“服務(wù)有效”的鄉(xiāng)村治理制度探索

[摘 要] 在鄉(xiāng)村人口“過疏化”背景下，鄉(xiāng)村治理的事務(wù)容量與目標(biāo)主體隨之發(fā)生了疏散，回應(yīng)中老年在村群體日常生活需求成為鄉(xiāng)村治理的新問題，而如何保證公共服務(wù)體系的“有效服務(wù)”，則需要相應(yīng)的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。在公共服務(wù)下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村“過疏化”以及在村群體“美好生活需求”的三重背景下，雖然相關(guān)職能部門不斷對(duì)歸口服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和程序化管理，但公共服務(wù)面對(duì)差異化的服務(wù)對(duì)象，必然產(chǎn)生部門行政標(biāo)準(zhǔn)化邏輯與基層社會(huì)差異化服務(wù)需求之間的碰撞，成為了新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的新問題。以“服務(wù)有效”為目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)著重以較低治理成本、有效治理幅度與有為治理動(dòng)力為原則，以“黨建融合發(fā)展區(qū)”為新的治理層級(jí)，通過區(qū)域化黨建引領(lǐng)為行政統(tǒng)合動(dòng)力，將“黨建融合發(fā)展區(qū)”嵌入到原有的鄉(xiāng)村組三級(jí)體系中，激活鄉(xiāng)村治理體系的動(dòng)力與活力。

[關(guān)鍵詞] 公共服務(wù)體系；服務(wù)有效；黨建融合發(fā)展區(qū)；鄉(xiāng)村治理體系；治理有效

[中圖分類號(hào)] D63；D267.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2025）01-0049-10

一、問題的提出

隨著我國城鎮(zhèn)化率的不斷上升，鄉(xiāng)村人口大量向城鎮(zhèn)流動(dòng)，鄉(xiāng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變化，其中一個(gè)突出特點(diǎn)就是結(jié)構(gòu)性外流。鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)性外流，表現(xiàn)為中青年勞動(dòng)力日益減少，大量老人兒童留守的村莊出現(xiàn)，人口結(jié)構(gòu)失衡、村莊生活的人口基數(shù)不足等問題日益凸顯。有研究者以“空心化”來描述人口數(shù)量不足以及村莊聚落形態(tài)上的“荒蕪”[1]，有學(xué)者援引日本鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為當(dāng)前中國鄉(xiāng)村也出現(xiàn)了“過疏化”現(xiàn)象[2]，其意涵是指相對(duì)于傳統(tǒng)人口密集的鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)中國時(shí)代的鄉(xiāng)村，維持村莊最為基礎(chǔ)的生活和生產(chǎn)的人口條件出現(xiàn)了困難[3-4]，也有研究者認(rèn)為“空巢化”才是合適的概念[5]。以上諸種描述都指出了一個(gè)事實(shí)，即由于人口條件變化導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈變化，新的城鄉(xiāng)關(guān)系背景下，農(nóng)民個(gè)體、家庭與村莊社會(huì)均處在劇烈的轉(zhuǎn)型過程中，維持既有社會(huì)生活、鄉(xiāng)村治理與公共服務(wù)體系的人口基數(shù)迅速縮減，人口基礎(chǔ)之變致使圍繞公共服務(wù)供給而建構(gòu)的鄉(xiāng)村治理體系需要隨之進(jìn)行調(diào)整。

從政策實(shí)踐來看，早在2005年，黨和政府就圍繞“公共服務(wù)均等化”理念來重構(gòu)鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系?！丁笆奈濉惫卜?wù)規(guī)劃》要求，到2025年“基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高”，公共服務(wù)制度體系更加完善，要求“地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間的基本公共服務(wù)供給差距明顯縮小，實(shí)現(xiàn)均等享有、便利可及”。近年來隨著國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力和水平的持續(xù)提升，服務(wù)型政府職能不斷深化，鄉(xiāng)村兩級(jí)作為社會(huì)承接公共服務(wù)的職能主體，地位愈發(fā)重要[6-7]。有研究使用“服務(wù)下鄉(xiāng)”來描述一段時(shí)期以來基層治理內(nèi)容的變化內(nèi)涵[8-10]。圍繞各地基層公共服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐開展的研究成果豐碩，其中一些地方通過建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)中心來作為承接“服務(wù)下鄉(xiāng)”的載體與平臺(tái)，如浙江的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心[11-13]、廣西百色的“農(nóng)事村辦”[14]、山東地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)[15-17]?；诘胤綄?shí)踐的案例研究均對(duì)“服務(wù)下鄉(xiāng)”背景下鄉(xiāng)村公共服務(wù)的責(zé)任主體、政策實(shí)施方式與治理原則做了討論[18-19]，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些共性問題：首先，由于公共服務(wù)政出多門，使得公共服務(wù)的供給在基層呈現(xiàn)出多條線化特征；其次，社區(qū)服務(wù)中心職能不清、運(yùn)轉(zhuǎn)不力，難以有效整合各類公共服務(wù)；最后，社區(qū)服務(wù)中心同質(zhì)化程度高，難以應(yīng)對(duì)服務(wù)對(duì)象的差異化服務(wù)需求，也難以提供具有地域化特色的服務(wù)供給?？偨Y(jié)來說，“服務(wù)下鄉(xiāng)”背景下，依托社區(qū)服務(wù)中心開展的公共服務(wù)供給與管理的實(shí)踐存在弊端，其核心矛盾在于如何設(shè)置有效的公共服務(wù)層級(jí)，如何協(xié)調(diào)涉及公共服務(wù)供給與管理的行政系統(tǒng)各部門間關(guān)系，以及如何有效應(yīng)對(duì)服務(wù)對(duì)象的具體需求。在人口結(jié)構(gòu)性外流、鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系面臨的新挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)。因此，開展基于地方實(shí)踐創(chuàng)新的總結(jié)是值得鼓勵(lì)的。本文基于山東省Z市推行的農(nóng)村“黨建融合發(fā)展區(qū)”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，來理解鄉(xiāng)村“過疏化”背景下的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新邏輯，回應(yīng)在“服務(wù)下鄉(xiāng)”背景下如何實(shí)現(xiàn)“服務(wù)有效”的目標(biāo)。

二、“服務(wù)下沉”實(shí)踐中的制度重構(gòu)：以“黨建融合發(fā)展區(qū)”為案例

城鄉(xiāng)關(guān)系的宏觀變局使當(dāng)前基層治理面臨著新前提、新內(nèi)容與新問題，且對(duì)基層治理體系創(chuàng)新提出本質(zhì)性的要求。首先，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系中“服務(wù)下鄉(xiāng)”的特征愈加明顯，鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵由治理向服務(wù)轉(zhuǎn)型。從宏觀層面看，服務(wù)型政府的建設(shè)必然伴隨著公共服務(wù)向全體國民的普惠式覆蓋，而在“農(nóng)業(yè)與農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”原則下，原本公共服務(wù)薄弱的鄉(xiāng)村地區(qū)，近年開始越來越多地承接國家公共服務(wù)事項(xiàng)的下沉，來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)均等化。圍繞服務(wù)型政府建設(shè)，國家逐年加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的供給力度，而自上而下大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，通過政府各個(gè)職能部門的條線不斷下沉。如何實(shí)現(xiàn)廣大鄉(xiāng)村居民與國家普惠式公共服務(wù)體系有效對(duì)接，以及如何通過體制機(jī)制創(chuàng)新來承接以“項(xiàng)目制”形式下鄉(xiāng)的公共服務(wù)，這些新命題均構(gòu)成了我國基層治理體系創(chuàng)新的前提。

其次，鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出“過疏化”的趨勢(shì)。原有人地關(guān)系、社會(huì)生活容量與家庭居住形式發(fā)生了特定變化，這種特定變化主要是指年輕一代整體性外流，中年群體或短期外出務(wù)工、或在本地實(shí)現(xiàn)“半正規(guī)”就業(yè)，而老年群體則整體性地留守在村。問題在于，公共服務(wù)下鄉(xiāng)的實(shí)踐基礎(chǔ)是將國家各項(xiàng)普惠式公共服務(wù)資源與作為服務(wù)對(duì)象的村民有效連接，但這一體系仍延續(xù)著屬地管理的原則。鄉(xiāng)村社會(huì)“過疏化”背景下，在村群體更依賴在村莊中獲得日常生活的滿足，并依照傳統(tǒng)生活模式實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值與意義。中老年在村群體作為當(dāng)下村莊主體，在日常生活中更需要與國家公共服務(wù)體系建立關(guān)聯(lián)，特別是涉及諸多民政類事務(wù)的公共服務(wù)。

再次，村莊作為日常生活共同體的功能凸顯。鄉(xiāng)村原住人口結(jié)構(gòu)雖出現(xiàn)“過疏化”“老齡化”趨勢(shì)，但這部分在村群體仍保持了相當(dāng)?shù)臄?shù)量規(guī)模，使得原有的熟人社會(huì)關(guān)系、村落生活模式與共同體規(guī)則仍得以維系。從ZX鎮(zhèn)北王村案例來看，這部分在村群體既包括熟人社會(huì)中的中堅(jiān)，同時(shí)也是村莊的原住群體，相互之間存在著熟人網(wǎng)絡(luò)與情感關(guān)聯(lián)，在日常生活中互動(dòng)較頻繁、社交內(nèi)容較多，也更依賴村莊規(guī)范與共識(shí)。在可預(yù)見的將來，在村的這部分群體作為“日常生活共同體”的特征將會(huì)強(qiáng)化。而在以日常生活為內(nèi)容的時(shí)代，回應(yīng)人民群眾“美好生活”、推動(dòng)在村群體的社會(huì)發(fā)展和生活治理將成為鄉(xiāng)村的重要服務(wù)內(nèi)容[20-22]，這也是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系需要應(yīng)對(duì)的重要任務(wù)。日常生活的治理，包括如何為在村群體提供“美好生活”的社會(huì)資源與文化資源，并在生活中體驗(yàn)、傳承并踐行村落共識(shí)規(guī)范與倫理道德。而這些回應(yīng)“美好生活”需求的治理資源與治理力量，大多與公共服務(wù)體系密切相關(guān)。

筆者于2019年7月在Z市“黨建融合發(fā)展區(qū)”調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，通過打造合適的服務(wù)層級(jí)與服務(wù)主體，同時(shí)配置相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，能夠在“服務(wù)下鄉(xiāng)”背景下很好地完成對(duì)“過疏化”鄉(xiāng)村的服務(wù)與治理。以ZX鎮(zhèn)“黨建融合發(fā)展區(qū)”為例，其具體做法包括：①構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)的服務(wù)平臺(tái)，農(nóng)村“黨建融合發(fā)展區(qū)”開始按照“1廳、1校、13室”的基本功能布局，統(tǒng)一外觀標(biāo)識(shí)，配備便民服務(wù)大廳、文體活動(dòng)室、信訪調(diào)解室等多功能服務(wù)區(qū)，構(gòu)建起區(qū)域聯(lián)動(dòng)的堅(jiān)實(shí)平臺(tái)；②以人員下沉來落實(shí)“服務(wù)下沉”，每個(gè)“黨建融合發(fā)展區(qū)”配備不少于10人的專兼職工作人員，保障服務(wù)力量；③梳理公共服務(wù)事項(xiàng)，Z市委組織部牽頭，聯(lián)合民政、人社、衛(wèi)健等部門，對(duì)2017年群眾辦理事項(xiàng)進(jìn)行了專門梳理，梳理出群眾辦理事項(xiàng)91600多項(xiàng)；④基于服務(wù)事項(xiàng)的分類與協(xié)調(diào)，農(nóng)村“黨建融合發(fā)展區(qū)”的各協(xié)調(diào)部門專門梳理出代辦服務(wù)類、綜合服務(wù)類共94項(xiàng)便民服務(wù)事項(xiàng)，全部下沉到黨建融合發(fā)展區(qū)；⑤簡(jiǎn)化辦事流程、建構(gòu)代辦機(jī)制，將上述94類事項(xiàng)統(tǒng)一匯編成冊(cè)，明確每一項(xiàng)的辦理?xiàng)l件、申請(qǐng)材料、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、市鎮(zhèn)區(qū)（即“黨建融合發(fā)展區(qū)”）三級(jí)聯(lián)系方式等9項(xiàng)信息，真正實(shí)現(xiàn)了一冊(cè)在手、一窗辦理、一次辦成，并在黨群服務(wù)中心窗口張貼常用“樣表”，群眾只要到場(chǎng)就會(huì)有專人指導(dǎo)填寫，并于當(dāng)天攜帶至鎮(zhèn)政府，分類遞交相關(guān)部門辦理，用“干部跑腿”代替“群眾跑腿”；⑥完善區(qū)域化黨建機(jī)制來配合“黨建融合發(fā)展區(qū)”，在強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)“下沉”而打造的“黨建融合發(fā)展區(qū)”之上，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，在區(qū)域化黨建的工作機(jī)制中，由“黨建融合發(fā)展區(qū)”第一書記牽頭，成員包括服務(wù)范圍內(nèi)的13個(gè)村黨支部書記。區(qū)域?qū)蛹?jí)的黨委實(shí)體化運(yùn)行，能夠保證一定治理幅度上有一個(gè)強(qiáng)有力的引領(lǐng)核心，作為鄉(xiāng)村治理動(dòng)力的推進(jìn)器，成為重建鄉(xiāng)村社會(huì)整體性治理的統(tǒng)籌層。

三、“黨建融合發(fā)展區(qū)”與基層公共服務(wù)體系重塑

當(dāng)前，由于大量服務(wù)事項(xiàng)與公共資金都通過部門條線的方式歸口管理，鄉(xiāng)村基層組織往往需要考慮“上邊千條線”如何快速精準(zhǔn)地與服務(wù)對(duì)象相對(duì)接，而公共服務(wù)涉及組織、民政、紀(jì)檢、綜治、衛(wèi)健、文體等職能單位及群團(tuán)組織，需要由各級(jí)黨委、政府統(tǒng)籌安排跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，以整合分布在不同部門的行政資源，并減少不必要的治理成本。實(shí)踐中，“黨建融合發(fā)展區(qū)”在以下層面重塑了提供有效公共服務(wù)的體制。

（一）打造符合“有效服務(wù)”的管理層級(jí)

以一定治理幅度為基礎(chǔ)的“黨建融合發(fā)展區(qū)”，服務(wù)中心的角色定位為專門承接各類公共服務(wù)的主平臺(tái)，以整合各部門資源，解決農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的“條”“塊”融合難題，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均衡覆蓋。事實(shí)上，“條”“塊”的力量并不均衡。職能部門往往分頭介入社區(qū)工作，并借助層級(jí)優(yōu)勢(shì)向社區(qū)下派行政任務(wù)，反而使作為“塊”的社區(qū)服務(wù)中心成為各垂直“條線”的末端，其本身的服務(wù)功能也因此淡化。針對(duì)條塊矛盾，除了科層部門的關(guān)系協(xié)同外，還需要理順社區(qū)層面的服務(wù)體制，重點(diǎn)加強(qiáng)“塊”的力量——即以社區(qū)服務(wù)中心作為主平臺(tái)，同時(shí)建設(shè)便民服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、文化、衛(wèi)生等各類次級(jí)中心，對(duì)口承接來自各條線的公共服務(wù)；通過培育社會(huì)組織、購買服務(wù)、居民參與等途徑發(fā)展志愿類、市場(chǎng)類社區(qū)服務(wù)。“黨建融合發(fā)展區(qū)”位置建在北王村，周邊轄13個(gè)行政村，服務(wù)半徑5公里左右?？紤]到行政沿革、地理環(huán)境、人口分布、服務(wù)半徑、利用效率等因素，多個(gè)行政村可共享一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，“黨建融合發(fā)展區(qū)”正是在原“杜家工作管理區(qū)”的基礎(chǔ)上，組建了層級(jí)合理、幅度適宜的管理層級(jí)。在當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)性外流、在村群體老齡化、村莊社會(huì)“過疏化”背景下，以“黨建融合發(fā)展區(qū)”為平臺(tái)的公共服務(wù)整合，使公共服務(wù)體系更靠近鄉(xiāng)村服務(wù)人群，且能在個(gè)別事務(wù)上推行代辦，對(duì)提高群眾對(duì)國家公共服務(wù)的可感可及意義重大。

（二）重塑基層“公共服務(wù)”體系的權(quán)責(zé)利關(guān)系

“黨建融合發(fā)展區(qū)”不僅僅承擔(dān)“辦事大廳”的角色，更多地是要強(qiáng)調(diào)如何在“服務(wù)下沉”的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“基層能辦的基層辦”，以此來改造鄉(xiāng)村治理體系的權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)，打造一個(gè)實(shí)實(shí)在在的基層服務(wù)工作機(jī)構(gòu)。在市委組織部牽頭下，市各部門將與農(nóng)村群眾相關(guān)的、需求量大的服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行了梳理和整合，最終整合出94項(xiàng)可以下沉到“黨建融合發(fā)展區(qū)”的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)原本應(yīng)由上級(jí)職能部門審批，但在制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)中經(jīng)過各職能部門的協(xié)調(diào)，將能夠放在基層綜合辦理的45項(xiàng)綜合服務(wù)事項(xiàng)，以及49項(xiàng)可以由“黨建融合發(fā)展區(qū)”代辦的事項(xiàng)，統(tǒng)一下沉到“黨建融合發(fā)展區(qū)”。這一創(chuàng)新不僅使村民能夠就近辦理上述相關(guān)事務(wù)，而且由“黨建融合發(fā)展區(qū)”將各類事務(wù)綜合到一個(gè)更加貼近基層的機(jī)構(gòu)，有效緩解了因各類服務(wù)分解而產(chǎn)生的管理成本過高的問題。實(shí)際上，目前有很多公共服務(wù)事項(xiàng)的審批權(quán)之所以會(huì)集中在縣級(jí)職能部門，更多的原因是基層缺乏有效的承接主體，兼職化的村干部不具備相關(guān)專業(yè)能力；縣級(jí)部門雖掌握審批權(quán)，事務(wù)卻只能層層下派，缺乏職權(quán)的鄉(xiāng)村基層又無法完全承接任務(wù)，兩級(jí)不能有效對(duì)接，導(dǎo)致整個(gè)服務(wù)體系面臨層層阻滯、辦事不暢、成本過高。而將94項(xiàng)服務(wù)統(tǒng)合在更貼近鄉(xiāng)村的“黨建融合發(fā)展區(qū)”上，能夠有效緩解“最后一公里”難題，將能夠由職能部門分解的、能夠從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門疏散的、能夠由村組干部手頭代辦的事務(wù)，統(tǒng)一整合在“黨建融合發(fā)展區(qū)”，從組織體系上重塑了原有的服務(wù)體系。

（三）建構(gòu)服務(wù)型政府的基層“統(tǒng)籌”單元

在為了推動(dòng)公共服務(wù)“下沉”而打造的“黨建融合發(fā)展區(qū)”之上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“黨建”引領(lǐng)。之所以依托黨委組織部門來協(xié)調(diào)政府各職能部門，也是想借助黨委強(qiáng)大的引領(lǐng)作用來整體推動(dòng)各條線的工作，解決既往由民政部門主導(dǎo)而出現(xiàn)的整合失效問題。承接多個(gè)條線和部門的事務(wù)后，“黨建融合發(fā)展區(qū)”也存在如何協(xié)調(diào)各項(xiàng)事務(wù)，形成有效事務(wù)辦理規(guī)則的問題，而作為基層服務(wù)的“統(tǒng)”的層級(jí)，要避免因?qū)痈黝惒块T事務(wù)而出現(xiàn)新的“條線化”現(xiàn)象，因此有必要在“黨建融合發(fā)展區(qū)”之上強(qiáng)調(diào)“黨建”引領(lǐng)[23]。如果說著重于公共服務(wù)層級(jí)的“黨建融合發(fā)展區(qū)”實(shí)踐在全國已較為普遍，那么Z市“黨建融合發(fā)展區(qū)”實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)黨建則是一種新的經(jīng)驗(yàn)。已有研究總結(jié)了社區(qū)服務(wù)中心存在的一些問題，如與村級(jí)治理內(nèi)容重合、代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所而成為條線下派任務(wù)的執(zhí)行工具，仍然呈現(xiàn)出條線化特征等。而強(qiáng)調(diào)“黨建”引領(lǐng)，本質(zhì)上也是要在“服務(wù)下沉”后避免“黨建融合發(fā)展區(qū)”成為專業(yè)分化、職能區(qū)分的條線派出單元。打造“服務(wù)層級(jí)”的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基層的“統(tǒng)”，建構(gòu)部門條線“千頭萬緒”之上的整合平臺(tái)，將千頭萬緒編成辮子，節(jié)省治理成本[24]。這就要求在“黨建融合發(fā)展區(qū)”一級(jí)承擔(dān)“統(tǒng)”的職能，避免“黨建融合發(fā)展區(qū)”組織在94項(xiàng)服務(wù)之下被細(xì)分，而在“黨建融合發(fā)展區(qū)”層級(jí)上搭建黨的組織，正是這種“統(tǒng)”的機(jī)制的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）縮短公共服務(wù)部門與服務(wù)對(duì)象的距離

有效貼近服務(wù)對(duì)象，與地方保持信息高度互通。之所以在傳統(tǒng)的縣鄉(xiāng)村三級(jí)體系之下重建服務(wù)層級(jí)，不僅因?yàn)樵袟l塊分割的體制難以保證服務(wù)的有效性，更是因?yàn)樵畜w制下服務(wù)事項(xiàng)的辦理堆積在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，而Z市一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄91個(gè)自然村，治理內(nèi)容過于龐雜，難以保證站所的服務(wù)效率。以“管區(qū)”為單位的工作方式曾產(chǎn)生積極效果，是在地方治理實(shí)踐中產(chǎn)生，因而打造貼近鄉(xiāng)土的服務(wù)層級(jí)，更有利于提高服務(wù)效率。特別是在眾多公共服務(wù)中，最重要的就是保證信息的對(duì)稱，將符合條件的服務(wù)對(duì)象與國家服務(wù)體系快速對(duì)接起來，這就要求信息的真實(shí)性、充分性和即時(shí)性。以養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系中止業(yè)務(wù)為例，按以往流程，當(dāng)村民提出辦理要求，相關(guān)職能部門首先必須對(duì)村民真實(shí)情況進(jìn)行核查，然后才能進(jìn)行審批、錄入、注銷等程序，最后退還未繳完的養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于如何保證“真實(shí)情況”，縣級(jí)職能部門是無法完全掌握信息的，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員下鄉(xiāng)入戶核實(shí)情況并反饋后，再依照程序辦理。而“黨建融合發(fā)展區(qū)”距離村民更近，能夠依托村社組織和熟人關(guān)系來迅速準(zhǔn)確獲取相關(guān)信息，大大提升辦理效率。而針對(duì)覆蓋面廣、辦理周期固定的服務(wù)事項(xiàng)，“黨建融合發(fā)展區(qū)”采取了“主題服務(wù)月”的措施，在固定時(shí)間段內(nèi)動(dòng)員重組的服務(wù)力量集中辦理（具體業(yè)務(wù)內(nèi)容參見表1）。

總之，在“服務(wù)下鄉(xiāng)”背景下，國家服務(wù)體系對(duì)接服務(wù)對(duì)象中，信息不對(duì)稱問題將成為抬高治理成本的關(guān)鍵因素，而保證公共服務(wù)貼近服務(wù)對(duì)象，讓群眾辦事“少跑腿”或“只跑一次腿”，集中辦理公共服務(wù)事項(xiàng)，將成為實(shí)現(xiàn)“有效服務(wù)”的重要制度創(chuàng)新點(diǎn)。

（五）充實(shí)基層區(qū)域化治理的組織力量

當(dāng)前基層行政村人口外流嚴(yán)重，村級(jí)治理能力不足，構(gòu)造區(qū)域化治理主體，就需要重新構(gòu)造協(xié)調(diào)單元，以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下城鄉(xiāng)關(guān)系的具體問題。當(dāng)堅(jiān)實(shí)的區(qū)域化治理機(jī)構(gòu)搭建起來后，能夠有效對(duì)接市場(chǎng)化、社會(huì)化的服務(wù)，更好地將各類服務(wù)輸送到戶。同時(shí)，由于在區(qū)域內(nèi)形成了綜合性的公共服務(wù)供給中心，也有利于鄉(xiāng)村人口逐漸向中心村集中。隨著城鄉(xiāng)關(guān)系不斷深化，在村留守群體將越來越多地依賴國家公共服務(wù)體系，而人口“過疏化”以及自然村落“空心化”現(xiàn)象將不斷加劇，不利于在村村民便利地獲取公共服務(wù)，因此一定程度的聚居將在以后逐漸發(fā)生，打造區(qū)域公共服務(wù)中心，吸引人口向“黨建融合發(fā)展區(qū)”周邊集中，促進(jìn)過疏化村落適度向片區(qū)中心逐步集聚，能夠有效緩解鄉(xiāng)村可能出現(xiàn)的衰敗問題。

四、“服務(wù)有效”的實(shí)施機(jī)制

“服務(wù)下沉”的主要意圖是實(shí)現(xiàn)有效服務(wù)。當(dāng)各類公共服務(wù)的管理事務(wù)集中在縣職能部門后，職能部門會(huì)面臨如何將服務(wù)與對(duì)象進(jìn)行對(duì)接的難題。按照既有條塊體系，縣級(jí)職能部門只能將具體事務(wù)繼續(xù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)站所下發(fā)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所同樣會(huì)面臨如何將服務(wù)送下去的問題。以ZX鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)轄91個(gè)行政村，而相關(guān)職能站所人員有限，既無能力、也無動(dòng)力承接過于龐雜的治理任務(wù)，在行政慣性之下只能將這些專業(yè)的服務(wù)管理事項(xiàng)再度下壓到村級(jí)組織，進(jìn)一步加劇村級(jí)治理負(fù)擔(dān)?？梢姡媾R管理內(nèi)容龐雜、事務(wù)密度極大、專業(yè)化程度高的“服務(wù)下鄉(xiāng)”挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)基于縣鄉(xiāng)村的條塊體系已經(jīng)很難應(yīng)對(duì)新的治理事務(wù)，因此縣鄉(xiāng)村基層治理體系面臨著因治理內(nèi)容轉(zhuǎn)變而內(nèi)生的體制機(jī)制變革之需。在江浙地區(qū)，通過建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)中心，以服務(wù)平臺(tái)建設(shè)來實(shí)現(xiàn)有效服務(wù)已成為一種經(jīng)驗(yàn)，雖然這種實(shí)踐也存在一定問題。“黨建融合發(fā)展區(qū)”的核心目標(biāo)之一就是將“黨建+發(fā)展區(qū)”打造成為基層綜合性的服務(wù)層級(jí)?！包h建+發(fā)展區(qū)”并非空中樓閣，而是在ZX鎮(zhèn)長久以來形成的“管區(qū)”進(jìn)行改造提升，通過體制機(jī)制建設(shè)，來重塑一個(gè)能夠執(zhí)行有效服務(wù)的層級(jí)。

（一）“有效服務(wù)”的規(guī)模重塑

設(shè)置一個(gè)職能飽滿、運(yùn)行有序、組織可持續(xù)的服務(wù)層級(jí)，需要考慮服務(wù)規(guī)模的問題。以市場(chǎng)化的服務(wù)主體為例，如Z市地方農(nóng)商銀行已開始逐步將辦事機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)村下沉，因?yàn)槠錁I(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)需要考慮到一定的服務(wù)范圍和輻射人群，銀行目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、集鎮(zhèn)、中心村等均設(shè)有網(wǎng)點(diǎn)，包括電信、移動(dòng)等在內(nèi)的市場(chǎng)服務(wù)商基本上也在以上地點(diǎn)設(shè)置了營業(yè)廳或代辦點(diǎn)。與市場(chǎng)化的服務(wù)不同，國家公共服務(wù)并不唯一考慮經(jīng)濟(jì)利益，而是主要考慮服務(wù)范圍、輻射人群以及服務(wù)規(guī)模所對(duì)應(yīng)的供給方式要求。隨著鄉(xiāng)村人口大量外流，在村群體逐漸老齡化，依據(jù)戶籍計(jì)算的村莊人口結(jié)構(gòu)已不完整，因此原本以戶為單位計(jì)算的村級(jí)組織崗位設(shè)置也發(fā)生了變革，但承擔(dān)公共服務(wù)下沉的組織，若僅僅依靠原有的鄉(xiāng)村治理體系，很容易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)問題，同時(shí)原有村級(jí)組織也很難完成專業(yè)化程度較高的公共服務(wù)管理事務(wù)。原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，由于統(tǒng)管范圍過廣，很難與村民進(jìn)行及時(shí)對(duì)接和有效服務(wù)，因此需要重塑基于一定服務(wù)規(guī)模的機(jī)構(gòu)或組織。

由于鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)性外流，支撐鄉(xiāng)村原有公共服務(wù)體系的人口體量逐漸不足，使得一些公共服務(wù)的供給效率得不到保證，逐漸撤出了部分“過疏化”村莊。以中西部地區(qū)農(nóng)村為例，由于人口大量外流，部分地區(qū)村莊已難以支撐起學(xué)校、衛(wèi)生室等公共服務(wù)，以及商店等市場(chǎng)服務(wù)，而服務(wù)的缺失也使得村中人口只能被動(dòng)向具備更好生活服務(wù)條件的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。身處膠東地區(qū)的Z市雖無大量的服務(wù)資源流失，但也有一些基礎(chǔ)性公共服務(wù)較難維持。以學(xué)校為例，目前ZX鎮(zhèn)的小學(xué)基本已撤離了村莊，整個(gè)鎮(zhèn)域只有一所初中、兩所小學(xué)，本地學(xué)生上學(xué)必須由校車接送。更重要的是衛(wèi)生服務(wù)，以衛(wèi)生所為例，“黨建融合發(fā)展區(qū)”以下13個(gè)行政村中只有杜家、趙家和北王村有3家正規(guī)衛(wèi)生室，其他行政村目前只有一些私人診所，這些診所并不具備基本藥品報(bào)銷的資格。當(dāng)村一級(jí)無法支持公共衛(wèi)生服務(wù)，這些基礎(chǔ)服務(wù)只能向一定地域集中，而“黨建融合發(fā)展區(qū)”就成為承接基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)管理單元。

有了政府條線下的基層“統(tǒng)”的單元，既有的非公共性服務(wù)也可以搭載在“黨建融合發(fā)展區(qū)”這一單元上。目前Z市有不少社會(huì)組織，它們?cè)谌罕娢幕顒?dòng)、法律咨詢、特殊群體照料等事務(wù)上具備專業(yè)資質(zhì)，但社會(huì)組織很難與基層村級(jí)組織有效對(duì)接，很多村并不具備舉辦相關(guān)活動(dòng)的基本條件。有了“黨建融合發(fā)展區(qū)”這一級(jí)，很多社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織便可以在“黨建融合發(fā)展區(qū)”這一級(jí)上迅速完成服務(wù)供給。

案例1：為解決農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生假期文化教育活動(dòng)不足的問題，北王黨建融合發(fā)展區(qū)與Z市社工機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉辦了兩場(chǎng)文化培訓(xùn)活動(dòng)，在國畫宣傳培訓(xùn)活動(dòng)中，參與的學(xué)生及家長數(shù)量很多。為了應(yīng)對(duì)中小學(xué)放學(xué)早、家長上班無暇照顧的問題，黨建融合發(fā)展區(qū)舉辦了“四點(diǎn)半學(xué)堂”活動(dòng)，校車將周邊村中小學(xué)放學(xué)學(xué)生直接送到黨建融合發(fā)展區(qū)，由黨建融合發(fā)展區(qū)聯(lián)合社工組織、志愿者等統(tǒng)一提供服務(wù)。

雖然單個(gè)行政村會(huì)存在服務(wù)人群數(shù)量不足，導(dǎo)致服務(wù)無法成形的問題，但以“黨建融合發(fā)展區(qū)”為基礎(chǔ)統(tǒng)合13個(gè)行政村，可以保證足夠的服務(wù)規(guī)模。類似此類服務(wù)規(guī)模較難通過單個(gè)行政村動(dòng)員完成的活動(dòng)，就必須依靠“黨建融合發(fā)展區(qū)”發(fā)揮其“統(tǒng)”的功能。

（二）“有效服務(wù)”的治理成本化解

“服務(wù)下鄉(xiāng)”背景下，各類公共服務(wù)事項(xiàng)被歸口到各個(gè)條線部門，導(dǎo)致政府部門條線過多，而基層卻需要整體性治理，因此基層體系必須要建立“統(tǒng)”的層級(jí)，問題在于建在哪個(gè)層級(jí)？“服務(wù)下鄉(xiāng)”過程中，有諸多可以標(biāo)準(zhǔn)化的、體量較大的服務(wù)管理事項(xiàng)，典型的如養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用收取等，可以通過常規(guī)流程完成服務(wù)，而仍有諸多無法標(biāo)準(zhǔn)化的、偶發(fā)的、低頻次的事務(wù)，需要由合適的基層人員來履行“整體性治理”職責(zé)。“黨建融合發(fā)展區(qū)”既具有應(yīng)對(duì)各個(gè)條線公共服務(wù)供給的分工特征，更具有屬地管理的“統(tǒng)”的特征，成為了基層“統(tǒng)”的新單元。

服務(wù)規(guī)模決定著治理成本，而治理成本是組織設(shè)置是否合理有效的關(guān)鍵因素。行政村范圍的服務(wù)對(duì)象數(shù)量不足，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的服務(wù)規(guī)模又過大，因此居中的“片區(qū)”層級(jí)就成為更合理的單元。在傳統(tǒng)的地方治理習(xí)慣中，片區(qū)一級(jí)更多地承擔(dān)著推進(jìn)任務(wù)落實(shí)的責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)-片區(qū)-行政村的層級(jí)較為清晰。而在“服務(wù)下鄉(xiāng)”背景下，部分地區(qū)將通過“黨建融合發(fā)展區(qū)”作為各個(gè)條線站所下派事項(xiàng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，原有的“條線”體制則延伸到原來的片區(qū)一級(jí)。“黨建融合發(fā)展區(qū)”則將原片區(qū)層級(jí)進(jìn)行了強(qiáng)化，不讓片區(qū)再度被條線化，而是打造一個(gè)綜合服務(wù)層級(jí)，對(duì)下轄村莊的村民開展總體服務(wù)。這種創(chuàng)新使得服務(wù)更具規(guī)模，效率也更高。

案例2：“黨建融合發(fā)展區(qū)”承擔(dān)的94項(xiàng)公共服務(wù)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系中止這一事務(wù)具有偶發(fā)性，因此并不需要專人專崗。但比如養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用收取等事務(wù)，這類須在確定時(shí)間集中辦理的，需要?jiǎng)訂T全黨建融合發(fā)展區(qū)工作人員，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣職能部門工作人員的參與。以6月份的殘疾人換證工作為例，原本殘疾人換證工作需要到鄉(xiāng)里去領(lǐng)取表格，然后到市殘聯(lián)進(jìn)行申報(bào)審批并到指定醫(yī)院檢查，而在“黨建融合發(fā)展區(qū)”牽頭下，前期登記、證件查驗(yàn)和基本檢查都可以集中在大廳，“黨建融合發(fā)展區(qū)”可以通知13個(gè)村的村級(jí)組織統(tǒng)一安排，當(dāng)天共有100多名殘疾人前往集中辦理，后由黨建融合發(fā)展區(qū)統(tǒng)一代辦，到市民政局錄入，需要復(fù)檢的則再另行組織安排到醫(yī)院檢查。

有了“黨建融合發(fā)展區(qū)”的整合，原本需要單個(gè)辦理的事項(xiàng)，可以通過集中辦理和迅速動(dòng)員，如解決殘疾人辦理事務(wù)的難處，就降低了原本需要借助于縣鄉(xiāng)村三級(jí)治理體系動(dòng)員來開展服務(wù)的治理成本，同時(shí)也提高了公共服務(wù)效率?？傊?，由服務(wù)事項(xiàng)特征所決定的服務(wù)規(guī)模中，需要考慮到治理成本的問題，進(jìn)而由治理成本來決定合適的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。

（三）“有效服務(wù)”的治理動(dòng)力重構(gòu)

與服務(wù)規(guī)模相關(guān)的因素還包括治理幅度。當(dāng)前很多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門都忙于應(yīng)付自上而下的各種繁雜事務(wù)，以致于他們很難下鄉(xiāng)回應(yīng)村民的治理需求。而本應(yīng)承擔(dān)村民自治與村級(jí)治理職能的村兩委干部，要么是身兼數(shù)職與消極治理，要么走向了職業(yè)化并成為坐班辦事員，基層治理進(jìn)而出現(xiàn)了雙重消極的現(xiàn)象。需要指出的是，當(dāng)下行政人員下鄉(xiāng)入戶難，已成為基層治理的普遍難題之一，而其中又存在著不容回避的現(xiàn)實(shí)矛盾。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)角度講，本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有龐大的鎮(zhèn)域幅員，內(nèi)部治理事務(wù)又極其龐雜，如ZX鎮(zhèn)的工作人員約有140人左右，他們又被分配到不同職能站所，這就導(dǎo)致任何一個(gè)站所都存在事權(quán)過多、人員不足的問題，再加上上級(jí)部門不斷下壓的各種事務(wù)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一“上邊千條線、下邊一根針”的基層區(qū)域很難有能力、有動(dòng)力下鄉(xiāng)入戶解決問題。而從村級(jí)組織層面看，全國均存在村治負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象，加之村干部普遍老齡化且兼職特征明顯，無論是從報(bào)酬還是從職業(yè)獲得感來看，村級(jí)干部均面臨治理動(dòng)力不足的問題。在雙重消極的結(jié)構(gòu)下，“黨建融合發(fā)展區(qū)”的實(shí)踐，本質(zhì)上是在鄉(xiāng)與村之間強(qiáng)化了中間層，其職能設(shè)置上并非要替代鄉(xiāng)村二級(jí)的職能，而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社可能存在雙重消極狀態(tài)的背景下，重塑一個(gè)堅(jiān)實(shí)有力的治理推進(jìn)機(jī)制。一方面緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“難進(jìn)村”的難題，一方面解決村級(jí)治理能力弱化的問題。“服務(wù)下鄉(xiāng)”時(shí)代，原有的雙重消極體制很難應(yīng)對(duì)“有效服務(wù)”的要求，因此“黨建融合發(fā)展區(qū)”的建設(shè)需要重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)組織的關(guān)聯(lián)，形成龐大鎮(zhèn)域之下有效的治理幅度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

（四）“有效服務(wù)”的治理技術(shù)融入

“黨建融合發(fā)展區(qū)”在鄉(xiāng)村片區(qū)層級(jí)的“統(tǒng)”，有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力提升，克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織被部門條線過度分割的難題。鄉(xiāng)村有了合適的治理層級(jí)，也有助于技術(shù)手段與鄉(xiāng)村治理的融合。如當(dāng)前為了落實(shí)部門工作專業(yè)化、精細(xì)化的管理改革，市級(jí)層面很多職能部門都設(shè)置了工作平臺(tái)，如黨建云平臺(tái)、治安、食品安全、工商、綜治、安監(jiān)、河長制等，但部門分立條線眾多的特征，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體性治理職能被大大分解，而承擔(dān)信息摸排、巡查上報(bào)工作的條線專干人員又往往習(xí)慣將任務(wù)下壓給村社干部，導(dǎo)致村社干部工作不堪重負(fù)，增加了基層負(fù)擔(dān)?！包h建融合發(fā)展區(qū)”層面如能適當(dāng)進(jìn)行平臺(tái)融合，將多網(wǎng)絡(luò)融合到一個(gè)點(diǎn)上，就能大大減少基層治理的負(fù)擔(dān)，同時(shí)在基層形成事件研判和反應(yīng)的初級(jí)機(jī)制，能夠?qū)⒁恍┬∥⑹聞?wù)化解在基層，不用通過漫長的科層鏈條來上傳下達(dá)來解決。信息平臺(tái)、工作后臺(tái)等技術(shù)手段目前在基層治理中的使用頻次在逐漸增大，但技術(shù)畢竟只能用以發(fā)現(xiàn)問題，最終諸多基層事務(wù)通過技術(shù)手段上傳后，解決問題還得依靠基層。一位村干部說“很多事情都是我上報(bào)上去，最后安排下來還是我去解決”。因此，在“黨建融合發(fā)展區(qū)”層面形成“統(tǒng)”之后，能夠有助于提高問題解決的時(shí)效，達(dá)到“治理有效”的目標(biāo)。

五、結(jié)論與討論：“有效服務(wù)”是如何可能的？

在“服務(wù)下鄉(xiāng)”的新背景下，基層治理體制創(chuàng)新需回應(yīng)如何“有效服務(wù)”的問題。而圍繞國家公共服務(wù)供給所產(chǎn)生的“有效服務(wù)”需求，需要遵循公共服務(wù)的自身規(guī)律，還要充分結(jié)合當(dāng)前基層治理體系的運(yùn)行方式，更要考慮到城鄉(xiāng)關(guān)系的新格局下鄉(xiāng)村社會(huì)自身的服務(wù)要求。“黨建融合發(fā)展區(qū)”的創(chuàng)新探索仍在進(jìn)行，這個(gè)由地方黨政組織實(shí)踐探索出的一套新時(shí)代基層治理新方式，并非僅僅滿足于做“亮點(diǎn)”，而是試圖尋找到一個(gè)穩(wěn)定的、適應(yīng)新形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理的新機(jī)制，因此需要進(jìn)一步討論由“服務(wù)”向“治理”提升的可能，提升基層治理能力與治理體系現(xiàn)代化水平。

“服務(wù)下鄉(xiāng)”背景下，普惠式的公共服務(wù)可以做到標(biāo)準(zhǔn)化行政，尤其是為了提高服務(wù)質(zhì)量與水平，同時(shí)降低服務(wù)成本，政府職能設(shè)置越發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化與科學(xué)化，建立了完整明確的辦事流程，村社干部成為遵從科層化邏輯的基層辦事員。問題在于，在國家大規(guī)模推進(jìn)“服務(wù)下鄉(xiāng)”過程中，雖然相關(guān)職能部門在不斷對(duì)歸口服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和程序化管理，但公共服務(wù)總是要對(duì)接千家萬戶、千差萬別的服務(wù)對(duì)象，必然導(dǎo)致部門行政邏輯產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)化邏輯與基層社會(huì)差異化服務(wù)需求的碰撞。承接“服務(wù)下鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)條線部門優(yōu)勢(shì)集中在硬件建設(shè)和基本公共服務(wù)領(lǐng)域，而對(duì)于居民多樣化需求的理解和滿足能力則有所欠缺，因此在這種存在內(nèi)在張力的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)“服務(wù)下鄉(xiāng)”的有效性，鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)是不可避免的。宏觀層面的服務(wù)型政府建設(shè)要求，客觀上期待基層治理體系的完善與治理能力的提升，通過“服務(wù)有效”來推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力與治理體系現(xiàn)代化。在此背景下，政府職能部門的公共化服務(wù)水平與專業(yè)化管理水平必然要求部門專業(yè)分工更加精細(xì)。同時(shí)，隨著數(shù)字治理體系建設(shè)而來的技術(shù)化管理手段必然要通過既有的鄉(xiāng)村治理體系下沉到鄉(xiāng)村，這種內(nèi)在張力將在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社相結(jié)合的微觀層級(jí)體現(xiàn)出來。因此，這種治理接點(diǎn)位置的組織建設(shè)，一方面被要求扮演好服務(wù)供給者的角色，需要順暢地接納自上而下的公共服務(wù)；另一方面還要承擔(dān)起服務(wù)訴求表達(dá)者的職能，自下而上收集差異化的服務(wù)訴求。公共服務(wù)事項(xiàng)的復(fù)雜性，考驗(yàn)著基層治理體系的應(yīng)對(duì)能力。隨著政府公共服務(wù)水平不斷提升，正是由于政府層面上能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化和簡(jiǎn)潔化，因此形成了行政辦事流程，職能部門按照流程照章辦事。問題在于，直接面臨群眾千差萬別的情況和訴求的基層組織，需要照顧到群眾公共服務(wù)需求的差異性。在差異性的個(gè)體需求與程序化的職能部門辦公方式之間，還需要搭建一種有效的對(duì)接機(jī)制，由基層服務(wù)層級(jí)對(duì)需求進(jìn)行判斷和初篩，促進(jìn)群眾的需求與標(biāo)準(zhǔn)化的政府公共服務(wù)體系的對(duì)接，同時(shí)，更要對(duì)無法標(biāo)準(zhǔn)化的、具有特殊性的群眾需求進(jìn)行回應(yīng)，這就需要秉持事本主義的規(guī)則進(jìn)行具體解決。而從“服務(wù)下鄉(xiāng)”的需求上看，為了提高服務(wù)效率，在“黨建融合發(fā)展區(qū)”層面上首先實(shí)現(xiàn)服務(wù)的“統(tǒng)”，對(duì)服務(wù)進(jìn)行分流，基層能辦的基層辦，無法辦的再分流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所與職能部門，從這一點(diǎn)上看，“黨建融合發(fā)展區(qū)”的創(chuàng)新實(shí)踐為此提供了有益的啟示。

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