限制過度包裝強制性國家標準實施情況的觀察與建議

摘要：適度包裝能為社會和各方所理解和接受，但包裝過度卻危及社會良好之信用。黨中央、國務院高度重視治理商品過度包裝工作。原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗檢疫總局早在2009年3月就發(fā)布GB 23350-2009《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》強制性國家標準。2021年，國家標準委發(fā)布該標準修訂版，近1-2年，又相繼發(fā)布第1號和第2號修改單，同時將商品包裝強制性國家標準執(zhí)行情況納入日常監(jiān)督檢查內(nèi)容。2023年，國家標準化管理委員會批準設立限制商品過度包裝強制性國家標準實施情況廣東統(tǒng)計分析點（見國標委發(fā)[2023]44號通知），以加強對該類強制性國家標準的跟蹤監(jiān)測、信息收集和統(tǒng)計分析工作。本文系在該統(tǒng)計分析報告的基礎(chǔ)上而撰寫。

關(guān)鍵詞：限制過度包裝，強制性國家標準，實施情況

DOI編碼：10.3969/i.issn.1002-5944.2024.18.013

1政府積極推進限制過度包裝強制性國家標準

2009年，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關(guān)于治理商品過度包裝工作的通知》，要求企業(yè)要嚴格執(zhí)行商品包裝國家標準和法規(guī)，做到生產(chǎn)企業(yè)不生產(chǎn)過度包裝商品，流通企業(yè)不采購、不銷售過度包裝商品；明確要求制定《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》強制性國家標準。2009年3月，原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布GB 23350-2009《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》。2021年8月，修訂后的GB 23350-2021《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》替代原標準，由市場監(jiān)管總局（國家標準委）批準發(fā)布，GB 23350-2021規(guī)定了限制食品和化妝品過度包裝的要求、檢測和判定規(guī)則，標準適用于食品和化妝品銷售包裝，涵蓋31類食品、16類化妝品，包括茶葉、酒類等，不適用于贈品或非賣品。

2022年3月8日，工業(yè)和信息化部公開征求對GB23350-2021第1號修改單的意見。2022年s月24日，市場監(jiān)管總局（國家標準委）批準公布GB 23350-2021國家標準第1號修改單，并于2022年8月15日起實施。

2023年8月18日，工業(yè)和信息化部根據(jù)國家標準委下達的強制性國家標準制修訂計劃，組織完成《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》第2號修改單（征求意見稿）的編制工作，并向社會各界廣泛征求意見。2024年3月25日，市場監(jiān)管總局（國家標準委）公布GB 23350-2021《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》第2號修改單，自2025年3月1日起正式實施。同時，國家已將商品包裝有關(guān)國家標準執(zhí)行情況納入日常監(jiān)督檢查內(nèi)容。

1.1全國包裝行業(yè)營收突破1.2萬億元

商品包裝是生產(chǎn)性服務產(chǎn)業(yè)，可為食品、日用品、生鮮食用農(nóng)產(chǎn)品等多種商品配套使用，是經(jīng)濟社會生活不可或缺的附屬品。目前，市場上常用的膜袋、紙盒、塑料瓶（罐）、鐵盒（罐）、玻璃瓶（罐）、木箱、陶瓷瓶（罐）、纖維無紡布等多種商品包裝，對商品起保護作用；由于包裝印刷精美，同時對商品起媒介傳播作用，即將商品介紹給消費者，在流通過程中能起到保護產(chǎn)品、方便儲存、促進銷售、傳播文化等作用。

中國包裝聯(lián)合會統(tǒng)計嘲，2022年，我國包裝行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)9860家，全國包裝行業(yè)營收突破1.2萬億元。其中，塑料薄膜制造累計完成主營業(yè)務收入3822億元，占31.09％；紙和紙板容器制造累計完成主營業(yè)務收入3045億元，占24.77％；塑料包裝箱及容器制造累計完成主營業(yè)務收入1811億元，占14.73％；金屬包裝容器及材料制造完成累計主營業(yè)務收入1500億元，占12.21％，同比增長5.17％；塑料加工專用設備制造累計完成主營業(yè)務收入914億元，占7.44％；玻璃包裝容器制造累計完成主營業(yè)務收入764.56億元，占6.22％；軟木制品及其他木制品制造累計完成主營業(yè)務收入435.42億元，占3.54％。

在出口方面，塑料包裝、金屬包裝、玻璃包裝、竹木包裝主要出口國家為美國、越南、日本、馬來西亞、澳大利亞。出口前五位的地區(qū)分別為廣東、浙江、江蘇、山東、福建。

1.2國內(nèi)市場商品過度包裝已引起各方關(guān)注

目前我國市場上出現(xiàn)的商品過度包裝情況，主要表現(xiàn)為：一是耗材過多、分量過重、體積過大、成本過高、裝潢過于華麗，超過了包裝應有的保護功能；二是有些商品故意增加包裝層數(shù)，在內(nèi)包裝和外包裝間增加中包裝層數(shù)，導致商品包裝體積過大、實際產(chǎn)品很小，損害了社會和人際良好的信用；三是有些商品采用過厚的襯墊材料，或用超重的紙盒包裝，加速了有限資源的消耗，其包裝廢棄物對自然環(huán)境造成污染。

1.3國家設點對標準實施情況進行監(jiān)測

廣東省薄膜及設備行業(yè)協(xié)會聯(lián)合廣州標明機械技術(shù)研究有限公司、潮州市質(zhì)量計量監(jiān)督檢測所，在廣州市市場監(jiān)管局、黃埔區(qū)市場監(jiān)管局的支持指導下，根據(jù)國家標準委2022年11月發(fā)出的《關(guān)于組織申報2022年強制性國家標準實施情況統(tǒng)計分析點的通知》，積極申報了限制商品過度包裝領(lǐng)域的強制性國家標準實施情況統(tǒng)計分析點，廣東省市場監(jiān)管局同意推薦上報到國家標準委，通過專家評審答辯，于2023年5月19日獲得國家標準化管理委員會列入國家強制性標準實施情況統(tǒng)計分析點名單的公示，并于2023年8月22日被國家標準委確定為限制商品過度包裝強制性國家標準實施情況廣東統(tǒng)計分析點（見國標委發(fā)[2023]44號通知），負責對該類強制性國家標準的跟蹤監(jiān)測、信息收集和統(tǒng)計分析工作。

2標準推動綠色低碳發(fā)展新要求

2.1標準適用性分析

GB 23350-2021對包裝層數(shù)、包裝空隙率、包裝成本、商品包裝質(zhì)量等方面作出了限定，且根據(jù)市場的發(fā)展情況，及時對標準的技術(shù)要求編制了兩項修改單。修改單內(nèi)容一是減少包裝層數(shù)，二是壓縮包裝空隙，三是降低包裝成本，四是對商品包裝質(zhì)量作出了新的限定，推動了綠色低碳發(fā)展的新要求。

2.2標準協(xié)調(diào)性分析

GB 23350-2021發(fā)布后，先后得到國家和地方政府部門制定發(fā)布法規(guī)引用，與相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章或產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)，被全國各地質(zhì)量檢驗檢測機構(gòu)作為涉及包裝層數(shù)、包裝成本、包裝空隙率的檢測標準依據(jù)，廣泛應用于檢測食品相關(guān)產(chǎn)品、日用化工產(chǎn)品、化妝品、輕紡產(chǎn)品等包裝材料及制品，發(fā)揮較好的協(xié)調(diào)應用。但也存在以下問題：

（1）該強制性國家標準規(guī)定酒類、固體飲料空間系數(shù)規(guī)定與實際情況不協(xié)調(diào)；

（2）國家限制商品過度包裝，不應只是限制商品包裝本身，還需要明確食品和化妝品生產(chǎn)企業(yè)在限制過度包裝方面的主體責任；

（3）標準的內(nèi)容制定可考慮擴大到與倡導適度包裝的社會風氣、減少包裝廢棄物對環(huán)境的污染等生產(chǎn)與使用結(jié)果方面的相互協(xié)調(diào)。

2.3標準執(zhí)行情況分析

國家市場監(jiān)督管理總局等相關(guān)政府部門多年來一直非常重視限制商品過度包裝工作。為了做好過度包裝治理工作，市場監(jiān)管總局成立由13個司局和單位組成的治理過度包裝行動協(xié)調(diào)聯(lián)絡機制，采取了多種形式開展過度包裝治理工作。GB23350-2021實施以來，在支撐食品和化妝品過度包裝監(jiān)管中發(fā)揮一定的技術(shù)和約束作用。與此同時，限制商品過度包裝的宣傳報道，得到中央電視臺、全國各級報刊、全國各級網(wǎng)絡媒體的廣泛報道，崇尚節(jié)約，減少浪費，積極選購綠色環(huán)保低碳的產(chǎn)品，不選購和使用過度包裝的商品提供了社會輿論助力，這些宣傳報道在一定程度上也取得了成效。

以茶葉包裝為例，我國消費者在傳統(tǒng)節(jié)日期間購買茶葉作為禮品，其需求比平時增多。但有部分商家為了追求利益，在茶葉包裝上做文章，造成茶葉包裝過度奢華，出現(xiàn)了“茶葉二兩，包裝兩斤”的過度包裝情況。對此，市場監(jiān)管總局、國家發(fā)展改革委、工信部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務部、供銷合作總社聯(lián)合印發(fā)的《茶葉過度包裝專項治理行動實施方案》（國市監(jiān)稽發(fā)[2023]29號）要求，全國各省市區(qū)（縣）立即響應，紛紛行動，許多政府部門開展了治理茶葉過度包裝專項治理行動。其中，廣東省市場監(jiān)管局、省發(fā)展改革委、省工業(yè)和信息化廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省商務廳、省供銷合作社等部門于2023年4月至2024年4月聯(lián)合開展廣東省茶葉過度包裝專項治理行動，發(fā)布了廣東省茶葉過度包裝專項治理行動實施方案，廣東省市場監(jiān)督管理系統(tǒng)通過行政約談、責令改正、下架商品、開展標準宣貫、發(fā)起集體倡議等形式，遏制茶葉過度包裝現(xiàn)象。僅2023年5月至8月，全省市場監(jiān)管部門查處了一批銷售過度包裝茶葉案。上述專項治理行動有效推動了GB 23350-2021的實施。

2.4標準實施經(jīng)濟效益分析

隨著我國經(jīng)濟和社會快速發(fā)展，消費需求不斷更新升級，對商品包裝的需求較大。2022年全國包裝行業(yè)生產(chǎn)銷售包裝制品及設備達1.2萬億元。GB 23350-2021實施的經(jīng)濟和社會效益主要體現(xiàn)在：

（1）降低經(jīng)濟成本。限制包裝過度奢華，限制鋪張浪費。國家市場監(jiān)督管理總局先后公布整治商品過度包裝典型案例，取得積極成效。

（2）推動科學發(fā)展。促進綠色環(huán)保低碳發(fā)展，減少資源消耗，減少包裝性廢棄物的產(chǎn)生，減少對自然環(huán)境的污染。國家市場監(jiān)督管理總局（國家標準委）為進一步做好標準宣傳解讀和貫徹實施，統(tǒng)一執(zhí)法尺度、更好服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，先后組織有關(guān)方面起草了GB 23350-2021及第1號、第2號修改單問答，同時通過微信公眾號等新媒體對第1號、第2號修改單的有關(guān)問題進行釋疑解惑，得到社會各方的高度關(guān)注，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、檢測機構(gòu)、監(jiān)督執(zhí)法單位等相關(guān)方積極學標準、用標準，有力推動該強制標準的實施。

3標準存在的問題

標準實施以來，在限制商品過度包裝方面起到—定的約束作用，為政府監(jiān)管工作提供了有力依據(jù)，促進了行業(yè)健康有序發(fā)展。但從近年的實施情況來看，仍存在如下問題。

3.1包裝空隙率計算方法不易掌握

GB 23350-2021中5 4的包裝空隙率計算方法繁瑣，一般企業(yè)不容易掌握，執(zhí)行存在困難。比如，標準附錄A（規(guī)范性）中“表A.1食品的商品必要空間系數(shù)”，其食品和化妝品包裝空隙率的系數(shù)制訂不合理，不便于執(zhí)行。以“酒類k=15，固體飲料k=15，保健食品k=18”為例，月餅、茶葉、禮盒裝酒類、粽子、禮盒裝化妝品、保健食品等類產(chǎn)品的系數(shù)要求差別大。在第2號修改單于2025年3月1日實施以后，再觀察“表A.1食品的商品必要空間系數(shù)”的實際實施情況。

3.2標準存在一定的局限性

GB 23350-2021第4章中，規(guī)定了包裝空隙率、包裝層數(shù)、包裝成本，這些規(guī)定只是規(guī)范了包裝制品本身。為進一步有效限制商品過度包裝，建議應考慮生產(chǎn)使用的根源，即必須規(guī)范食品、化妝品企業(yè)配套使用包裝制品時的主體責任，限制其將包裝制品成本轉(zhuǎn)嫁給購買者和使用后果轉(zhuǎn)移給社會的做法。同時，標準內(nèi)容建議考慮到中國的傳統(tǒng)思想文化習慣，將節(jié)日禮品適度包裝、避免污染環(huán)境等條款編制到標準內(nèi)容當中。

4統(tǒng)計分析結(jié)論及建議

商品包裝與大眾生活密切相關(guān)。幾乎大部分人購物時都使用過簿膜袋、紙盒、鐵盒、玻璃瓶等包裝制品。限制商品包裝過度，其目的原本是減少因過度包裝造成的浪費，減少包裝廢棄物對自然環(huán)境造成污染，減少對有限資源的消耗，降低消費者的經(jīng)濟負擔。但由于消費者作為個人力量單薄，而食品和化妝品生產(chǎn)廠家、批發(fā)銷售商店多為市場的主導力量，多是唯利是圖，任由過度包裝泛濫。面對市場存在的過度包裝之風，需要強制性國家標準進一步有效限制。提出三點建議：

（1）標準第4章規(guī)定了包裝空隙率、包裝層數(shù)、包裝成本等限制要求。但要有效限制商品過度包裝的社會問題，不應只規(guī)定包裝制品本身。建議應對食品、化妝品等企業(yè)配套使用包裝者的主體責任作出限定。

（2）建議直接用內(nèi)裝物體積的倍數(shù)來規(guī)定銷售包裝體積空間系數(shù)，簡單明了，方便計算和日常的抽查和監(jiān)管。具體建議將包裝空隙率修改為：產(chǎn)品總質(zhì)量應不大于內(nèi)裝物質(zhì)量6倍。

（3）由于人們需要的食品，大部分由工廠規(guī)模生產(chǎn)提供，建議政府部門加強對食品等生產(chǎn)企業(yè)日常的抽查和監(jiān)管。

作者簡介

黃裔華，副研究員，主要從事薄膜及設備等領(lǐng)域標準研究工作。

薛萌，博士研究生，高級工程師，從事包裝材料標準化技術(shù)研究工作。

蔣軍，工程師，從事包裝材料技術(shù)研究工作。

（責任編輯：張瑞洋）