相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土流失防治篇章編制探討

［關(guān)鍵詞］ 綠色轉(zhuǎn)型；生態(tài)優(yōu)先；行業(yè)規(guī)劃；水土流失；規(guī)劃水土保持；內(nèi)容編制

［摘 要］ 根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》的規(guī)定及中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》要求，有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃，在實(shí)施過(guò)程中可能造成水土流失的，應(yīng)提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施，并征求同級(jí)水行政主管部門意見(jiàn)。總結(jié)相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持篇章編制任務(wù)和內(nèi)容：一是調(diào)查規(guī)劃區(qū)水土保持敏感性，查明規(guī)劃實(shí)施造成水土流失的主要因素；二是分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)區(qū)域水土保持和生態(tài)環(huán)境的影響范圍和程度；三是明確規(guī)劃區(qū)水土流失防治、林草植被保護(hù)、表土資源保護(hù)利用、挖填土石方綜合利用等宏觀目標(biāo)，制定水土保持總體方案、水土保持措施體系；四是提出需進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃總體布局、建設(shè)方案、建設(shè)時(shí)序和控制開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等建議，以及后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目需進(jìn)一步落實(shí)的重點(diǎn)工作要求。同時(shí)，提出了規(guī)劃階段水土保持措施的研提思路，包括：從規(guī)劃總體布局方面提出預(yù)防水土流失的對(duì)策；以分區(qū)防治為單元提出水土流失防治措施體系；以建立保障機(jī)制為重點(diǎn)提出水土保持管理措施。

［中圖分類號(hào)］ S157 "［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ C "DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.10.002

［引用格式］ 姜德文.相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土流失防治篇章編制探討［J］.中國(guó)水土保持，2024（10）：5-8，18.

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》（以下簡(jiǎn)稱《水土保持法》）的規(guī)定，以及中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》要求，相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“相關(guān)行業(yè)規(guī)劃”）應(yīng)開(kāi)展水土保持前期論證的有關(guān)工作，就是規(guī)劃水土保持。哪些類型的規(guī)劃涉及水土保持問(wèn)題，規(guī)劃水土保持的主要任務(wù)和工作內(nèi)容有哪些，相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)分析哪些水土保持問(wèn)題，在規(guī)劃階段如何從宏觀層面提出防治水土流失的對(duì)策與措施，相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持篇章如何編寫，本文作一研討交流。

1 相關(guān)行業(yè)規(guī)劃需開(kāi)展水土保持前期研究與論證

1.1 相關(guān)行業(yè)規(guī)劃開(kāi)展水土保持的法律與政策依據(jù)

2010年修訂后的《水土保持法》第十五條規(guī)定：有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃，在實(shí)施過(guò)程中可能造成水土流失的，規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施，并在規(guī)劃報(bào)請(qǐng)審批前征求本級(jí)人民政府水行政主管部門的意見(jiàn)。由于這些行業(yè)規(guī)劃的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中不可避免會(huì)擾動(dòng)地表和損壞植被，造成水土流失和生態(tài)環(huán)境破壞，因此在規(guī)劃階段就應(yīng)研究和論證防治水土流失的問(wèn)題。

2022年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)水土流失預(yù)防保護(hù)，突出抓好水土流失源頭防控［1］，明確要求有關(guān)規(guī)劃涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，在實(shí)施過(guò)程中可能造成水土流失的，應(yīng)提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施，并征求同級(jí)水行政主管部門意見(jiàn)。2023年，《水利部水土保持司關(guān)于印發(fā)相關(guān)規(guī)劃水土保持內(nèi)容編制技術(shù)要點(diǎn)的通知》（水保監(jiān)管〔2023〕34號(hào)），進(jìn)一步明確涉及重大產(chǎn)業(yè)和工程布局等的實(shí)施方案，也應(yīng)納入規(guī)劃水土保持管理。

1.2 需編制水土保持篇章的行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃類型

水土保持法規(guī)和政策文件明確了四大類規(guī)劃、兩類實(shí)施方案須開(kāi)展水土保持篇章編制工作。四大類規(guī)劃為：

1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類規(guī)劃。主要包括交通類（如公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、航運(yùn)）、水利水電類（如水利樞紐、引調(diào)水、供水排水、防洪、航道港口、灌溉、江河流域治理）、能源類（如核電、水電、火電、光伏、風(fēng)電、輸配電、石油天然氣開(kāi)采、儲(chǔ)存、管道輸運(yùn)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施類（如燃?xì)夤?、垃圾處理、園林綠化、信息通信、廣播電視）等。

2）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)類規(guī)劃。涉及有色金屬礦產(chǎn)類（如煤、金、銅、鐵、稀土）和非金屬礦產(chǎn)類（如石灰、硫、鹽、建材）等。

3）城鎮(zhèn)建設(shè)類規(guī)劃。主要包括城市交通類（如公路、軌道交通、道路）、水系統(tǒng)類（如供水、防洪排澇、污水處理與再利用、水系治理、海綿城市）、能源類（如供電、供熱、供氣）、環(huán)境衛(wèi)生類（如垃圾處理、建筑垃圾等資源化利用）、園林綠化類（如公園、綠地、綠環(huán)、綠道）、信息通信類（如管網(wǎng)、基站），還有廣播電視、老舊小區(qū)與老舊設(shè)施改造等。

4）公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)類規(guī)劃。公共服務(wù)設(shè)施是為了滿足社會(huì)公眾的基本需求和提高生活質(zhì)量而提供的各種服務(wù)設(shè)施，包括公共文化設(shè)施、教育設(shè)施、公共體育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、養(yǎng)老與社會(huì)福利設(shè)施等。

兩類實(shí)施方案中，重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案如某省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案、某省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案、某省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案、某市高新產(chǎn)業(yè)園發(fā)展實(shí)施方案、某市氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案、某市油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案等，重大工程布局如國(guó)家“南水北調(diào)”“西氣東輸”“西電東送”“東數(shù)西算”等重大工程布局，國(guó)家重大水利工程建設(shè)布局，某集團(tuán)公司抽水蓄能工程建設(shè)總體布局，某市光伏工程建設(shè)總體布局等。

2 相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持問(wèn)題分析及與水土保持規(guī)劃的宏觀協(xié)調(diào)

2.1 規(guī)劃水土保持的主要任務(wù)和工作內(nèi)容

規(guī)劃水土保持是要解決規(guī)劃階段的水土保持問(wèn)題，與項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)階段的水土保持有很大不同，與開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)的區(qū)域水土保持評(píng)估亦不同，更不是就事論事的某一建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案。相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持需重點(diǎn)分析和研究如下幾大問(wèn)題。

1）調(diào)查、分析規(guī)劃區(qū)的水土保持敏感性，明晰水土保持限制性因素。

2）查明規(guī)劃區(qū)項(xiàng)目建設(shè)引發(fā)和加劇水土流失的主要因素，分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)區(qū)域水土流失和生態(tài)環(huán)境的影響。

3）明確規(guī)劃區(qū)水土流失防治宏觀目標(biāo)和主要任務(wù)，制定總體防治方案、分區(qū)配置措施體系，確定重點(diǎn)措施。

4）提出需進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃總體布局、建設(shè)方案、建設(shè)時(shí)序，控制開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等建議，以及后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目需進(jìn)一步落實(shí)的重點(diǎn)工作要求。

2.2 相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持敏感性與限制性因素分析

根據(jù)水土保持法律法規(guī)及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)［2］，分析規(guī)劃區(qū)是否涉及水土保持敏感區(qū)、禁限區(qū)，進(jìn)而提出避讓、調(diào)控規(guī)劃、提高標(biāo)準(zhǔn)等防控對(duì)策，以確保相關(guān)行業(yè)規(guī)劃與水土保持法律法規(guī)的相符性?！端帘３址ā返南嚓P(guān)規(guī)定主要有：禁止在崩塌、

滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動(dòng)（第十七條）。水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格保護(hù)植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等（第十八條）。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址、選線應(yīng)當(dāng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)；無(wú)法避讓的，應(yīng)當(dāng)提高防治標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動(dòng)和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失（第二十四條）。

《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》明確了23個(gè)國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，重點(diǎn)預(yù)防面積43.92萬(wàn)km2；17個(gè)國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，重點(diǎn)治理面積49.44萬(wàn)km2。目前正在以小流域?yàn)檫吔邕M(jìn)行細(xì)化落地。地方人民政府也依法劃定了本地區(qū)的重點(diǎn)防治區(qū)。

相關(guān)行業(yè)規(guī)劃在編制過(guò)程中應(yīng)復(fù)核規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目是否位于《水土保持法》規(guī)定的禁限區(qū)或者是否屬于禁限活動(dòng)，應(yīng)滿足法律法規(guī)的規(guī)定和要求。相關(guān)行業(yè)規(guī)劃在確定建設(shè)項(xiàng)目的選線、選址過(guò)程中，應(yīng)盡可能避讓依法劃定的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，避讓水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)，不得在崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)設(shè)置取土場(chǎng)、取料場(chǎng)等。經(jīng)充分論證，無(wú)法避讓時(shí)（如國(guó)家交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中的線路、待開(kāi)發(fā)資源特定賦存地等），應(yīng)根據(jù)《水土保持法》的規(guī)定，明確提高水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)的等級(jí)，比選、論證并提出優(yōu)化規(guī)劃的總體布局和工程建設(shè)布局，制定減少地表擾動(dòng)和植被損壞范圍的方案，改進(jìn)土石方施工的工藝和方法，加強(qiáng)多余土石方的綜合利用，提出最小化棄土棄渣的優(yōu)化成果，預(yù)測(cè)采取措施后水土保持的程度及其成效，將水土流失造成的危害控制到最小。

2.3 相關(guān)行業(yè)規(guī)劃與水土保持規(guī)劃的協(xié)調(diào)性

國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》，以及地方人民政府批復(fù)的本轄區(qū)水土保持規(guī)劃，是對(duì)全國(guó)、地方水土保持工作的宏觀指導(dǎo)性文件。相關(guān)行業(yè)規(guī)劃在編制中應(yīng)遵循這些規(guī)劃，并將水土保持規(guī)劃中的水土保持要求落實(shí)到相關(guān)行業(yè)規(guī)劃中。一是調(diào)查規(guī)劃區(qū)涉及的全國(guó)水土保持規(guī)劃三級(jí)區(qū)（全國(guó)共117個(gè)），以及其水土保持基礎(chǔ)（主導(dǎo)）功能，即水源涵養(yǎng)、土壤保持、蓄水保水、防風(fēng)固沙、生態(tài)維護(hù)、農(nóng)田防護(hù)、水質(zhì)維護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、攔沙減沙、人居環(huán)境維護(hù)等功能；二是分析、評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施對(duì)區(qū)域水土保持基礎(chǔ)功能的影響，并提出針對(duì)性的保護(hù)和恢復(fù)措施，確保區(qū)域水土保持功能不降低；三是落實(shí)水土保持規(guī)劃中對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的要求，在相關(guān)行業(yè)規(guī)劃中明確防治目標(biāo)和主要任務(wù)、水土保持總體部署和資金保障，指導(dǎo)后續(xù)項(xiàng)目的水土流失防治工作。

3 相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土流失影響分析

相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持是一個(gè)宏觀、整體防控水土流失的規(guī)劃方案，首先要對(duì)相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土流失影響進(jìn)行分析，涉及具體工程建設(shè)的規(guī)劃，還應(yīng)分析規(guī)劃布局、建設(shè)的重要區(qū)域（區(qū)段）、規(guī)劃實(shí)施期可能產(chǎn)生的水土流失影響。由于相關(guān)行業(yè)規(guī)劃涉及地域范圍大、規(guī)劃項(xiàng)目多、建設(shè)周期長(zhǎng)，因此水土流失影響需作整體、系統(tǒng)的分析，宜采用定性分析與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法。

3.1 重點(diǎn)分析內(nèi)容及其量化評(píng)價(jià)指標(biāo)

在分析相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持敏感性與限制性要素，調(diào)整并優(yōu)化規(guī)劃布局的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃區(qū)自然環(huán)境條件、規(guī)劃總體布局、建設(shè)內(nèi)容及其特點(diǎn)，分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)區(qū)域水土保持和生態(tài)環(huán)境的影響。

一是影響范圍。建議用水土保持敏感區(qū)面積比、水土保持基礎(chǔ)功能區(qū)面積比等指標(biāo)進(jìn)行量化分析與評(píng)價(jià)。水土保持敏感區(qū)是指規(guī)劃區(qū)涉及的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，以及崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，計(jì)算水土保持敏感區(qū)面積占規(guī)劃區(qū)總面積之比。水土保持基礎(chǔ)功能區(qū)是指根據(jù)規(guī)劃區(qū)涉及的全國(guó)水土保持規(guī)劃三級(jí)區(qū)所確定的水土保持基礎(chǔ)功能區(qū)（如水源涵養(yǎng)、土壤保持、生態(tài)維護(hù)、水質(zhì)維護(hù)、人居環(huán)境等水土保持主導(dǎo)功能區(qū)），采用涉及各功能區(qū)的面積比，對(duì)區(qū)域水土保持基礎(chǔ)功能影響類型及范圍進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，明確需重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域、重要水土保持功能區(qū)范圍。

二是水土流失及其危害程度，建議用水土流失強(qiáng)度消長(zhǎng)率、水土流失高峰期危害程度等指標(biāo)進(jìn)行量化分析與評(píng)價(jià)。通過(guò)已有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，確定規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不同地理區(qū)、不同類型建設(shè)項(xiàng)目地表擾動(dòng)前后的土壤侵蝕模數(shù)，計(jì)算規(guī)劃實(shí)施期的區(qū)域水土流失強(qiáng)度，與規(guī)劃實(shí)施前的水土流失強(qiáng)度對(duì)照，計(jì)算水土流失強(qiáng)度消長(zhǎng)率，分析不同水土流失強(qiáng)度的分布情況。根據(jù)預(yù)測(cè)的水土流失高峰期（侵蝕模數(shù)和水土流失量最大的時(shí)期），分析對(duì)區(qū)域、江河流域可能造成的水土流失危害［3］，特別是較為集中時(shí)段的大量棄土棄渣可能對(duì)下游公共設(shè)施、人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的突發(fā)性危害，評(píng)估可防控、可治理的能力。水土流失影響評(píng)價(jià)的底線，應(yīng)該是規(guī)劃實(shí)施區(qū)域的水土流失面積不能增大，區(qū)域的水土流失強(qiáng)度不能加劇，災(zāi)害性水土流失可防可控。

三是水土保持生態(tài)功能影響。建議用林草植被覆蓋率、水土保持基礎(chǔ)功能損益比等指標(biāo)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。調(diào)查規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀林草植被覆蓋率，分析規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目占地、可恢復(fù)植被面積，以規(guī)劃實(shí)施后的植被覆蓋率消長(zhǎng)率，分析評(píng)價(jià)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響程度。調(diào)查、分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)區(qū)域水土保持基礎(chǔ)功能的損害情況，評(píng)估修復(fù)能力和預(yù)期成效。深入分析對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)安全可能造成的影響，以及可保護(hù)、可修復(fù)的能力。水土保持生態(tài)功能影響評(píng)價(jià)的底線，應(yīng)該是規(guī)劃實(shí)施不能對(duì)區(qū)域水土保持生態(tài)功能造成不可逆的損害和影響，對(duì)區(qū)域生態(tài)安全不能造成重大影響。

在上述分析基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析相關(guān)行業(yè)規(guī)劃實(shí)施對(duì)區(qū)域生態(tài)安全、防洪安全、水質(zhì)安全等的影響，特別是涉及國(guó)家“三區(qū)四帶”（黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、青藏高原生態(tài)屏障區(qū)，東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶）生態(tài)安全屏障區(qū)、國(guó)家重要生態(tài)功能區(qū)（全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃確定的區(qū)域）的，需作重點(diǎn)分析和評(píng)價(jià)，總體上不能造成區(qū)域性整體功能的降低。

3.2 特定區(qū)域、行業(yè)需突出分析評(píng)價(jià)的內(nèi)容

根據(jù)國(guó)家特定區(qū)域法律法規(guī)（如《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)青藏高原生態(tài)保護(hù)法》）、水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和水利部文件等，涉及東北黑土區(qū)的，需深入分析對(duì)黑土地表土資源的占用、損壞、恢復(fù)等影響；涉及青藏高原區(qū)的，需進(jìn)一步分析對(duì)高寒草甸、草原等地表植被的占?jí)骸_動(dòng)、損毀、恢復(fù)等影響；水利、水電樞紐工程，需深入分析高山峽谷、高陡邊坡施工土石方開(kāi)挖、棄土棄渣對(duì)河流、水系等可能造成的影響，進(jìn)行棄渣程度及防護(hù)措施的可行性和防護(hù)能力評(píng)價(jià)；公路、鐵路工程，需深入分析線路跨越林區(qū)、草灌區(qū)可能造成的植被破壞，經(jīng)過(guò)山地、丘陵產(chǎn)生的土石方開(kāi)挖量、棄土棄渣及其對(duì)河流、水系等可能造成的影響；煤炭、有色金屬等礦產(chǎn)資源開(kāi)采工程，需深入分析排土、排矸、地面塌陷等可能對(duì)地表土壤、植被、水系等造成的影響［4］。

4 相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持目標(biāo)與任務(wù)

不同于某一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持目標(biāo)，規(guī)劃水土保持的防治目標(biāo)主要是從宏觀上確定防治水土流失的總體目標(biāo)和整體任務(wù)。由于各類規(guī)劃的建設(shè)內(nèi)容、布局區(qū)域等差異較大，因此應(yīng)根據(jù)上述水土保持影響分析評(píng)價(jià)成果，結(jié)合規(guī)劃區(qū)域的自然、環(huán)境條件，按照美麗中國(guó)建設(shè)要求，貫徹生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳的發(fā)展理念，落實(shí)全面提升水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力的水土保持指導(dǎo)思想，在規(guī)劃水土保持中提出明確的防治水土流失、保護(hù)生態(tài)的目標(biāo)與任務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，支撐人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)。

1）水土流失防治目標(biāo)方面。①水土流失治理度，明確規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)水土流失治理程度，規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)＞85%。②水土流失總量防控率，即預(yù)測(cè)水土流失總量的可控制比例，根據(jù)以往生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程水土流失防控的實(shí)際效果，提出規(guī)劃區(qū)總體目標(biāo)，規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)＞85%。③裸露場(chǎng)地防護(hù)率，強(qiáng)化施工建設(shè)過(guò)程中裸露場(chǎng)地的土石方苫蓋、攔擋、排水、沉沙等措施，防控施工期的水土流失，規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)＞85%。

2）林草植被恢復(fù)目標(biāo)方面。①林草植被恢復(fù)率，規(guī)劃實(shí)施后恢復(fù)林草植被的面積占宜恢復(fù)面積的比例，規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)＞90%。②地表硬化率，應(yīng)最大程度減少硬化面積，恢復(fù)生態(tài)空間，保持和恢復(fù)涵養(yǎng)水源等水土保持功能，如規(guī)劃區(qū)地表硬化率應(yīng)＜30%。同時(shí)，應(yīng)積極研究相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持碳匯能力目標(biāo)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向綠色低碳轉(zhuǎn)型。

3）表土資源保護(hù)與利用目標(biāo)方面。規(guī)劃區(qū)擾動(dòng)、占?jí)罕硗恋膮^(qū)域應(yīng)做到全面保護(hù)和利用，表土保護(hù)率規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)＞90%。

4）減少土石方造成危害目標(biāo)方面。①挖方利用率，規(guī)劃中應(yīng)深入研究?jī)?yōu)化工程布局和建設(shè)方案，改進(jìn)施工工藝，盡最大可能在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)充分利用開(kāi)挖土石方，最大限度減少土石方的廢棄量，總體上規(guī)劃區(qū)挖方利用率應(yīng)＞80%。②棄渣綜合利用率，充分發(fā)揮規(guī)劃區(qū)范圍廣、建設(shè)項(xiàng)目多的優(yōu)勢(shì)，深入調(diào)查和廣泛開(kāi)展土石方綜合利用，棄渣綜合利用率規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)＞80%。

在明確規(guī)劃水土保持目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對(duì)規(guī)劃各片區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目提出落實(shí)總體目標(biāo)、與分區(qū)環(huán)境相適應(yīng)的具體目標(biāo)，指導(dǎo)后續(xù)項(xiàng)目編制水土保持方案時(shí)進(jìn)一步深化和落實(shí)，確保實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)。根據(jù)水保監(jiān)管〔2023〕34號(hào)文件，涉及具體工程建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃，還應(yīng)提出土石方綜合利用率、棄渣減量率、水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防護(hù)率、表土保護(hù)率、林草植被恢復(fù)率、林草覆蓋率等目標(biāo)要求。

5 規(guī)劃階段水土保持措施的研提思路

5.1 從規(guī)劃總體布局方面提出預(yù)防和減輕水土流失的對(duì)策

重點(diǎn)從規(guī)劃區(qū)優(yōu)化總體布局、提升規(guī)劃項(xiàng)目選線選址理念、改進(jìn)工程建設(shè)方案、調(diào)整建設(shè)時(shí)序等方面提出預(yù)防性對(duì)策與措施。例如，涉及工程建設(shè)的規(guī)劃，對(duì)公路、鐵路跨越山體、河流的應(yīng)盡可能采用橋隧方式穿（跨）越的方案；油氣管道通過(guò)水土保持敏感區(qū)的應(yīng)限制采用大開(kāi)挖方式，盡量采用頂管、定向鉆等穿越方式；水利工程中引調(diào)水工程應(yīng)采用隧洞、渡槽（管橋）、管涵等形式；煤炭、有色金屬等礦產(chǎn)資源開(kāi)采工程應(yīng)盡量避免土石方反復(fù)挖填的生產(chǎn)方式，采用有利于后期土地整治和植被恢復(fù)的開(kāi)采方案；對(duì)山丘區(qū)工業(yè)場(chǎng)地宜采用臺(tái)階式布置、減少土石方量的方案。

5.2 以分區(qū)防治為單元提出水土流失防治措施體系

由于規(guī)劃區(qū)域分布范圍廣、涉及地域類型多，因此研究治理對(duì)策時(shí)應(yīng)進(jìn)行水土保持分區(qū)，根據(jù)不同區(qū)域自然環(huán)境條件和水土流失特征、規(guī)劃區(qū)總體布局、規(guī)劃項(xiàng)目的特點(diǎn)等，分區(qū)提出治理水土流失的措施體系配置方案，指導(dǎo)后續(xù)項(xiàng)目進(jìn)一步落實(shí)具體治理措施。對(duì)于涉及占用青藏高原高寒草甸、草原的，應(yīng)特別注重生態(tài)保護(hù)和近自然的修復(fù)措施；涉及占用黑土地的，應(yīng)注重剝離、保護(hù)和再利用措施；煤炭、有色金屬等礦產(chǎn)資源開(kāi)采工程，應(yīng)注重排土場(chǎng)、排矸場(chǎng)的綜合防護(hù)，以及后期土地整治、植被恢復(fù)措施；公路、鐵路、水利水電工程，應(yīng)注重棄渣場(chǎng)攔擋、截排水及邊坡防護(hù)措施。

5.3 以建立保障機(jī)制為重點(diǎn)提出水土保持管理措施

為保障相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持內(nèi)容得到全面、完整落實(shí)，重點(diǎn)從規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)措施、投資等與規(guī)劃項(xiàng)目的銜接方面，對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目前期工作提出約束和指導(dǎo)意見(jiàn)，建立規(guī)劃落實(shí)情況的檢查機(jī)制，規(guī)劃實(shí)施全過(guò)程的水土保持監(jiān)測(cè)、成效評(píng)估機(jī)制，項(xiàng)目水土保持方案對(duì)規(guī)劃的響應(yīng)檢查機(jī)制，以及根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的及時(shí)修編機(jī)制等。

當(dāng)前許多行業(yè)、很多地區(qū)已開(kāi)始“十五五”規(guī)劃的前期論證和部署工作，以及中長(zhǎng)期規(guī)劃的修編工作等，中央明確提出要全方位、全領(lǐng)域、全地域推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳、高質(zhì)量發(fā)展道路。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，如何促進(jìn)各行業(yè)、各地區(qū)的綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，規(guī)劃階段就是落實(shí)轉(zhuǎn)型的總抓手。規(guī)劃水土保持使命在肩，需要相關(guān)行業(yè)、水行政主管部門協(xié)同推進(jìn)，需要規(guī)劃設(shè)計(jì)、科研院所、咨詢機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位和人員共同努力，為全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)、加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作出新貢獻(xiàn)。

［參考文獻(xiàn)］

［1］ 朱程清.開(kāi)啟全面加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作新征程［J］.中國(guó)水利，2023（10）：1-3.

［2］ 姜德文.解讀新《中華人民共和國(guó)水土保持法》的法條體系［J］.中國(guó)水土保持科學(xué)，2011，9（5）：26-30.

［3］ 李晶晶，蘇鵬飛，張建國(guó).黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃區(qū)水土流失特征與防治對(duì)策［J］.水土保持通報(bào)，2021，41（5）：238-243，254.

［4］ 卞正富，于昊辰，雷少剛，等.黃河流域煤炭資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略研判與生態(tài)修復(fù)策略思考［J］.煤炭學(xué)報(bào)，2021，46（5）：1378-1391.

收稿日期： 2024-08-27

基金項(xiàng)目： 國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目“黃河中游多沙粗沙區(qū)風(fēng)水復(fù)合侵蝕協(xié)同治理技術(shù)與示范”（2022YFF130080402）

第一作者： 姜德文（1959—），男，內(nèi)蒙古阿拉善左旗人，二級(jí)教授，博士，享受國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家，水利部“5151”人才工程部級(jí)人選，水利部綜合事業(yè)局原首席專家，水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心原副主任，長(zhǎng)期從事水土保持與生態(tài)保護(hù)工作。

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