南水北調(diào)中線水源區(qū)陜西段水土保持和生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及發(fā)展對策

［關(guān)鍵詞］ 南水北調(diào)中線；水源區(qū)；水土保持；生態(tài)補(bǔ)償；陜西段

［摘" 要］ 陜西省秦嶺區(qū)域漢江、丹江流域是全國水資源配置的戰(zhàn)略水源地，是南水北調(diào)中線工程和省內(nèi)引漢濟(jì)渭工程的核心水源涵養(yǎng)區(qū)。南水北調(diào)中線工程使陜南整體被劃入主體功能區(qū)的限制開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大制約，面臨缺乏項(xiàng)目資金但有治理要求、缺乏補(bǔ)償機(jī)制但有限制性法規(guī)的突出矛盾，為了破解當(dāng)前不利局面，迫切需要從國家層面給予當(dāng)?shù)卣嗟恼吆晚?xiàng)目支持。從陜西省工作實(shí)際出發(fā)，闡述了水源區(qū)水土保持和生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，分析了存在的問題，并從三個方面提出了建議和對策，尤其是要完善生態(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制，加大生態(tài)補(bǔ)償力度，盡快啟動實(shí)施“丹治”“十四五”規(guī)劃，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和路徑，以彌補(bǔ)水源區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而做出的巨大犧牲，彰顯主體功能區(qū)建設(shè)大局和“一泓清水永續(xù)北上”政治擔(dān)當(dāng)。

［中圖分類號］ S157" ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.09.006

［引用格式］ 惠波，吳冠宇，李長保，等.南水北調(diào)中線水源區(qū)陜西段水土保持和生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及發(fā)展對策［J］.中國水土保持，2024（9）：15-19.

南水北調(diào)中線水源區(qū)面積9.52萬km2，其中陜西境內(nèi)6.27萬km2，占中線水源區(qū)面積的65.86%，承擔(dān)了南水北調(diào)中線工程70%的輸水量［1-2］，是保障北方地區(qū)8 500萬人口特別是首都地區(qū)供水安全的“生命線”。長期以來，陜西省針對漢江、丹江流域開展水土保持和水污染防治專項(xiàng)整治，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)停污染企業(yè)，以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，“共同抓好大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，實(shí)施“人退、畜退、耕退”三退工程，減少對水源區(qū)的干擾。省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府真抓實(shí)干，全面落實(shí)漢江、丹江生態(tài)環(huán)境和水源地水質(zhì)監(jiān)管責(zé)任，打好長江十年禁漁持久戰(zhàn)，用好河長制、林長制及聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮水行政執(zhí)法與刑事司法銜接、水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制作用，有效保護(hù)了漢江、丹江水源涵養(yǎng)地的生態(tài)安全。習(xí)近平總書記高度重視南水北調(diào)中線工程水源區(qū)水質(zhì)安全保障工作，多次赴水源區(qū)考察調(diào)研，發(fā)表重要講話并作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)要“守好一庫碧水”，確保“一泓清水永續(xù)北上”，為陜西省新時期推動南水北調(diào)中線水源區(qū)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)邁上新臺階指明了方向、提供了根本遵循。

1" 南水北調(diào)中線水源區(qū)陜西段基本情況

南水北調(diào)中線工程是跨流域、跨區(qū)域配置水資源的骨干工程，是重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，其水源區(qū)陜西段包括陜西省南部漢中、安康、商洛3個市（陜南三市）28個縣區(qū)90多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2019年區(qū)域常住人口846.1萬人、地區(qū)生產(chǎn)總值3 566.86億元，地方財政收入111.51億元，分別占全省的21.8%、13.8%、4.8%。陜南三市生態(tài)區(qū)位優(yōu)越，礦產(chǎn)資源富集，生物資源豐富，是秦巴生態(tài)功能區(qū)和南水北調(diào)中線工程重要水源涵養(yǎng)區(qū)。陜西省長江流域多年平均水資源量306.7億m3，占全省水資源總量的72.5%，流域面積50 km2及以上河流有412條，主要河流有漢江、丹江、嘉陵江等，漢江、丹江分別發(fā)源于陜西省寧強(qiáng)縣、商洛市，多年平均出境水量為284.7億m3，占丹江口水庫年均入庫水量的70%。據(jù)中國南水北調(diào)集團(tuán)有限公司公布數(shù)據(jù)，南水北調(diào)中線一期工程通水8 a多來，累計調(diào)水量超過523億m3（其中2021—2022年度調(diào)水量92.12億m3，再創(chuàng)新高），地表水水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，惠及沿線24座大中城市、200多個縣（市、區(qū)），直接受益人口達(dá)8 500萬人，極大緩解了華北地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺局面，取得了良好的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。然而，陜南三市經(jīng)濟(jì)體量小，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，集群化程度低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，創(chuàng)新驅(qū)動支撐不足，其中23個縣為限制開發(fā)區(qū)（重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)），縣域大部分位于南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)保護(hù)壓力較大。同時，水源區(qū)部分貧困地區(qū)剛剛“脫貧摘帽”，經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，財政增收困難，主要面臨發(fā)展空間受限、治污任務(wù)繁重、鞏固提升脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的壓力較大等困難，水源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾進(jìn)一步加劇。

2" 南水北調(diào)中線水源區(qū)陜西段水土保持和生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1" 水土保持現(xiàn)狀

1989—2008年，國家先后在陜南三市開展了長江上游水土保持重點(diǎn)防治工程（以下簡稱“長治工程”），已連續(xù)實(shí)施了七期，作為長江流域?qū)嵤┳钤纭⒁?guī)模浩大的生態(tài)建設(shè)工程，取得了令人矚目的成就。同時，“十一五”“十二五”期間，陜南三市通過兩期丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持工程（即“丹治”一期、二期工程）中央專項(xiàng)資金開展了水源區(qū)水土流失綜合治理，完成總投資38.92億元，累計治理小流域562條，治理水土流失面積12 574 km2［3］，對水源區(qū)控制水土流失、推進(jìn)源頭治理、減少面源污染、凈化水質(zhì)、涵養(yǎng)水源、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用，截至2016年3月底項(xiàng)目已全部實(shí)施完成。

2017年5月，國家發(fā)展改革委等五部門聯(lián)合印發(fā)了《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2017〕1002號），隨后2019年7月，陜西省發(fā)展改革委等四部門聯(lián)合印發(fā)了《陜西省丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃實(shí)施方案》（陜發(fā)改區(qū)域〔2019〕870號），計劃開展“丹治”三期工程，規(guī)劃治理水土流失面積1 954.56 km2，生態(tài)清潔小流域治理面積641.2 km2，估算投資約22.04億元，其中生態(tài)清潔小流域治理6.41億元，小流域綜合整治15.63億元。2021年12月，國家發(fā)展改革委等五部門聯(lián)合印發(fā)了《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十四五”規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2021〕1745號），隨后2022年6月，陜西省發(fā)展改革委等五部門聯(lián)合印發(fā)了《陜西省丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十四五”規(guī)劃實(shí)施方案》（陜發(fā)改區(qū)域〔2022〕874號），計劃開展“丹治”四期工程，規(guī)劃新增水土流失治理面積2 295 km2，無具體建設(shè)內(nèi)容、投資標(biāo)準(zhǔn)、總投資、中央與地方資金分擔(dān)比例。2016年以來，“丹治”三期和四期工程均未有中央資金啟動實(shí)施，項(xiàng)目已中斷7 a多。盡管如此，2016—2022年陜西省仍通過內(nèi)部調(diào)劑，實(shí)施中央投資小流域治理項(xiàng)目、坡耕地水土流失綜合治理工程、水土保持工程建設(shè)以獎代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目以及省級水利發(fā)展資金水土保持項(xiàng)目等，在陜南三市開展水土流失綜合治理，據(jù)全口徑統(tǒng)計，累計完成水土流失治理面積8 357.72 km2，建成1個國家水土保持示范縣（商洛市柞水縣）和1個國家水土保持示范工程（商洛市鎮(zhèn)安縣磨石溝生態(tài)清潔小流域），培育出了丹鳳縣桃花谷、山陽縣漫川關(guān)、

漢濱區(qū)龍須溝等一批水土保持科技示范園區(qū)，很好地發(fā)揮了示范引領(lǐng)、輻射帶動、科研推廣、宣傳科普的作用，為陜南綠色循環(huán)發(fā)展提供了有力支撐。

2018年首次實(shí)現(xiàn)了水土流失年度動態(tài)監(jiān)測陜西省國土面積全覆蓋，依據(jù)2021年水利部水土流失動態(tài)監(jiān)測成果，陜南三市2021年水土流失面積為15 346.49 km2，比2018年減少635.56 km2，水土保持率達(dá)到78.14%，高于全省9個百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了水土流失面積和侵蝕強(qiáng)度“雙下降”。2022年陜西省長江流域46個國控斷面水質(zhì)歷史性全部達(dá)到Ⅱ類及以上，其中8個斷面達(dá)到Ⅰ類，優(yōu)良率100％，優(yōu)于全國長江流域平均水平1.9個百分點(diǎn)，水環(huán)境質(zhì)量刷新紀(jì)錄，保障了南水北調(diào)水質(zhì)安全。

2.2" 生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

陜西省生態(tài)補(bǔ)償包括縱向生態(tài)補(bǔ)償（中央財政對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和均衡性轉(zhuǎn)移支付）和橫向生態(tài)補(bǔ)償（天津市對口協(xié)作陜西省水源區(qū)）兩種形式［4-6］。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、均衡性轉(zhuǎn)移支付均屬于財力性轉(zhuǎn)移支付，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財政體制原則，中央對地方轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌下達(dá)到省，由省測算分配到縣，縣級政府可統(tǒng)籌用于支持開展水資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，主要用于彌補(bǔ)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)相關(guān)市縣因生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成的“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆必斄θ笨?，是帶有基數(shù)性質(zhì)的補(bǔ)助。

1）中央財政對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。2008年中央財政首次設(shè)立了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)先將南水北調(diào)中線水源區(qū)有關(guān)市縣全部納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范疇，強(qiáng)化了有關(guān)市縣的基本公共服務(wù)保障能力。自2011年起，中央財政在測算水源區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付時，考慮將水源地實(shí)際貢獻(xiàn)、因保護(hù)水源致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限、污水和垃圾處理設(shè)施及運(yùn)行費(fèi)缺口等因素納入標(biāo)準(zhǔn)支出測算，提高了有關(guān)縣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口補(bǔ)助比例，進(jìn)一步加大對南水北調(diào)中線工程水源區(qū)的支持力度。據(jù)統(tǒng)計，2016—2023年，中央財政已下達(dá)陜西省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金294.35億元，年均增長率10.1%，支持陜西省7個市43個縣區(qū)（包含陜南三市28個縣區(qū)）生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民生改善，其中下達(dá)陜南三市的資金共231.49億元（包括2020—2023年重點(diǎn)補(bǔ)助支持南水北調(diào)中線水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償35.19億元），占全省總量的78.64%，且2023年較2016年增長了93.80%，陜南三市的生態(tài)補(bǔ)償力度持續(xù)提高。

2）中央財政對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付。中央財政還通過均衡性轉(zhuǎn)移支付對地方開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)給予支持。均衡性轉(zhuǎn)移支付是指采用各地標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出測算結(jié)果，其中標(biāo)準(zhǔn)財政收入主要根據(jù)稅基和稅率進(jìn)行測算，標(biāo)準(zhǔn)財政支出按照支出功能分類考慮人口、面積和各地成本差異等客觀因素進(jìn)行測算，對存在收支缺口的地區(qū)予以補(bǔ)助，具有內(nèi)在的“自動補(bǔ)償機(jī)制”。各級政府因環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等方面產(chǎn)生的財政增支減收，在其他條件不變的情況下，會自動擴(kuò)大其標(biāo)準(zhǔn)收支缺口，支付規(guī)模相應(yīng)增加，產(chǎn)生對這些地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、生態(tài)修復(fù)成本的自動補(bǔ)償，財政越困難的地區(qū)補(bǔ)助比例越高，對縣級政府有了“托底”保障。2021年開始，中央財政在分配均衡性轉(zhuǎn)移支付時，考慮新增減稅因素，加大對減稅較多財政困難地區(qū)的支持力度。據(jù)統(tǒng)計，2016—2023年，中央財政已下達(dá)陜西省均衡性轉(zhuǎn)移支付資金5 098.83億元，“十三五”期間年均增長量為53.64億元，“十四五”以來年均增長量為67.07億元，2023年較2016年增長了89.8%，每年度保持持續(xù)增長。2021—2023年中央財政已分別下達(dá)陜西省均衡性轉(zhuǎn)移支付713.77億元、785.97億元、847.91億元，其中2022—2023年下達(dá)陜南三市每年約249.92億元。同時，為促進(jìn)水源地生態(tài)保護(hù)，國家已經(jīng)設(shè)立水土保持補(bǔ)償費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、草原植被恢復(fù)費(fèi)等多項(xiàng)收費(fèi)基金項(xiàng)目，各級政府可統(tǒng)籌利用已有政策和資金，解決水源地生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)問題。

3）天津市對口協(xié)作陜西省水源區(qū)。按照《國務(wù)院關(guān)于丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案的批復(fù)》（國函〔2013〕42號）和2013年國家發(fā)展改革委等部門制定的《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案》要求，明確天津市對口協(xié)作陜南三市水源區(qū)。2014年，國家發(fā)展改革委明確了對口協(xié)作資金規(guī)模為2014—2015年每年2.1億元、2016—2020年每年3.0億元，扶持陜南三市改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2021年11月，經(jīng)天津市東西部協(xié)作和支援合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，《天津市對口協(xié)作陜西省水源區(qū)“十四五”規(guī)劃（2021—2025年）》（津援發(fā)〔2021〕11號）印發(fā)實(shí)施，“十四五”期間，天津市將安排對口協(xié)作資金總額15億元（每年3億元），明確津陜對口協(xié)作項(xiàng)目庫項(xiàng)目共計787個，涉及陜南三市28個縣區(qū)、寶雞市太白縣、鳳縣和西安市周至縣共31個縣區(qū)，重點(diǎn)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動、民生保障、經(jīng)貿(mào)交流、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，為水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供強(qiáng)力支撐。自津陜對口協(xié)作開展以來，2014—2023年，天津市共安排陜西省對口協(xié)作水源區(qū)資金28.2億元，圍繞生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)貿(mào)交流、社會事業(yè)發(fā)展等方面支持建設(shè)項(xiàng)目448個，在提高水源區(qū)涵養(yǎng)水源能力、保護(hù)水質(zhì)安全、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和改善民生等方面發(fā)揮了積極作用，為南水北調(diào)中線水源區(qū)陜西段各市縣“保水質(zhì)，強(qiáng)民生，促轉(zhuǎn)型”和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了強(qiáng)力支撐。

3" 存在的問題

陜南三市地處秦巴山腹地，是典型的革命老區(qū)、秦巴山區(qū)連片特困扶貧攻堅區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，28個縣區(qū)中僅漢中市漢臺區(qū)為非貧困縣區(qū)，其余27個縣區(qū)均為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，約占陜西省貧困縣總數(shù)的50%。陜西省11個深度貧困縣均在陜南三市，其財政收入偏低，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均低于陜西省平均水平，遠(yuǎn)低于全國平均水平。陜南三市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)污水處理設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)緩慢、尾礦庫等環(huán)境隱患依然存在，一定程度上影響了南水北調(diào)中線水源區(qū)水質(zhì)安全。

1）環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)入條件約束。陜南三市的生態(tài)保護(hù)紅線面積廣，地理位置敏感，絕大部分為Ⅱ類及以上水域，按照國家規(guī)定禁止新建排污口，大量招商引資項(xiàng)目因環(huán)境保護(hù)門檻難以真正落地，水源區(qū)內(nèi)達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)的提高使得企業(yè)生產(chǎn)成本增加、盈利能力降低，產(chǎn)業(yè)調(diào)整和綜合整治壓力空前巨大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突出。

2）礦產(chǎn)資源開發(fā)受限。陜南三市礦產(chǎn)資源富集，約18種礦產(chǎn)儲量位居全國前列，但受制于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和水源地保護(hù)剛性要求，陜南三市整體被劃入限制開發(fā)區(qū)，礦產(chǎn)資源開發(fā)和冶煉企業(yè)及化工企業(yè)嚴(yán)格受限，數(shù)量和規(guī)模急劇萎縮，相關(guān)企業(yè)絕大部分被關(guān)停、取締，大量企業(yè)職工下崗失業(yè)，經(jīng)濟(jì)損失巨大。同時陜西省現(xiàn)存各類金屬、非金屬尾礦庫311座，涉及秦嶺生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)6市26縣的尾礦庫270座，占比86.82%，汛期水污染風(fēng)險依然嚴(yán)峻，仍需要切實(shí)有效治理。

3）農(nóng)業(yè)種植和農(nóng)民收入下降。由于陜南三市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中化肥、農(nóng)藥的不合理使用，以及生活垃圾、污水及家畜糞便等隨地表徑流進(jìn)入河網(wǎng)，造成嚴(yán)重的面源污染，極易導(dǎo)致出境水質(zhì)總氮、總磷超標(biāo)。為了有效控制農(nóng)業(yè)面源污染，陜南三市大力推進(jìn)污水處理廠和垃圾填埋場建設(shè)，實(shí)施畜禽禁養(yǎng)區(qū)劃定，農(nóng)藥、化肥減量化等措施，其中農(nóng)藥、化肥施用量減少直接導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降，農(nóng)民增收嚴(yán)重受限。據(jù)漢中市測算，少施化肥或不使用農(nóng)藥等，可直接導(dǎo)致全市每年經(jīng)濟(jì)損失達(dá)10多億元，加上其他經(jīng)濟(jì)作物，每年農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失至少在30億元以上，影響農(nóng)民戶均年純收入超過1 000元。

4）橫向經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度不完善。多年來陜南三市高度重視水土保持和水污染防治，作為漢江、丹江上游地區(qū)責(zé)任重、義務(wù)多，長期持續(xù)向下游提供水質(zhì)優(yōu)良水源，但沒有得到下游地區(qū)相應(yīng)的激勵和補(bǔ)償，目前僅有天津市對陜西省水源地實(shí)施了對口協(xié)作，但在水土保持方面無任何項(xiàng)目和資金支持。同時，陜南三市目前剛剛完成脫貧攻堅，現(xiàn)有財力主要用于“三?！保ū；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)支出），在這樣民生貧困、生態(tài)敏感的區(qū)位，當(dāng)?shù)卣茈y再拿出資金用于治理水土流失、保護(hù)水質(zhì)、涵養(yǎng)水源，迫切需要破解區(qū)域發(fā)展保護(hù)難題，鞏固提升脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

4" 建議和對策

4.1" 建立健全水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

為穩(wěn)定保持漢江、丹江出境斷面水質(zhì)達(dá)到國家Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，陜南三市作出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)，但現(xiàn)有的中央財政對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和均衡性轉(zhuǎn)移支付，以及津陜對口協(xié)作資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來的資金缺口。建議按照“保護(hù)者受益、利用者補(bǔ)償、污染者受罰”的原則，采取國家投入和受水區(qū)籌集相結(jié)合的方式，由中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)省市，加快建立南水北調(diào)中線用水地區(qū)對水源地的上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，綜合考慮水源地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)保護(hù)成效等因素，由京津冀豫等地區(qū)從水費(fèi)中提取一定比例的生態(tài)補(bǔ)償金，對不同要素的生態(tài)保護(hù)成本予以適度補(bǔ)償，由受益區(qū)政府補(bǔ)償給水源地政府。明確水源地政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任，并將水質(zhì)、水量等作為考核依據(jù)，突出結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)化績效目標(biāo)約束，將生態(tài)補(bǔ)償金與考核指標(biāo)改善結(jié)果掛鉤。適時研究啟動開展水源地代替調(diào)入?yún)^(qū)征收水資源稅的試點(diǎn)工作。同時，加快生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程，推動《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》盡早落地實(shí)施，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，拓展多元化補(bǔ)償方式，如資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等，擴(kuò)寬生態(tài)補(bǔ)償資金渠道，引導(dǎo)社會各方支持核心水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。

4.2" 盡快啟動實(shí)施“丹治”“十四五”規(guī)劃

“丹治”一期、二期工程的實(shí)施，不僅涵養(yǎng)了水源，控制了水土流失和非點(diǎn)源污染，改善了生態(tài)環(huán)境，而且為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民致富做出了貢獻(xiàn)，受到國家發(fā)展改革委、水利部的充分肯定，但“丹治”三期和四期工程中斷，對區(qū)域治理成效的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生直接負(fù)面影響。建議國家發(fā)展改革委、水利部在“十四五”期間盡快再次啟動“丹治”三期、四期工程，注重政策的系統(tǒng)性、長效性和穩(wěn)定性，在項(xiàng)目分配上予以重點(diǎn)傾斜，在投資分配比例上加大中央投資比重，在項(xiàng)目后期運(yùn)行管護(hù)等方面也予以考慮，保障南水北調(diào)中線工程平穩(wěn)運(yùn)行，促進(jìn)南水北調(diào)中線水源地的高質(zhì)量發(fā)展。同時，充分發(fā)揮丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持部際聯(lián)席會議機(jī)制作用，聽取有關(guān)地方政府、流域管理機(jī)構(gòu)、南水北調(diào)中線工程建設(shè)管理單位的意見，共商水源區(qū)水質(zhì)安全保障對策，協(xié)調(diào)解決水源區(qū)保護(hù)治理中的重大事項(xiàng)，形成工作合力。

4.3" 積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和路徑

以摒棄犧牲生態(tài)環(huán)境置換經(jīng)濟(jì)效益為前提，在有條件的地區(qū)開展試點(diǎn)，探索“政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)”的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑及多元化補(bǔ)償實(shí)踐，逐步完善生態(tài)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和生態(tài)產(chǎn)品市場交易機(jī)制等，提升和釋放生態(tài)環(huán)境的潛在經(jīng)濟(jì)價值，按照“誰保護(hù)，誰受益”的原則，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護(hù)的內(nèi)生動能。主動對接“雙碳”目標(biāo)，將碳交易、碳匯等作為推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的重要抓手，挖掘固碳增匯能力，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品供給能力提升與價值評估，拓展綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化渠道，促進(jìn)流域上、中、下游區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，將生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)在價值轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益，反哺生態(tài)保護(hù)治理，扎實(shí)推進(jìn)水源區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，推動減污降碳協(xié)同增效，著力消除環(huán)境風(fēng)險隱患，形成良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展模式。

5" 結(jié)束語

陜西省南水北調(diào)中線水源區(qū)人民群眾顧全大局，上下一心，推進(jìn)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)形成合力，取得明顯成效。新時期必須進(jìn)一步把確保“一泓清水永續(xù)北上”放在壓倒性位置，統(tǒng)籌推進(jìn)污染治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和高質(zhì)量發(fā)展，加大水源涵養(yǎng)能力提升、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、水土保持工作力度，建立健全水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，盡快啟動實(shí)施“十四五”時期“丹治”項(xiàng)目規(guī)劃，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和路徑，防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險隱患，提高綠色低碳發(fā)展水平，將水源區(qū)保護(hù)治理成果切實(shí)有效轉(zhuǎn)化為人民群眾的幸福感、獲得感，為構(gòu)建國家水網(wǎng)“主骨架”和“大動脈”奠定堅實(shí)的水安全保障基礎(chǔ)。

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收稿日期： 2023-06-25

第一作者： 惠波（1985—），男，陜西榆林人，工程師，碩士，研究方向?yàn)樗帘３稚鷳B(tài)建設(shè)和規(guī)劃設(shè)計。

通信作者： 吳冠宇（1973—），男，四川資陽人，高級工程師，學(xué)士，研究方向?yàn)樗帘３稚鷳B(tài)建設(shè)和管理。

E-mail： 49138817@qq.com

（責(zé)任編輯" 李佳星）