深化油氣礦業(yè)權(quán)改革，不斷促進(jìn)增儲(chǔ)上產(chǎn)

持續(xù)推進(jìn)勘探開發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)，我國(guó)需持續(xù)完善油氣探礦權(quán)退減和出讓的法律法規(guī)和配套政策。

增儲(chǔ)上產(chǎn)“七年行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施以來，油氣行業(yè)不斷加大投資力度，強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新，勘探開發(fā)成績(jī)顯著，原油產(chǎn)量2023年達(dá)到2.09億噸，連續(xù)5年增產(chǎn)，天然氣產(chǎn)量2023年達(dá)到2324億立方米，連續(xù)7年年增產(chǎn)超過100億立方米。這極大提升了國(guó)家能源安全保障能力。

為促進(jìn)油氣勘探開發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)，國(guó)家有關(guān)政府部門加快油氣資源管理改革步伐，著力進(jìn)行油氣礦業(yè)權(quán)改革，實(shí)施了力度空前的探礦權(quán)勘查面積退減政策，積極開展探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，取得了進(jìn)展與成效。然而，面臨“七年行動(dòng)計(jì)劃”增儲(chǔ)上產(chǎn)目標(biāo)和國(guó)家中長(zhǎng)期油氣勘探開發(fā)戰(zhàn)略任務(wù)，當(dāng)前油氣探礦權(quán)勘查面積退減政策存在退減力度過大、退減比例過高、探礦權(quán)出讓政策不完善等問題，不利于持續(xù)推進(jìn)增儲(chǔ)上產(chǎn)。為進(jìn)一步激發(fā)油氣上游市場(chǎng)活力，不斷促進(jìn)增儲(chǔ)上產(chǎn)，應(yīng)從多方面加強(qiáng)并完善油氣探礦權(quán)退減和出讓政策與配套服務(wù)。

勘查面積退減和出讓現(xiàn)狀與進(jìn)展

2012年以來，為保障國(guó)家能源安全，國(guó)家高度重視油氣勘探開發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)，做出了一系列重大決策與部署。為貫徹落實(shí)國(guó)家重大決策部署，國(guó)土資源部（現(xiàn)自然資源部）加快了油氣資源管理改革步伐，先后出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)，簡(jiǎn)稱7號(hào)文）和《關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》（自然資規(guī)〔2023〕6號(hào)）（簡(jiǎn)稱6號(hào)文，接續(xù)7號(hào)文）。這套承前啟后的政策“組合拳”，進(jìn)一步規(guī)范了油氣探礦權(quán)出讓交易、區(qū)塊面積退減、出讓收益征收、礦業(yè)權(quán)登記管理等。

截至2022年底，全國(guó)已登記油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊面積已退減至255.74萬平方千米，約為本世紀(jì)初已登記油氣勘查區(qū)塊面積（2001年為268.36萬平方千米），除特殊原因無法勘查的探礦權(quán)勘查區(qū)塊外，實(shí)際已登記有效探礦權(quán)勘查面積僅約為180萬平方千米，創(chuàng)歷史新低。按照“七年行動(dòng)計(jì)劃”前4年（2019—2022年）統(tǒng)計(jì)，合計(jì)退減油氣探礦權(quán)勘查面積53.76萬平方千米。即便按6號(hào)文要求，未來3～5年全國(guó)已登記油氣勘查面積將繼續(xù)大幅下降。

近年來，為貫徹國(guó)家關(guān)于油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的戰(zhàn)略決策部署，石油企業(yè)不斷加大投入力度，大幅提升勘探投資規(guī)模和強(qiáng)度，與登記勘查面積大幅退減形成鮮明的反差。統(tǒng)計(jì)顯示，“十三五”以來，全國(guó)油氣勘探年投資規(guī)模從600億元增加到2022年的840億元（2023年約940億元），增長(zhǎng)約40%，投入強(qiáng)度從約1.5萬元/平方千米增至約3.3萬元/平方千米，翻了一番多，約為現(xiàn)行法定最高勘查投入的3.3倍。而同期登記勘查面積退減了約120萬平方千米，下降了約33%。其中，“七年行動(dòng)計(jì)劃”前4年全國(guó)油氣勘探投入增加200多億元，增長(zhǎng)約31%，同期登記勘查面積卻下降了約17.4%。隨著勘查區(qū)塊面積不斷退減，保持高強(qiáng)度勘探投入，日益面臨著勘探空間不足的制約。

在油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓進(jìn)展現(xiàn)狀方面，2011年以來，根據(jù)國(guó)家重大決策部署，國(guó)土資源部和現(xiàn)自然資源部積極探索油氣（含非常規(guī)）探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，通過試點(diǎn)，采取邀標(biāo)、議標(biāo)、招標(biāo)、拍賣、掛牌等多種競(jìng)爭(zhēng)方式，向市場(chǎng)主體出讓常規(guī)油氣、非常規(guī)油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)。7號(hào)文和后續(xù)6號(hào)文的出臺(tái)實(shí)施，正式結(jié)束了油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)性出讓試點(diǎn)工作階段，統(tǒng)一按照文件要求對(duì)所有油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊采取競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式（以掛牌為主）投放上游市場(chǎng)，并按照相應(yīng)規(guī)定征收礦權(quán)出讓收益。

綜合看，2011—2023年，中國(guó)油氣探礦權(quán)累計(jì)向市場(chǎng)出讓油氣（含非常規(guī)）探礦權(quán)勘查區(qū)塊175個(gè)，面積20.02萬平方千米，累計(jì)成功出讓探礦權(quán)153個(gè)，共計(jì)面積約16.13萬平方千米。通過形式多樣的競(jìng)爭(zhēng)性出讓活動(dòng)，目前已在全國(guó)油氣上游領(lǐng)域新引進(jìn)了60余家市場(chǎng)主體，增強(qiáng)了油氣上游市場(chǎng)的活力，對(duì)油氣勘探起到了積極促進(jìn)作用；先后在川渝地區(qū)的南川區(qū)塊（頁(yè)巖氣）、新疆阿克蘇地區(qū)的溫宿區(qū)塊等取得了商業(yè)發(fā)現(xiàn)，建成了規(guī)模油氣產(chǎn)能。

勘查面積退減和出讓中存在的問題

在探礦權(quán)勘查區(qū)塊面積退減的改革探索和政策實(shí)踐中，也暴露出來一些問題。一是申請(qǐng)延續(xù)探礦權(quán)時(shí)針對(duì)勘查區(qū)塊面積的退減比例有待商榷。7號(hào)文曾要求退減首次證載面積的25%。以此測(cè)算，一個(gè)探礦權(quán)延續(xù)3次后僅剩25%的勘查面積。新出臺(tái)的6號(hào)文規(guī)定退減實(shí)際證載面積的20%，退減力度依然較大。隨著出讓探礦權(quán)勘查區(qū)塊面積的趨小，如此高比例的退減力度，必將產(chǎn)生大量零星分布、碎片化的小區(qū)塊，難以得到有效勘探，不利于提高資源開發(fā)利用效率。同時(shí)，它直接導(dǎo)致了勘探作業(yè)空間被過度壓縮，不利于風(fēng)險(xiǎn)勘探、甩開勘探，不利于新區(qū)新領(lǐng)域的戰(zhàn)略突破，不利于大中型油氣田的發(fā)現(xiàn)和勘探開發(fā)大場(chǎng)面的形成。二是退減/退出機(jī)制有待進(jìn)一步完善。退減政策沒有考慮區(qū)塊勘查投入強(qiáng)度和油氣新發(fā)現(xiàn)，采取了“一刀切”做法。只要申請(qǐng)延續(xù)礦權(quán)，一律退減25%或20%。既沒有鼓勵(lì)投入，也沒有支持油氣發(fā)現(xiàn)，有悖于油氣礦權(quán)改革“鼓勵(lì)投入，促進(jìn)油氣發(fā)現(xiàn)”的初衷。三是探礦權(quán)勘查區(qū)塊面積退減/退出政策的法律依據(jù)尚不健全。7號(hào)文和6號(hào)文均屬部門規(guī)范性文件，違背上位法——現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》。油氣礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)制度有待進(jìn)一步完善，產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護(hù)不到位，缺乏因生態(tài)保護(hù)、壓覆、重疊等因素而退出的礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償機(jī)制。四是對(duì)探礦權(quán)退減/退出的監(jiān)管工作有待加強(qiáng)。信息公示和地質(zhì)資料匯交，在探礦權(quán)退出過程中發(fā)揮作用不夠，地質(zhì)資料匯交嚴(yán)重滯后，信息公開公示有待完善。

目前，在探礦權(quán)勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)性出讓工作中存在不少問題。一是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有待完善。在已有出讓活動(dòng)中，強(qiáng)調(diào)了“價(jià)高者得”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，過于看重資金優(yōu)勢(shì)等經(jīng)濟(jì)因素，對(duì)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、安全、環(huán)保等因素考慮不夠，增加了油氣礦權(quán)的獲取和持有成本，加大了后續(xù)勘探投資風(fēng)險(xiǎn)，不利于油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的健康發(fā)育。例如，2021年，自然資源部委托新疆舉辦了14個(gè)面積共約為1.19萬平方千米的油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)掛牌出讓活動(dòng)，兩次掛牌總價(jià)不足1億元，實(shí)際成交總價(jià)約為24.43億元，約為掛牌底價(jià)的25倍，單位勘查面積出讓收益為20.5萬元/平方千米；受自然資源部委托，新疆于2022年11月掛牌出讓了12個(gè)油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)，面積合計(jì)約為8560平方千米，實(shí)際成交價(jià)約為36.49億元，約為掛牌底價(jià)的60倍。二是出讓方式相對(duì)單一。截至目前，探礦權(quán)出讓方式側(cè)重于招標(biāo)、拍賣、掛牌特別是掛牌出讓，對(duì)油氣勘查區(qū)塊退減和油氣勘探實(shí)際情況考慮不夠。一方面，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于勘探程度較低、有潛力，但投入大、技術(shù)要求高、風(fēng)險(xiǎn)大的新區(qū)或新領(lǐng)域，從鼓勵(lì)勘探和油氣發(fā)現(xiàn)的角度看，競(jìng)爭(zhēng)性出讓往往并不是最佳的出讓方式。另一方面，高強(qiáng)度的勘查區(qū)塊面積退減產(chǎn)生了不少狹縫區(qū)塊、零星及邊部區(qū)塊。這些區(qū)塊普遍具有面積小、不規(guī)則、零星分散等特點(diǎn)，難以單獨(dú)開展油氣勘探施工作業(yè)，通常需要借助于臨近區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施等才能進(jìn)行經(jīng)濟(jì)有效的勘探開發(fā)。顯然，對(duì)于此類區(qū)塊資源，同樣不適合采取競(jìng)爭(zhēng)方式出讓。三是出讓力度不足。相較于探礦權(quán)勘查區(qū)塊面積退減力度，區(qū)塊出讓力度相形見絀。2020—2022年，全國(guó)油氣勘查區(qū)塊退減面積（含非常規(guī)）合計(jì)約為42.11萬平方千米，約為同期出讓區(qū)塊面積（含非常規(guī)）的12.8倍。2011—2019年，全國(guó)油氣勘查區(qū)塊面積退減（含非常規(guī)）共計(jì)125.43萬平方千米，同期投放市場(chǎng)勘查區(qū)塊面積（含非常規(guī)）僅約為14.88萬平方千米，前者為后者的8.4倍。其中2015—2019年5年間全國(guó)油氣勘查區(qū)塊退減面積約為同期出讓面積的50倍。區(qū)塊出讓力度不足，不利于加大油氣勘探力度。四是出讓缺乏規(guī)劃指導(dǎo)。美國(guó)聯(lián)邦政府每年舉行十多次聯(lián)邦陸上油氣礦權(quán)競(jìng)標(biāo)活動(dòng)，每季度至少一次；通常每年舉行兩次聯(lián)邦海域油氣礦權(quán)競(jìng)標(biāo)活動(dòng)，極少數(shù)年份舉行一次或三次。例如，2014年1月至2016年8月，美國(guó)內(nèi)政部土地管理局先后舉行了30多次油氣礦權(quán)出讓活動(dòng)，累計(jì)出讓區(qū)塊1468個(gè)，合計(jì)面積約為6616平方千米。相比之下，中國(guó)油氣勘查區(qū)塊出讓頻次偏低，出讓時(shí)間缺乏預(yù)期和規(guī)律性。7號(hào)文前的5年間，以國(guó)土資源部或自然資源部名義僅開展了3次出讓活動(dòng)。其中，2016年、2019年未開展任何出讓活動(dòng)；7號(hào)文發(fā)布以來的3年間，先后共舉行了8次出讓活動(dòng)，每次出讓區(qū)塊數(shù)偏少。

有關(guān)措施與政策建議

圍繞加大油氣勘探開發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)力度、保障能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)，針對(duì)油氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊面積退減和出讓中面臨的問題，為激發(fā)油氣上游市場(chǎng)活力，促進(jìn)投資，加大勘探開發(fā)力度，提出如下措施與政策建議。

加快構(gòu)建適應(yīng)加大油氣勘探開發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)力度需要的法律法規(guī)?？偨Y(jié)近十年特別是近年來油氣資源管理改革探索的寶貴經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)加快修訂出臺(tái)適應(yīng)新時(shí)代油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)需要的有關(guān)法律法規(guī)。盡快出臺(tái)有利于推進(jìn)油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)，確保制度設(shè)計(jì)符合礦產(chǎn)資源勘查開采的實(shí)際情況和特點(diǎn)，有效發(fā)揮法律制度激勵(lì)引導(dǎo)和規(guī)范約束相結(jié)合的積極作用，為油氣礦權(quán)區(qū)塊面積退減和出讓等提供有力的法律保障，為加大油氣勘探開發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)力度提供法律和制度保障。其中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)油氣及其他重點(diǎn)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源核心產(chǎn)區(qū)在立法層面的保護(hù)。

完善油氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊面積退減機(jī)制，盡快出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法。結(jié)合新形勢(shì)、新要求，總結(jié)過去十余年特別是近年來區(qū)塊面積退減的成效、經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)存在的問題和不足，匹配正修訂的有關(guān)法律法規(guī)要求，以部門規(guī)章等形式研究制定《油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊退出管理辦法（暫行）》等，進(jìn)一步完善勘查區(qū)塊退出機(jī)制，不斷完善礦業(yè)權(quán)勘查區(qū)塊面積退減工作制度化、規(guī)范化。區(qū)塊面積退減工作，既要有利于抑制企業(yè)“跑馬圈地”“圈而不探”，又要有利于促進(jìn)礦業(yè)權(quán)人切實(shí)加大勘查開采投入，助力油氣勘探增儲(chǔ)和開發(fā)上產(chǎn)，避免出現(xiàn)因抑制“跑馬圈地”而阻礙油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的被動(dòng)局面。同時(shí)，加快油氣礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略保障基地建設(shè)，并出臺(tái)配套落實(shí)政策。

完善油氣區(qū)塊出讓機(jī)制，盡快出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法。一是總結(jié)近十年油氣礦權(quán)出讓經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合最新版《礦業(yè)權(quán)出讓交易規(guī)則》要求，以部門規(guī)章等形式，研究制定《油氣勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)性出讓管理辦法（試行）》，進(jìn)一步推進(jìn)油氣勘查區(qū)塊出讓活動(dòng)定期化、制度化、規(guī)范化，且更加符合中國(guó)油氣地質(zhì)和勘探規(guī)律。二是調(diào)整完善以“價(jià)高者得”為主的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取有效措施遏制惡行競(jìng)價(jià)，可引入完善“熔斷”機(jī)制，或者設(shè)定“天花板”，在競(jìng)價(jià)達(dá)限后，強(qiáng)調(diào)技術(shù)、安全、環(huán)保等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，讓真正有技術(shù)、能力和意愿的市場(chǎng)主體獲得礦權(quán)，杜絕“炒礦權(quán)”。三是完善出讓方式。根據(jù)區(qū)塊實(shí)際情況，結(jié)合不同油氣地質(zhì)、資源條件、基礎(chǔ)設(shè)施等因素，實(shí)施不同的出讓方式。對(duì)于不適合采取競(jìng)爭(zhēng)方式出讓的區(qū)塊資源，包括緊鄰已登記區(qū)塊的夾縫資源、邊部資源等，可以協(xié)議方式向臨近礦權(quán)人出讓，對(duì)于勘探程度低、風(fēng)險(xiǎn)大的區(qū)塊，應(yīng)發(fā)揮大型國(guó)有石油企業(yè)資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，允許以協(xié)議方式向三大石油企業(yè)出讓，以鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)勘探。四是增加油氣勘查區(qū)塊出讓頻次和數(shù)量。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，適度增加勘查區(qū)塊出讓頻次和出讓區(qū)塊數(shù)量，增強(qiáng)油氣上游市場(chǎng)對(duì)礦權(quán)投放的預(yù)期，有利于刺激勘探投資，并對(duì)每個(gè)市場(chǎng)主體競(jìng)標(biāo)區(qū)塊數(shù)量做出適度限制，以利于吸引更多的市場(chǎng)主體進(jìn)入上游市場(chǎng)。

加強(qiáng)并完善油氣探礦權(quán)退減和出讓的配套政策與服務(wù)。一是加強(qiáng)油氣勘查區(qū)塊出讓活動(dòng)的前期規(guī)劃。加快建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、過程透明的出讓規(guī)劃流程。編制油氣勘查區(qū)塊出讓規(guī)劃（五年），按年編制相應(yīng)的出讓計(jì)劃。二是加強(qiáng)已退出區(qū)塊的地質(zhì)資料匯交，完善地質(zhì)資料共享機(jī)制。申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)延期，應(yīng)當(dāng)在勘查許可證變更前匯交退出區(qū)塊的地質(zhì)資料至全國(guó)地質(zhì)資料館。除涉密資料外，任何單位可以持有效證件，查閱、復(fù)制、摘錄退出區(qū)塊的地質(zhì)資料，提高資料的使用價(jià)值，避免不必要的重復(fù)投入，以促進(jìn)油氣勘探。三是加快構(gòu)建獨(dú)立的油氣勘探開發(fā)工程技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，深化石油領(lǐng)域央企改革，繼續(xù)實(shí)施主輔分離，將油氣工程技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)從主要石油企業(yè)中剝離出來，建立面向整個(gè)油氣上游行業(yè)的所有市場(chǎng)主體（礦業(yè)權(quán)人）的工程技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)。四是進(jìn)一步完善油氣礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度。要加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護(hù)，加快建立因生態(tài)保護(hù)、壓覆、重疊等因素而退出的礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償機(jī)制。

本文作者單位為中國(guó)海油集團(tuán)能源經(jīng)濟(jì)研究院

責(zé)任編輯：周志霞