浙江省玉環(huán)市加快水土保持方案報(bào)批的探索

［關(guān)鍵詞］ 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目；水土保持；方案報(bào)批；方案優(yōu)化；玉環(huán)市

［摘" 要］ 玉環(huán)市經(jīng)濟(jì)活躍，近年來(lái)新報(bào)批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量位于臺(tái)州市首位，但以往生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制、報(bào)批滯后，影響了項(xiàng)目開(kāi)工和水土保持措施落實(shí)。分析其原因，主要是棄渣協(xié)議滯后、各方關(guān)聯(lián)遲并聯(lián)少、業(yè)主未知后知等延誤了水土保持方案報(bào)批。玉環(huán)市通過(guò)優(yōu)化水土保持方案報(bào)批手續(xù)，靠前關(guān)聯(lián)、主動(dòng)服務(wù)，多方多渠道加大宣傳等手段，加快水土保持方案報(bào)批，扎實(shí)推進(jìn)水土保持措施落實(shí)。

［中圖分類(lèi)號(hào)］ S157" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.09.011

［引用格式］ 陳仙芳.浙江省玉環(huán)市加快水土保持方案報(bào)批的探索［J］.中國(guó)水土保持，2024（9）：30-32.

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》要求“健全監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)”“深化‘放管服’改革，持續(xù)推進(jìn)水土保持審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，培育和激發(fā)市場(chǎng)主體活力”。而加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管，高質(zhì)量開(kāi)展水土保持方案報(bào)批及落實(shí)相應(yīng)的水土保持措施，是貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》要求，減少人為擾動(dòng)造成水土流失的重要舉措。

玉環(huán)市是浙江省轄縣級(jí)市，由臺(tái)州市代管，市域總面積2 279 km2，其中陸域面積378 km2、海域面積1 901 km2。作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣，玉環(huán)市經(jīng)濟(jì)活躍，2023年地區(qū)生產(chǎn)總值745.98億元，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治面積為5.88 km2，年新增報(bào)批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量只增不減，已逼近200個(gè)，報(bào)批量位于臺(tái)州市首位。為加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)批及落實(shí)的監(jiān)管工作，玉環(huán)市依法嚴(yán)格執(zhí)行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法，取得了一定的成績(jī)，但仍存在許多問(wèn)題和不足，尤其是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)批滯后，嚴(yán)重阻礙了水土保持措施的落實(shí)。為此，有必要探索加快水土保持方案報(bào)批的辦法，為本市優(yōu)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理提供支撐，為全省乃至全國(guó)各地生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理提供借鑒。

1" 報(bào)批依據(jù)與現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)水土保持法》規(guī)定，“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)”。2017年《浙江省水土保持條例》第一次修改，將水土保持方案報(bào)批應(yīng)在“報(bào)送項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件前”修改為“開(kāi)工建設(shè)前”。根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號(hào)）第十五條和水利部、浙江省水利廳水土保持方案審查要點(diǎn)，水土保持方案中必須對(duì)棄土棄渣的去向進(jìn)行調(diào)查和明確，并提供相關(guān)證明材料，因此棄方協(xié)議或證明為水土保持方案報(bào)批的先決條件。玉環(huán)市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制一般是進(jìn)入施工許可階段，由建設(shè)單位委托第三方啟動(dòng)編制，方案中涉及的棄渣問(wèn)題，留待施工招標(biāo)后由施工單位與渣土接收單位簽署棄方協(xié)議或證明予以補(bǔ)充。對(duì)編制完成、自檢合格的水土保持方案，水行政主管部門(mén)原則上應(yīng)即時(shí)接收并進(jìn)入審查程序，評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后批復(fù)。為使生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前完成水土保持方案編報(bào)審批，玉環(huán)市水行政主管部門(mén)通過(guò)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)在線平臺(tái)，篩查已辦理施工許可證的項(xiàng)目，跟進(jìn)告知生產(chǎn)建設(shè)單位及時(shí)辦理水土保持相關(guān)手續(xù)，并在水土保持方案技術(shù)審查會(huì)上再次督促建設(shè)單位在項(xiàng)目開(kāi)工前及早完成水土保持方案報(bào)批和后續(xù)設(shè)計(jì)，在項(xiàng)目主體施工中同步落實(shí)水土保持措施。

2" 存在的問(wèn)題與原因分析

2.1" 棄渣協(xié)議滯后，牽制水土保持方案編報(bào)

根據(jù)水土保持方案編制要求，水土保持方案必須要明確棄渣量、棄渣去向和綜合利用方案。項(xiàng)目開(kāi)工前，綜合行政執(zhí)法部門(mén)根據(jù)渣土管理要求，組織建設(shè)單位（甲方）、施工單位（乙方）、運(yùn)輸單位（丙方）、消納單位（丁方）、泥漿固化單位（戊方）共同簽訂建筑垃圾處置合同（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“五方協(xié)議”），核備棄渣去向、運(yùn)渣方式、運(yùn)輸單位等事項(xiàng)。以往慣有的做法，五方協(xié)議作為方案編制中棄渣去向的依據(jù)，涉及的渣土去向和綜合利用方案由項(xiàng)目施工單位落實(shí)，并簽訂棄渣協(xié)議。因此，建設(shè)單位一般在施工招標(biāo)完成、確定施工單位后，才開(kāi)始棄方的相關(guān)處置工作。一般情況下，水土保持方案從編制完成，到提交水行政主管部門(mén)技術(shù)評(píng)審、批復(fù)，再到最后繳納水土保補(bǔ)償費(fèi)，整個(gè)報(bào)批時(shí)間需要1～2個(gè)月。而施工單位尋找消納單位、運(yùn)輸單位、泥漿固化單位，落實(shí)棄渣場(chǎng)地并簽署協(xié)議，需要１周至１個(gè)月，期間又可能因?yàn)榭紤]經(jīng)濟(jì)核算、配合程度不一和棄渣場(chǎng)地落實(shí)困難而耽擱，拖延更長(zhǎng)時(shí)間。棄渣協(xié)議問(wèn)題使原本已滯后的水土保持方案報(bào)批手續(xù)更加緩慢，導(dǎo)致未批先建違法情況時(shí)有發(fā)生。

2.2" 關(guān)聯(lián)遲并聯(lián)少，延誤水土保持方案報(bào)批

以往水行政主管部門(mén)在施工許可階段催促生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)行水土保持方案報(bào)批，此時(shí)其項(xiàng)目主體施工圖設(shè)計(jì)、預(yù)算已確定并進(jìn)入施工招標(biāo)階段，甚至已經(jīng)開(kāi)工，工程開(kāi)始建設(shè)后缺乏水土保持的相關(guān)指導(dǎo)文件，導(dǎo)致后續(xù)水土保持的措施無(wú)法實(shí)施［1］。

政府各部門(mén)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃許可、施工許可各階段各環(huán)節(jié)審批中，缺少關(guān)聯(lián)水土保持方案審批環(huán)節(jié)，不能及早提示和服務(wù)建設(shè)單位開(kāi)展水土保持方案報(bào)批。目前只有在項(xiàng)目辦理施工許可證后，差不多要開(kāi)工甚至已開(kāi)工時(shí)，因?yàn)樾枰鳛槌鞘薪ㄖ幹煤藴?zhǔn)依據(jù)而被要求才補(bǔ)辦水土保持方案，但此時(shí)補(bǔ)辦會(huì)耽誤項(xiàng)目開(kāi)工。

同時(shí)，水土保持方案提交水行政主管部門(mén)審批過(guò)程中，很多項(xiàng)目會(huì)因面臨影響行洪、涉河涉堤等問(wèn)題，需要增補(bǔ)報(bào)批防洪影響評(píng)價(jià)報(bào)告、水利工程安全影響評(píng)價(jià)等專(zhuān)題而被暫停審批，且審批中牽涉與不同分管領(lǐng)導(dǎo)、不同業(yè)務(wù)科室、不同報(bào)告編制單位間溝通，導(dǎo)致水土保持方案審批緩慢甚至因?yàn)閰f(xié)調(diào)困難而擱淺。另外，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目較多集中于新建園區(qū)，有共同的建設(shè)條件、共用基礎(chǔ)設(shè)施，生產(chǎn)建設(shè)單位自行報(bào)批水土保持方案時(shí)，報(bào)批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、共性事項(xiàng)重復(fù)申報(bào)，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.3" 業(yè)主未知后知，耽延水土保持方案報(bào)批

由于教育宣傳不夠，因此水土保持工作往往不被建設(shè)單位關(guān)注和重視，除了較有經(jīng)驗(yàn)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目代建單位，一般生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)水土保持工作知曉率不高，對(duì)水土保持方案報(bào)批具體要求更是不清楚。建設(shè)單位委托第三方機(jī)構(gòu)編制方案后往往就做“甩手掌柜”，從不過(guò)問(wèn)，很多項(xiàng)目施工許可證已辦理，但水土保持方案報(bào)批未完成，導(dǎo)致“未批先建，批而不建”

等違法現(xiàn)象屢禁不止。另外，業(yè)主只停留在水土保持方案報(bào)批環(huán)節(jié)，以為方案已報(bào)批，繳納過(guò)水土保持補(bǔ)償費(fèi)就萬(wàn)事大吉，將方案文本束之高閣，不予落實(shí)。

3" 對(duì)策

3.1" 形式轉(zhuǎn)換，優(yōu)化棄渣去向確認(rèn)手續(xù)

建設(shè)單位負(fù)責(zé)辦理渣土去向確認(rèn)單，以代替施工單位負(fù)責(zé)辦理的五方協(xié)議。由建設(shè)單位直接與棄渣接收單位簽訂“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目渣土去向確認(rèn)單”，經(jīng)綜合行政執(zhí)法部門(mén)報(bào)備認(rèn)可，報(bào)水行政主管部門(mén)同時(shí)備案。確認(rèn)單上要明確渣土數(shù)量、運(yùn)渣方式、棄渣位置、運(yùn)輸起終點(diǎn)和綜合利用等要素。確認(rèn)單納入水土保持方案報(bào)告書(shū)，作為渣土去向和綜合利用的依據(jù)，也可以作為后期施工單位進(jìn)一步簽署五方協(xié)議的依據(jù)。這樣，就不用等施工招投標(biāo)后由施工單位簽署棄渣協(xié)議，水土保持方案編制工作可以提前開(kāi)始，大大提高效率。如遇棄渣工程量或棄渣場(chǎng)地發(fā)生變化，則變更后的五方協(xié)議需報(bào)經(jīng)水行政主管部門(mén)同意，再提交綜合行政執(zhí)法部門(mén)核備。

3.2" 加強(qiáng)關(guān)聯(lián)，加快水土保持方案報(bào)批

方案報(bào)批關(guān)聯(lián)宜早不宜遲。水行政主管部門(mén)要將主動(dòng)篩查項(xiàng)目的時(shí)間從原來(lái)的施工許可階段提前至初步設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目一旦立項(xiàng)，就第一時(shí)間告知建設(shè)單位有關(guān)水土保持方案的報(bào)批要求。

構(gòu)建數(shù)據(jù)共享應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與部門(mén)即時(shí)協(xié)同關(guān)聯(lián)。依托浙江政務(wù)服務(wù)平臺(tái)衍生水行政主管部門(mén)的二級(jí)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用平臺(tái)，自動(dòng)篩查匯集需要報(bào)批水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目前期報(bào)批信息，包括生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批（備案、核準(zhǔn)）、選址、用地許可、初步設(shè)計(jì)（方案）審批、水土保持方案審批、水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納、工程許可、施工許可等，實(shí)時(shí)顯示生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目前期審批狀態(tài)；并在項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、水保方案審批、水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納、施工許可等關(guān)鍵環(huán)節(jié)即時(shí)提示，一方面可通過(guò)平臺(tái)自動(dòng)發(fā)送短消息給生產(chǎn)建設(shè)單位，讓其抓緊辦理水土保持方案報(bào)批相關(guān)手續(xù)，另一方面便于水行政主管部門(mén)及時(shí)進(jìn)行跟蹤和監(jiān)管，做到提前主動(dòng)服務(wù)。

并聯(lián)、優(yōu)化審批。遇到建設(shè)單位至水行政主管部門(mén)窗口申請(qǐng)辦理生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目防洪影響評(píng)價(jià)或涉河涉堤等手續(xù)時(shí)，可以趁機(jī)關(guān)聯(lián)辦理水土保持方案報(bào)批事項(xiàng)，并建議建設(shè)單位由一家資質(zhì)單位聯(lián)合編制項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，由水行政主管部門(mén)組織相關(guān)業(yè)務(wù)科室開(kāi)展聯(lián)合評(píng)審和統(tǒng)一審批，實(shí)現(xiàn)多評(píng)合一、多審合一、多批合一。針對(duì)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等）、特色小鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府確定的其他區(qū)域等，依據(jù)水法律法規(guī)、規(guī)劃，統(tǒng)一編制區(qū)域水保規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)新入駐項(xiàng)目，充分運(yùn)用區(qū)域規(guī)劃成果，不再要求項(xiàng)目單位提供水土保持方案，只提供水土保持登記表和水土保持行政許可承諾書(shū)，由水行政主管部門(mén)在窗口受理并即時(shí)辦結(jié)。這樣，可減事項(xiàng)、減時(shí)間、減環(huán)節(jié)、減材料，加快水土保持方案報(bào)批。

3.3" 加大宣傳，廣泛開(kāi)展多方教育

將水土保持工作列為玉環(huán)市對(duì)各水土保持領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位和鄉(xiāng)級(jí)政府年度考核的重要指標(biāo)，通過(guò)考核激勵(lì)各部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)同推動(dòng)水土保持工作。抓一批未批先建典型違法案例，“殺雞儆猴”，以案釋法，加大水土保持法律法規(guī)宣傳力度。由水土保持站編印發(fā)放《水土保持法律法規(guī)匯編》和《玉環(huán)市水土保持工作指南》，組織各部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、主要生產(chǎn)建設(shè)單位學(xué)習(xí)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）再組織村、社區(qū)進(jìn)行層層學(xué)習(xí)和宣傳。每年組織1～2次專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，水土保持站業(yè)務(wù)骨干定期與全市主要生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)接，主動(dòng)指導(dǎo)水土保持方案報(bào)批工作。

4" 結(jié)束語(yǔ)

優(yōu)化水土保持方案編制中關(guān)于棄渣去向的確認(rèn)手續(xù)，由建設(shè)單位代替施工單位簽署渣土去向確認(rèn)單，監(jiān)管部門(mén)主動(dòng)關(guān)聯(lián)篩查立項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行提前告知，可以使水土保持方案報(bào)批手續(xù)提前提速至初步設(shè)計(jì)階段；構(gòu)建數(shù)據(jù)共享應(yīng)用平臺(tái)關(guān)聯(lián)并匯合項(xiàng)目審批部門(mén)的審批信息，及時(shí)環(huán)環(huán)跟進(jìn)監(jiān)管和服務(wù)建設(shè)單位，可以保障方案報(bào)批有效開(kāi)展；并聯(lián)、優(yōu)化報(bào)批手續(xù)，全方位、多渠道廣泛教育宣傳，可提高全社會(huì)水土保持意識(shí)，營(yíng)造良好的工作氛圍，從而不斷加快水土保持方案報(bào)批。

目前，玉環(huán)市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制已啟用“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目渣土去向確認(rèn)單”，生產(chǎn)建設(shè)單位在立項(xiàng)后第一時(shí)間就可知曉水土保持方案報(bào)批辦理要求，并在后續(xù)項(xiàng)目前期報(bào)批各環(huán)節(jié)中被水行政主管部門(mén)關(guān)聯(lián)再提示；同時(shí)，啟動(dòng)了3個(gè)工業(yè)園區(qū)區(qū)域水保規(guī)劃報(bào)批，水土保持方案報(bào)批工作已開(kāi)始提前提速。今后，不斷完善、規(guī)范監(jiān)管體制和工作體系，可以使水土保持監(jiān)管效能進(jìn)一步提升，人為水土流失得到有效管控，從而有力推動(dòng)玉環(huán)市水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)玉環(huán)市生態(tài)文明建設(shè)。

［參考文獻(xiàn)］

［1］ 沈杰.工程建設(shè)期水土保持方案中存在的問(wèn)題及優(yōu)化措施［J］.工程技術(shù)研究，2022，7（14）：144-146，169.

收稿日期： 2024-03-22

第一作者： 陳仙芳（1980—），女，浙江玉環(huán)人，工程師，學(xué)士，主要從事水土保持監(jiān)督管理工作。

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（責(zé)任編輯" 徐素霞）