由政府充當(dāng)?shù)谝恍袆?dòng)集團(tuán)，以政府文件和法律形式采用自上而下的方式進(jìn)行制度變遷。根據(jù)制度變遷的力度和速度，制度變遷一般可分為漸進(jìn)性制度變遷和激進(jìn)性制度變遷。前者主要是對(duì)制度進(jìn)行邊際上、細(xì)節(jié)上的調(diào)整，是一個(gè)漸進(jìn)性的和連續(xù)的演變過程；后者則相對(duì)地指向突發(fā)性的和非連續(xù)性的劇烈變革[22]147。整體而言，干部激勵(lì)的制度變遷多表現(xiàn)為由點(diǎn)到線到面的漸進(jìn)式演變。同時(shí)，干部激勵(lì)在漸進(jìn)式變遷過程中也存在著激進(jìn)式變遷，由黨中央提供權(quán)威的制度供給。例如，2018年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，對(duì)各地如何激勵(lì)廣大干部作出明確要求與具體化規(guī)定。從發(fā)生機(jī)制來看，誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷在干部激勵(lì)的制度變遷上均有所體現(xiàn)。其中，誘致性變遷主要體現(xiàn)為各地對(duì)干部激勵(lì)進(jìn)行的改革探索，如20世紀(jì)80年代萌芽并不斷發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性干部選拔方式、部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）從優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記中選調(diào)干部進(jìn)入省直機(jī)關(guān)工作，這些都是對(duì)基層干部重要的激勵(lì)方式。干部激勵(lì)的強(qiáng)制性變遷則體現(xiàn)在黨中央在晉升、紀(jì)律等方面宏觀政策上的整體把握。

（四）干部激勵(lì)制度變遷的路徑依賴

諾斯將制度變遷的路徑依賴解釋為“過去對(duì)現(xiàn)在和未來的強(qiáng)大影響”，“歷史確實(shí)是起作用的，我們今天的各種決定、各種選擇實(shí)際上受到歷史因素的影響”[28]1-15。干部激勵(lì)經(jīng)過不斷發(fā)展已經(jīng)形成了一定的良性路徑依賴效應(yīng)，在我國(guó)，中央層面和各地推出的有關(guān)干部激勵(lì)的措施與制度安排相對(duì)明確，因而形成相對(duì)完善的“市場(chǎng)環(huán)境”，有助于廣大干部對(duì)于激勵(lì)效果與前景作出相對(duì)客觀的判斷與預(yù)期，加之激勵(lì)政策效應(yīng)不斷增強(qiáng)，助推形成報(bào)酬遞增效應(yīng)。沿此路徑，干部激勵(lì)的制度變遷進(jìn)入良性循環(huán)。但是，仍然存在一些阻礙制度運(yùn)行和發(fā)展的因素，使得干部激勵(lì)的深化與優(yōu)化面臨挑戰(zhàn)。這些因素主要來源于：其一，制度自身障礙，即干部激勵(lì)的開放性不足，次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體參與度不夠。其二，制度協(xié)同困境，即干部激勵(lì)與干部選拔、晉升、考核等其他并行制度之間存在邊界模糊、協(xié)同不力等現(xiàn)象。其三，非正式制度供給不足，即公共部門中的關(guān)系資本釋放出的巨大能量使得非制度手段與正式制度形成較量與博弈，而非制度手段缺乏規(guī)制與引導(dǎo)既易挑戰(zhàn)組織公平，又易導(dǎo)致權(quán)力濫用。其四，觀念障礙，即官僚主義、利己主義等難以規(guī)避的觀念“滯緩”部分干部積極作為、主動(dòng)作為的步伐。

四、新時(shí)代干部激勵(lì)制度發(fā)展的趨向

在邁向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程中，激勵(lì)廣大干部擔(dān)當(dāng)作為、踔厲奮發(fā)、勇毅前行，為全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興而團(tuán)結(jié)奮斗顯得尤為重要，這也是完善干部激勵(lì)制度的落腳點(diǎn)。根據(jù)制度變遷理論，路徑依賴對(duì)制度變遷具有極強(qiáng)的制約作用[30]，是影響制度有序運(yùn)行與發(fā)展的關(guān)鍵因素。針對(duì)干部激勵(lì)的路徑依賴障礙因素，進(jìn)一步完善干部激勵(lì)制度應(yīng)重視以下幾個(gè)方面。

（一）擴(kuò)大干部激勵(lì)制度的開放性，提高次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體參與度

針對(duì)干部激勵(lì)制度次級(jí)行政團(tuán)體參與不足而造成干部激勵(lì)制度落實(shí)不到位問題，需要著重關(guān)注制度設(shè)計(jì)的開放性和包容性。一是拓展各類次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體有效參與的渠道，提高參與的可行性。各級(jí)地方黨委與政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際創(chuàng)新性地探索干部激勵(lì)的實(shí)施細(xì)則，為推動(dòng)實(shí)施中央干部激勵(lì)制度頂層設(shè)計(jì)積累地方經(jīng)驗(yàn)。增加干部激勵(lì)制度完善與實(shí)施中意見征求、民主座談、專題調(diào)研等機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)廣大干部表達(dá)訴求、建言獻(xiàn)策，暢通知識(shí)精英群體與組織人事部門的溝通渠道。二是進(jìn)一步推動(dòng)干部激勵(lì)信息公開制度，增加次級(jí)行動(dòng)主體的信息量。這些信息既包括干部激勵(lì)既有制度與政策精神，也包括實(shí)踐中榜樣干部的實(shí)績(jī)與事跡，還應(yīng)公開干部激勵(lì)的操作規(guī)則信息。這不僅可以提高廣大干部與知識(shí)精英團(tuán)體的參與度，也能產(chǎn)生一定的示范與激勵(lì)效應(yīng)。三是在干部晉升、考核、交流、問責(zé)等環(huán)節(jié)增加互動(dòng)渠道，充分保證廣大干部在其中的參與度。這主要是指增加被激勵(lì)對(duì)象在干部人力資源管理中的話語權(quán)，鼓勵(lì)其對(duì)激勵(lì)方式、激勵(lì)結(jié)果表達(dá)看法與意愿，從而增強(qiáng)干部激勵(lì)制度的包容性。

（二）加強(qiáng)干部激勵(lì)與其他相關(guān)制度的銜接，促進(jìn)制度協(xié)同發(fā)力

針對(duì)干部激勵(lì)制度與晉升、考核等其他相關(guān)制度銜接不暢問題，應(yīng)加強(qiáng)干部激勵(lì)制度與其他相關(guān)制度的融合貫通，以產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。一方面，廣泛意義層面的干部激勵(lì)制度包括干部晉升、考核、交流、紀(jì)律與懲罰等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)既需要組織部門和政府機(jī)構(gòu)人事部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，又需要干部所在部門積極參與。另一方面，實(shí)踐中干部激勵(lì)制度實(shí)施起來相對(duì)復(fù)雜，不同激勵(lì)形式的主導(dǎo)部門不同，且需要多個(gè)部門協(xié)同實(shí)施。例如，物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)由干部所在部門主導(dǎo)，而晉升、問責(zé)等制度激勵(lì)則主要由組織人事部部門主導(dǎo)?？梢?，干部激勵(lì)的有效實(shí)施不僅要求干部人事管理各子制度之間的有效銜接，也要求干部所在部門與組織人事部門的協(xié)同配合。首先，要厘清制度體系供給中各職能部門職權(quán)的邊界。這就要求科學(xué)定位組織人事部門與部門各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在干部激勵(lì)中的角色與作用，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)深化改革中崗位說明書制度的建立與實(shí)施，細(xì)化職能部門工作與管理章程。其次，建立各部門各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作對(duì)話機(jī)制。要深化大部門理念，提升干部視野與格局，在干部選任、交流等動(dòng)議前召開聯(lián)席會(huì)議，為相關(guān)部門與機(jī)構(gòu)提供交流信息。最后，開發(fā)相應(yīng)的技術(shù)支持系統(tǒng)，提供協(xié)同技術(shù)支持。要建立資料完善、實(shí)時(shí)更新的干部檔案數(shù)字化系統(tǒng)。這就要求以組織人事部門為中樞、以各部門及時(shí)報(bào)送干部履職信息為抓手，建設(shè)各級(jí)各類干部數(shù)據(jù)庫。

（三）加大非正式制度供給力度，約束公共部門中的關(guān)系資本

針對(duì)非正式制度因供給不足造成與正式制度博弈的問題，需要加大非正式制度供給，全面規(guī)范職務(wù)行為。制度的順利實(shí)施與收益獲得既需要實(shí)體性制度的約束，也需要程序性制度的規(guī)制。然而，如果干部激勵(lì)制度供應(yīng)中存在程序設(shè)置約定泛化和隨意化等問題，就會(huì)導(dǎo)致公共部門中關(guān)系資本與制度規(guī)章角力爭(zhēng)奪激勵(lì)資源。因此，應(yīng)盡可能增加程序性制度供給，針對(duì)干部各種激勵(lì)形式的應(yīng)用情形、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)流程等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并提供與其相對(duì)應(yīng)的配套制度，以有效壓縮激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與程序的自由設(shè)定空間。同時(shí)，相關(guān)程序性制度應(yīng)通過“試點(diǎn)—推廣”，為全國(guó)性、整體性的干部激勵(lì)工作提供指導(dǎo)性的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)范。

（四）著力加強(qiáng)科學(xué)制度文化建設(shè)，培育健康行政生態(tài)

在實(shí)踐中，應(yīng)重視價(jià)值理念在制度優(yōu)化中的特殊作用，增強(qiáng)制度文化培育的內(nèi)驅(qū)力。其一，繼續(xù)豐富干部擔(dān)當(dāng)作為理念內(nèi)涵。要結(jié)合習(xí)近平提出的好干部標(biāo)準(zhǔn)，以及《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》（2018年）等相關(guān)制度文件提出的擔(dān)當(dāng)作為原則性要求，進(jìn)一步挖掘和細(xì)化干部擔(dān)當(dāng)作為在素質(zhì)結(jié)構(gòu)、行為特征、工作實(shí)績(jī)等方面的內(nèi)涵與外延，形成新時(shí)代擔(dān)當(dāng)作為的勝任素質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以供廣大干部對(duì)照檢查和自我激勵(lì)。其二，在堅(jiān)持黨管干部的原則下引導(dǎo)干部形成科學(xué)的政績(jī)觀、升遷觀，增強(qiáng)干部的權(quán)力理性與行為自覺。科學(xué)的政績(jī)觀能夠回答“政績(jī)?yōu)檎l而樹、樹什么樣的政績(jī)、靠什么樹政績(jī)”[31]等問題，并堅(jiān)守黨性、以實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值和人民利益為重、講求實(shí)事求是、堅(jiān)持群眾路線。這不僅要求干部時(shí)刻保持“權(quán)為民所用、利為民所謀”的權(quán)力理性，還要求其不斷增強(qiáng)公共責(zé)任意識(shí)。其三，著力培育與干部擔(dān)當(dāng)作為相適配的制度文化，使其成為制度變遷的正向力場(chǎng)。制度文化強(qiáng)調(diào)干部擔(dān)當(dāng)作為及相關(guān)制度的社會(huì)心理、思想觀念、倫理道德、行為習(xí)慣等深層次因素的影響。這不僅要求積極營(yíng)造激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境，特別是探索建立創(chuàng)新容錯(cuò)的科學(xué)機(jī)制，還要求鼓勵(lì)各級(jí)地方政府創(chuàng)造性地進(jìn)行擔(dān)當(dāng)作為的激勵(lì)探索，積累地方經(jīng)驗(yàn)，從而為制度創(chuàng)新與完善打好基礎(chǔ)。

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