黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)實(shí)施攔沙工程回顧和思考

［關(guān)鍵詞］

攔沙工程；淤地壩；高質(zhì)量發(fā)展；黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)

［摘" 要］

黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)是對(duì)下游淤積危害最大的粗泥沙主要來(lái)源區(qū)，也是區(qū)域水土流失治理的重中之重，其面積占黃河中游多沙粗沙區(qū)面積的23.9%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，粗泥沙集中來(lái)源區(qū)多年平均（1954—2007年系列）輸入黃河泥沙2.55億t/a，侵蝕模數(shù)高達(dá)1.36萬(wàn)t/（km2·a），是黃土高原強(qiáng)烈侵蝕的中心，因此在該區(qū)域?qū)嵤r沙工程，構(gòu)建攔截入黃泥沙的第一道防線勢(shì)在必行。闡述了黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)的水土流失現(xiàn)狀和治理現(xiàn)狀，回顧和梳理了攔沙工程項(xiàng)目四個(gè)階段的發(fā)展歷程，從前置要件辦理環(huán)節(jié)多周期長(zhǎng)，地方配套資金未能足額到位，財(cái)政預(yù)審核減中央投資和工程勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)等，竣工驗(yàn)收工作滯后，監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布局不完善、監(jiān)測(cè)內(nèi)容單一及信息化水平低，工程建設(shè)急需中期評(píng)估調(diào)整等6個(gè)方面分析了當(dāng)前攔沙工程實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出了意見(jiàn)和建議。

［中圖分類(lèi)號(hào)］ S157" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.11.012

［引用格式］ 惠波，吳冠宇，惠露，等.黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)實(shí)施攔沙工程回顧和思考［J］.中國(guó)水土保持，2024（11）：52-56.

黃河水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，黃河難治的癥結(jié)是泥沙，其中關(guān)鍵還在粗泥沙。黃河流域主要的產(chǎn)沙區(qū)是黃土高原地區(qū)，面積達(dá)64.06萬(wàn)km2，其中有21.20萬(wàn)km2的黃河中游多沙區(qū)，多沙區(qū)中有7.86萬(wàn)km2的黃河中游多沙粗沙區(qū)，多沙粗沙區(qū)中有1.88萬(wàn)km2的黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)（占黃河中游多沙粗沙區(qū)面積的23.9%），其泥沙粒徑≥0.10 mm且輸沙模數(shù)≥1 400 t/（km2·a），對(duì)黃河下游河道淤積影響最為顯著［1-4］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，粗泥沙集中來(lái)源區(qū)多年平均（1954—2007年系列）輸入黃河泥沙達(dá)2.55億t/a，侵蝕模數(shù)高達(dá)1.36萬(wàn)t/（km2·a），是黃土高原強(qiáng)烈侵蝕的中心，因此開(kāi)展黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)治理，對(duì)改善黃河水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、減少下游河道泥沙淤積、遏制主河槽萎縮和“二級(jí)懸河”不斷發(fā)展、延長(zhǎng)干流水庫(kù)攔沙年限和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有十分重要的作用。為此，2005年黃河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“黃委”）啟動(dòng)了黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程前期工作，2011年12月國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)了一期項(xiàng)目建議書(shū)，2015年水利部完成一期工程可研報(bào)告并報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委，2016年黃委全面辦結(jié)項(xiàng)目可研報(bào)告審批需要的13項(xiàng)前置條件。習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話后，在2020年7月，黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程一期項(xiàng)目被列入國(guó)家發(fā)展改革委重點(diǎn)推進(jìn)的150項(xiàng)重大水利工程項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)各級(jí)政府和水利部門(mén)15 a不懈努力，2021年攔沙工程一期項(xiàng)目正式啟動(dòng)實(shí)施。2022年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》，水土保持工作迎來(lái)前所未有的大好發(fā)展機(jī)遇。因此，扎實(shí)推進(jìn)攔沙工程和淤地壩建設(shè)，可為黃土高原地區(qū)淤地壩又好又快發(fā)展及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。

1" 粗泥沙集中來(lái)源區(qū)水土流失現(xiàn)狀和治理現(xiàn)狀

1.1" 水土流失現(xiàn)狀

黃河中游粗泥沙集中來(lái)源區(qū)面積為1.88萬(wàn)km2，主要分布于黃河河口鎮(zhèn)至龍門(mén)區(qū)間右岸的皇甫川、清水川、孤山川、石馬川、窟野河、禿尾河、佳蘆河、烏龍河、無(wú)定河、清澗河、延河等11條支流流域，涉及陜西、內(nèi)蒙古2?。▍^(qū)）3個(gè)市的15個(gè)縣（市、區(qū)、旗），為呈“品”字形分布的三大片。其中：面積最大的是涉及皇甫川、清水川、孤山川、石馬川、窟野河、禿尾河、佳蘆河、烏龍河流域的區(qū)域，面積1.41萬(wàn)km2，占比75%；其次是涉及無(wú)定河、延河、清澗河上游流域的區(qū)域，面積0.25萬(wàn)km2，占比13%；最小的是涉及無(wú)定河下游流域的區(qū)域，面積0.22萬(wàn)km2，占比12%。依據(jù)《黃河流域水土保持公報(bào)（2021年）》和水利部水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果，2021年黃河中游粗泥沙集中來(lái)源區(qū)水土流失面積為0.97萬(wàn)km2（其中水力侵蝕面積0.96萬(wàn)km2、風(fēng)力侵蝕面積0.01萬(wàn)km2），與2020年相比，水土流失面積減少0.01萬(wàn)km2；按《土壤侵蝕分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》（SL 190—2007）劃分，粗泥沙集中來(lái)源區(qū)輕度侵蝕面積為0.37萬(wàn)km2（占比38.14%），中度侵蝕面積為0.30萬(wàn)km2（占比30.93%），強(qiáng)烈侵蝕面積為0.17萬(wàn)km2（占比17.53%）、極強(qiáng)烈侵蝕面積為0.10萬(wàn)km2（占比10.31%）、劇烈侵蝕面積為0.03萬(wàn)km2（占比3.09%）。

1.2" 水土流失治理現(xiàn)狀

黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)涉及209條小流域（片），已有雨量站82處、水文控制站14處（黃委11處、陜西1處、內(nèi)蒙古2處）、水土保持監(jiān)測(cè)點(diǎn)（監(jiān)測(cè)水蝕）8處。

經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)，截至2020年，已建成小流域壩系27條，累計(jì)建成淤地壩1.21萬(wàn)座，其中大型淤地壩1 104座、中型淤地壩3 680座，修建梯田17.87萬(wàn)hm2，造林9.8萬(wàn)hm2，人工種草1.1萬(wàn)hm2，封禁治理32.97萬(wàn)hm2，小流域綜合治理面積125萬(wàn)hm2，實(shí)現(xiàn)了水土流失面積、強(qiáng)度“雙下降”，生態(tài)環(huán)境總體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)。依據(jù)《黃河流域水土保持公報(bào)（2021年）》，黃河中游粗泥沙集中來(lái)源區(qū)植被面積為1.52萬(wàn)km2，其中林地面積0.94萬(wàn)km2、草地面積0.54萬(wàn)km2、園地面積0.04萬(wàn)km2，分別占區(qū)域植被面積的61.84%、35.53%、2.63%，中覆蓋及以上植被面積為1.15萬(wàn)km2，占區(qū)域植被面積的75.66%；黃河中游粗泥沙集中來(lái)源區(qū)水土保持率從2020年的47.87%增加到2021年的48.40%。

2" 黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程項(xiàng)目發(fā)展歷程

2.1" 項(xiàng)目建議書(shū)階段

依據(jù)“黃河中游粗泥沙集中來(lái)源區(qū)界定研究”成果，2005年黃委啟動(dòng)了黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程立項(xiàng)前期工作。該項(xiàng)目涉及面廣、技術(shù)難度大、建設(shè)運(yùn)行要求高，黃委先后組織開(kāi)展了多次高層次的實(shí)地考察、地方座談、調(diào)查研究和專(zhuān)家咨詢(xún)，對(duì)建設(shè)規(guī)模、工程布局、建管機(jī)制等關(guān)鍵問(wèn)題反復(fù)論證，按照分期實(shí)施的原則，提出近5 a建設(shè)方案，從攔沙工程作為治理黃河系統(tǒng)工程的高度，進(jìn)一步完善提高。2006年8月，黃委編制完成《黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程一期項(xiàng)目建議書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《一期項(xiàng)目建議書(shū)》）并上報(bào)水利部。2007年4月和10月下旬，水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“水利部水規(guī)總院”）對(duì)《一期項(xiàng)目建議書(shū)》進(jìn)行了初審和復(fù)審，基本肯定了項(xiàng)目建設(shè)的必要性和建議書(shū)的主要內(nèi)容，并提出了進(jìn)一步的完善修改意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)10余次重大調(diào)整與修改，2008年2月《一期項(xiàng)目建議書(shū)》通過(guò)了水利部水規(guī)總院終審，6月經(jīng)水利部部長(zhǎng)辦公會(huì)議研究同意，報(bào)請(qǐng)國(guó)家發(fā)展改革委申請(qǐng)立項(xiàng)。2009年3月，國(guó)家發(fā)展改革委委托中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司對(duì)《一期項(xiàng)目建議書(shū)》進(jìn)行了技術(shù)評(píng)估，出具了評(píng)估意見(jiàn)。2010年12月，中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司對(duì)調(diào)整后的《一期項(xiàng)目建議書(shū)》出具了補(bǔ)充評(píng)估意見(jiàn)。2011年12月，國(guó)家發(fā)展改革委以發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕2877號(hào)文批復(fù)了《一期項(xiàng)目建議書(shū)》，主要建設(shè)內(nèi)容為：選擇皇甫川、窟野河、孤山川、禿尾河4條支流流域總面積0.96萬(wàn)km2的區(qū)域?yàn)轫?xiàng)目區(qū)，規(guī)劃建設(shè)中型攔沙壩685座、小型攔沙壩2 729座，配套建設(shè)坡面水保措施，建設(shè)期3 a，匡算總投資45.08億元。

2.2" 項(xiàng)目可行性研究報(bào)告階段

2008年12月，黃委提前部署，根據(jù)《一期項(xiàng)目建議書(shū)》布局與規(guī)模，組織啟動(dòng)《黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程項(xiàng)目一期工程可行性研究報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《一期工程可研報(bào)告》）的編制工作，2009年6月完成初稿。隨后，水利部、黃委多次組織中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院院士及專(zhuān)家對(duì)黃河中游多沙區(qū)特別是黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)進(jìn)行考察，對(duì)攔沙工程建設(shè)進(jìn)行論證分析，在陜西、內(nèi)蒙古2省（區(qū)）及有關(guān)市、縣的配合下，2011年9月黃委修訂完成了《一期工程可研報(bào)告》并組織了專(zhuān)家咨詢(xún)，2012年5月征求了陜西省和內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府的意見(jiàn)，9月通過(guò)了水利部水規(guī)總院組織的初審和復(fù)審。2015年2月水利部將《一期項(xiàng)目可研報(bào)告》及審查意見(jiàn)報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委，5月國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家投資項(xiàng)目評(píng)審中心組織了技術(shù)評(píng)估，基本同意了項(xiàng)目建設(shè)方案。與此同時(shí)，黃委和陜西、內(nèi)蒙古2省（區(qū)）分別組織完成了建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱、建設(shè)征地移民安置規(guī)劃、水土保持方案、水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)、節(jié)能評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、建設(shè)用地預(yù)審、城鄉(xiāng)規(guī)劃選址許可、壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估、文物保護(hù)和考古許可、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、地震安全性評(píng)價(jià)12項(xiàng)前置審批要件辦理工作。2016年11月，環(huán)保部以環(huán)審〔2016〕148號(hào)文批復(fù)了項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，至此項(xiàng)目前置審批要件全部辦結(jié)，標(biāo)志著項(xiàng)目進(jìn)入批復(fù)階段。《一期工程可研報(bào)告》中擬建設(shè)中型攔沙壩638座、小型攔沙壩2 668座，分布于173條小流域中，項(xiàng)目總投資45.25億元，包括工程部分投資38.56億元和移民環(huán)境投資6.69億元，其中陜西省建設(shè)中型攔沙壩484座、小型攔沙壩2 205座，內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)中型攔沙壩154座、小型攔沙壩463座。

2.3" 項(xiàng)目實(shí)施方案階段

2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“黃河中游要突出抓好水土保持，有條件的地方要大力建設(shè)旱作梯田、淤地壩等”。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》也明確提出“積極推動(dòng)在晉陜蒙丘陵溝壑區(qū)建設(shè)粗泥沙攔沙減淤工程”。黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程重新啟動(dòng)。2020年9月，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部在北京聯(lián)合召開(kāi)攔沙工程前期工作推進(jìn)會(huì)，會(huì)議明確了前期工作程序及組織方式等，要求黃委聯(lián)合陜西、內(nèi)蒙古2?。▍^(qū)）盡快編制《黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程一期項(xiàng)目實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《一期項(xiàng)目實(shí)施方案》），確定項(xiàng)目總體規(guī)模和投資，

報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委立項(xiàng)審批，其后分?。▍^(qū)）編制項(xiàng)目可研報(bào)告，由地方發(fā)展改革委審批。當(dāng)月，陜西省和內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳組織對(duì)原《一期工程可研報(bào)告》中的攔沙工程逐壩核查，剔除了因生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用、破壞的壩址，因占地、淹沒(méi)等難以協(xié)調(diào)的壩址，以及因文物壓覆、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害影響及其他因素影響造成不能實(shí)施的壩址，并征求工程所在縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組的意見(jiàn)，填寫(xiě)粗泥沙攔沙工程壩址核查表，形成核查成果報(bào)送黃委。2020年12月，黃委組織編制完成《一期項(xiàng)目實(shí)施方案》，并通過(guò)水利部水規(guī)總院的技術(shù)審查，以水總函〔2020〕524號(hào)文印發(fā)審查會(huì)議紀(jì)要。2021年3月，水利部與國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好黃河流域淤地壩和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實(shí)施方案編制工作的通知》，要求將《一期項(xiàng)目實(shí)施方案》相關(guān)建設(shè)內(nèi)容納入該實(shí)施方案；6月水利部、國(guó)家發(fā)展改革委以水規(guī)計(jì)〔2021〕182號(hào)文聯(lián)合印發(fā)《黃河流域淤地壩建設(shè)和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十四五”實(shí)施方案》），明確了攔沙工程的建設(shè)范圍、建設(shè)思路、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資估算等?！笆奈濉逼陂g，攔沙工程主要在黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)溝道侵蝕嚴(yán)重、有建壩條件的區(qū)域布局，涉及2?。▍^(qū)）3市13縣（市、區(qū)、旗），安排建設(shè)攔沙工程2 559座（其中中型攔沙壩525座、小型攔沙壩2 034座），其中涉及陜西省2市12縣（市、區(qū)）2 263座（占比88.43%），內(nèi)蒙古自治區(qū)1市1旗296座（占比11.57%），總投資45.94億元。項(xiàng)目剔除了達(dá)拉特旗和伊金霍洛旗，因?yàn)檫_(dá)拉特旗涉及粗泥沙集中來(lái)源區(qū)范圍較小，無(wú)合適建壩條件，伊金霍洛旗涉及重要礦產(chǎn)資源壓覆，不宜建設(shè)攔沙壩。同時(shí)，重新啟動(dòng)實(shí)施了暫停10多a的新建淤地壩項(xiàng)目。后續(xù)陜西省水利廳和內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳分別編制了《陜西省黃河流域淤地壩建設(shè)和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實(shí)施方案》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河流域淤地壩建設(shè)和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《省級(jí)實(shí)施方案》），進(jìn)一步明確了攔沙壩所在項(xiàng)目縣的座數(shù)及單壩涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)名、行政村名等相對(duì)位置關(guān)系（未明確單壩經(jīng)緯度坐標(biāo)）。

2.4" 項(xiàng)目落地實(shí)施階段

2021—2023年，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同水利部下達(dá)陜西和內(nèi)蒙古2?。▍^(qū)）3市13縣（市、區(qū)、旗）中央預(yù)算內(nèi)資金攔沙工程1 341座，總投資23.71億元（其中中央資金20.69億元、地方配套資金3.02億元），其中：陜西省1 209座（占比90.16%），總投資20.69億元（其中中央資金16.55億元、地方配套資金4.14億元）；內(nèi)蒙古自治區(qū)132座（占比9.84%），總投資3.02億元（其中中央資金2.42億元、地方配套資金0.60億元）。與此同時(shí)，為了適應(yīng)新時(shí)期淤地壩建設(shè)管理的新要求，2020年水利部發(fā)布《淤地壩技術(shù)規(guī)范》（SL/T 804—2020），并于2021年2月28日起實(shí)施，相比修訂前增加了地質(zhì)勘察、除險(xiǎn)加固方面的內(nèi)容；2022年水利部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《黃土高原地區(qū)淤地壩工程建設(shè)管理辦法》（水?！?022〕162號(hào)），水利部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黃土高原地區(qū)淤地壩工程建設(shè)管理工作的通知》（辦水保〔2022〕329號(hào)），進(jìn)一步明確了對(duì)淤地壩建設(shè)管理全過(guò)程各個(gè)重要環(huán)節(jié)的要求。陜西、內(nèi)蒙古2?。▍^(qū)）按相關(guān)文件要求全力推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

3" 存在的問(wèn)題及意見(jiàn)建議

這一期攔沙工程（淤地壩）建設(shè)與以往水利部推行的以小流域?yàn)閱卧膲蜗到ㄔO(shè)有著不同之處，隨著時(shí)代的變遷和其他部門(mén)管理新政策新要求的施行，外部建設(shè)條件發(fā)生了較大變化，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地審批、建設(shè)項(xiàng)目使用林地審批手續(xù)及費(fèi)用等前置要件辦理方面，加之前期準(zhǔn)備時(shí)間倉(cāng)促，給工程實(shí)施帶來(lái)不少壓力和問(wèn)題。

1）前置要件辦理環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)。以前壩系建設(shè)無(wú)需辦理建設(shè)用地審批和建設(shè)項(xiàng)目使用林地審批等相關(guān)手續(xù)?！妒〖?jí)實(shí)施方案》印發(fā)實(shí)施后，攔沙工程前置要件具體包括城鄉(xiāng)規(guī)劃選址許可、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、建設(shè)用地預(yù)審、建設(shè)項(xiàng)目使用林地審批、生態(tài)紅線內(nèi)有限人為活動(dòng)批復(fù)，還有個(gè)別縣提出需要辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)。辦理建設(shè)項(xiàng)目使用林地審批手續(xù)保守估計(jì)一般需要準(zhǔn)備3個(gè)月左右的時(shí)間，且還需要繳納使用林地可行性報(bào)告編制費(fèi)和植被恢復(fù)方案編制費(fèi)、大額的森林植被恢復(fù)費(fèi)。省、市、縣三級(jí)對(duì)臨時(shí)占用和永久占用林地手續(xù)辦理環(huán)節(jié)多、程序繁瑣、周期長(zhǎng)，影響工程建設(shè)進(jìn)度。2021年度僅榆林市攔沙工程10個(gè)項(xiàng)目縣（市、區(qū)）繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)就高達(dá)4 898萬(wàn)元，且項(xiàng)目概算無(wú)征占地補(bǔ)償費(fèi)用，而絕大部分縣（區(qū)）財(cái)政緊張，尤其是剛完成脫貧任務(wù)的縣更是難以支付，嚴(yán)重影響各項(xiàng)目縣積極性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》及其實(shí)施條例，《財(cái)政部 國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)〈森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)綜〔2002〕73號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，森林經(jīng)營(yíng)單位在其所經(jīng)營(yíng)的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施不予征收森林植被恢復(fù)費(fèi)，建議國(guó)家林草局結(jié)合工作實(shí)際，將淤地（攔沙）壩等水土保持生態(tài)治理類(lèi)項(xiàng)目明確納入直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，減免林地審批相關(guān)手續(xù)、免征森林植被恢復(fù)費(fèi)。

2）地方配套資金未能足額到位。依據(jù)《“十四五”實(shí)施方案》和《黃土高原地區(qū)淤地壩工程建設(shè)管理辦法》，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)落實(shí)攔沙工程的地方配套資金有明確要求，雖然國(guó)家已落實(shí)80%的中央預(yù)算資金，但仍需地方配套20%。攔沙工程實(shí)施過(guò)程中，因各級(jí)財(cái)政普遍困難，陜西省除經(jīng)濟(jì)條件較好的榆林市能落實(shí)部分市級(jí)配套資金，神木、府谷和榆陽(yáng)等3個(gè)非貧困縣（市、區(qū)）縣級(jí)配套資金基本可以落實(shí)到位外，其他9個(gè)縣（區(qū)）無(wú)法落實(shí)地方配套資金；內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗（全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣）能足額落實(shí)到位。同時(shí)，中央投資按規(guī)定只能用于建安工程，地方配套資金才能用于建設(shè)管理費(fèi)、工程建設(shè)監(jiān)理費(fèi)和科研勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)等獨(dú)立費(fèi)用的支出，地方配套資金未能足額到位可能導(dǎo)致工程建設(shè)存在一定的安全隱患和違規(guī)管理現(xiàn)象；項(xiàng)目預(yù)算中無(wú)征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中占用村組地塊、樹(shù)木賠償、相鄰鎮(zhèn)村土地糾紛等問(wèn)題導(dǎo)致阻工現(xiàn)象頻頻發(fā)生，項(xiàng)目時(shí)干時(shí)停，加之該區(qū)域特殊的氣候原因，11月中旬后進(jìn)入上凍期無(wú)法正常施工，嚴(yán)重壓縮了工程施工期，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。建議各地要建立穩(wěn)定的資金渠道，多途徑籌集資金，對(duì)確實(shí)難以落實(shí)地方建設(shè)資金的市縣，應(yīng)加大省級(jí)資金投入力度，及時(shí)足額落實(shí)地方配套資金，全力以赴加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，確保按時(shí)保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)。

3）財(cái)政預(yù)審核減中央投資和工程勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)等。當(dāng)前財(cái)政預(yù)審（標(biāo)前審計(jì)）核減中央投資和工程勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)等制約攔沙工程建設(shè)的前期工作方面問(wèn)題特別突出。據(jù)了解，部分項(xiàng)目縣（市、區(qū)、旗）以地方政府名義下發(fā)文件，明確政府投資項(xiàng)目必須要經(jīng)過(guò)財(cái)政預(yù)審，勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)必須打折（《“十四五”實(shí)施方案》規(guī)定，勘察設(shè)計(jì)費(fèi)是建安工程費(fèi)的5%，工程建設(shè)監(jiān)理費(fèi)是建安工程費(fèi)的2%），使得項(xiàng)目中央資金核減（一般壓縮5%左右，個(gè)別縣更多），且核減資金后續(xù)流向不明，監(jiān)管缺位，在地方配套不到位的情況下工程建設(shè)資金不足；同時(shí)勘察設(shè)計(jì)和監(jiān)理單位利潤(rùn)空間變小且拖欠現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，技術(shù)服務(wù)質(zhì)量相應(yīng)降低，監(jiān)理工作流于形式，甚至缺少大型設(shè)計(jì)單位參與前期工作，多是“游擊隊(duì)”類(lèi)的小型設(shè)計(jì)單位，影響工程設(shè)計(jì)質(zhì)量和后續(xù)服務(wù)。陜西省雖然出臺(tái)了相關(guān)政策，但多數(shù)項(xiàng)目縣仍是我行我素，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量難以保證。建議水利部、國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)相關(guān)政策，明確禁止地方財(cái)政預(yù)審核減中央投資和勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)等情況，強(qiáng)化稽查督察，確保項(xiàng)目早建成、早投用、早達(dá)效。

4）竣工驗(yàn)收工作滯后。財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告是攔沙壩竣工驗(yàn)收不可或缺的必要條件。依據(jù)辦水?！?022〕329號(hào)文要求，原則上新建淤地壩竣工驗(yàn)收應(yīng)經(jīng)過(guò)一個(gè)汛期試運(yùn)行后才能完成。據(jù)了解，當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政保障較好的審計(jì)部門(mén)采用政府購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，保障較差的一般由本單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。截至目前，2021年度攔沙壩建設(shè)任務(wù)基本完成，但是部分項(xiàng)目縣（市、區(qū)、旗）審計(jì)局由于審計(jì)人員和資金不足，審計(jì)排隊(duì)現(xiàn)象尤為突出，有的甚至排到1 a以后，大多數(shù)攔沙壩由于缺少財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告不滿足竣工驗(yàn)收條件，嚴(yán)重影響攔沙工程竣工驗(yàn)收。依據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于開(kāi)展2021年度全國(guó)水土保持規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估工作的通知》（辦水保函〔2021〕943號(hào)），首次將2020年度國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收率納入規(guī)劃考核評(píng)估，并進(jìn)行賦分。攔沙工程數(shù)量多、任務(wù)重，竣工驗(yàn)收率直接關(guān)系著相關(guān)省份該項(xiàng)分值的高低，建議省級(jí)督促市縣級(jí)加大審計(jì)工作力度，建立健全約束機(jī)制，縮短審計(jì)進(jìn)程，盡早竣工驗(yàn)收。

5）監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布局不完善、監(jiān)測(cè)內(nèi)容單一及信息化水平低。黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)現(xiàn)有的雨量站布設(shè)密度較低，僅為每2.5條小流域1處雨量站；監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布局不完善，原有的監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備監(jiān)測(cè)內(nèi)容單一、信息化水平低。長(zhǎng)期以來(lái)，有關(guān)攔沙（淤地）壩的水土保持監(jiān)測(cè)工作主要集中在攔沙淤積和病險(xiǎn)加固等方面，以人工調(diào)查為主。目前，黃土高原地區(qū)通過(guò)區(qū)域水土保持監(jiān)測(cè)工作初步形成了監(jiān)測(cè)點(diǎn)、小流域、重點(diǎn)支流、粗泥沙集中來(lái)源區(qū)4個(gè)空間尺度的水土流失監(jiān)測(cè)體系，積累了降水、徑流、泥沙等基礎(chǔ)資料和不同時(shí)期、不同分辨率的土地利用、植被覆蓋、水土流失等監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，但尚未開(kāi)展攔沙（淤地）壩監(jiān)測(cè)工作。建議黃委和各級(jí)水利水保部門(mén)以國(guó)家水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)優(yōu)化布局工程和攔沙工程專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)為契機(jī)，加快安全監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建跨區(qū)域攔沙壩監(jiān)測(cè)體系，開(kāi)展攔沙工程攔沙淤積、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、生態(tài)環(huán)境影響等監(jiān)測(cè)，開(kāi)發(fā)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)攔沙工程“數(shù)字化”“精細(xì)化”“現(xiàn)代化”管理，為研究黃河水沙關(guān)系、調(diào)整區(qū)域水土流失綜合治理策略、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供關(guān)鍵數(shù)據(jù)支撐，更好服務(wù)于流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。

6）工程建設(shè)急需中期評(píng)估調(diào)整。攔沙工程從謀劃到落地實(shí)施前后歷時(shí)10 a左右，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，建設(shè)條件已發(fā)生很大變化，應(yīng)全面核查壩址是否具有建壩條件等。陜西省和內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳在編制《省級(jí)實(shí)施方案》時(shí)，雖對(duì)攔沙工程組織開(kāi)展了壩址核查，但由于編制、批復(fù)時(shí)間倉(cāng)促，因此仍存在一些核查不到位的問(wèn)題，如部分工程選址被占用、新建設(shè)施無(wú)法避讓?zhuān)醪皆O(shè)計(jì)階段部分工程選址受采空區(qū)、滑坡體、跌水、下游重要設(shè)施及料場(chǎng)選址等因素制約，不滿足相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，特別是近年來(lái)耕地、林地、生態(tài)紅線等政策進(jìn)一步管理精細(xì)化、執(zhí)行嚴(yán)格化，使部分?jǐn)r沙工程無(wú)法實(shí)施，亟待調(diào)整變更。以陜西為例，初步匡算全省攔沙工程壩址變更的約有952座，占全省總規(guī)模的42.07%。建議省級(jí)水利部門(mén)嚴(yán)格按照“范圍不變，全省調(diào)劑；對(duì)標(biāo)方案，進(jìn)出平衡；注重效益，面向民生”的原則，開(kāi)展中期評(píng)估調(diào)整，優(yōu)先安排《省級(jí)實(shí)施方案》名錄內(nèi)的工程，嚴(yán)控名錄外的工程建設(shè)，整體把控工程規(guī)模和投資標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)效益，同時(shí)強(qiáng)化前期工作力度，項(xiàng)目縣組織初步設(shè)計(jì)單位進(jìn)一步逐壩復(fù)核，考慮征占地性質(zhì)、國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)紅線及市縣建設(shè)積極性等影響因素，嚴(yán)禁在不利地形、有地質(zhì)缺陷、下游影響范圍內(nèi)有居民點(diǎn)等重要設(shè)施的區(qū)域布設(shè)，避免因后續(xù)不能實(shí)施而出現(xiàn)重大設(shè)計(jì)變更情況。

4" 結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前國(guó)家將水土保持工作提升到前所未有的重要位置，黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙壩工程又是習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話后首個(gè)落地的國(guó)家級(jí)水土保持大型工程項(xiàng)目，屬于戰(zhàn)略工程、生態(tài)工程、民生工程，項(xiàng)目的實(shí)施能有效攔截入黃泥沙，保護(hù)和高效利用水土資源，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮水沙調(diào)控“牛鼻子”作用，實(shí)現(xiàn)“河床不抬高”，是黃土高原地區(qū)重要的溝道治理措施，是攔截入黃泥沙的第一道防線，也是保障國(guó)家生態(tài)安全、防洪安全的重要舉措，助推黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)實(shí)意義重大。

［參考文獻(xiàn)］

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［2］ 徐建華，吳成基，林銀平，等.黃河中游粗泥沙集中來(lái)源區(qū)界定研究［J］.水土保持學(xué)報(bào)，2006，20（1）：6-9，14.

［3］ 林銀平，徐建華，李玉山，等.黃河中游粗泥沙集中來(lái)源區(qū)的確定［J］.中國(guó)水土保持，2006（9）：14-17.

［4］ 徐建華，林銀平，吳成基，等.黃河中游粗泥沙集中來(lái)源區(qū)界定研究［M］.鄭州：黃河水利出版社，2006：14-22.

收稿日期： 2023-08-17

第一作者： 惠波（1985—），男，陜西榆林人，高級(jí)工程師，碩士，研究方向?yàn)樗帘３稚鷳B(tài)建設(shè)和規(guī)劃設(shè)計(jì)。

通信作者： 吳冠宇（1973—），男，四川資陽(yáng)人，高級(jí)工程師，學(xué)士，研究方向?yàn)樗帘３稚鷳B(tài)建設(shè)和管理。

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（責(zé)任編輯" 徐素霞）