紐約，從空中拿地

紐約的天際線是其蓬勃發(fā)展的地產(chǎn)業(yè)的剪影。在這座寸土寸金的城市，土地和樓房上空的“空氣”也價(jià)值連城。這是因?yàn)?，?dāng)人們以為建設(shè)指標(biāo)已經(jīng)封頂時(shí)，“上空權(quán)”為地產(chǎn)開(kāi)發(fā)提供了往更高處建設(shè)的空間。

上空權(quán)的正式名稱為“可以被轉(zhuǎn)移的土地開(kāi)發(fā)權(quán)”。假設(shè)有兩個(gè)地塊A和B：A的開(kāi)發(fā)商已經(jīng)建滿了規(guī)劃所許可的高度，但還想繼續(xù)建設(shè)更高的樓房；B則并未建滿規(guī)劃許可的體量。那么在開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的機(jī)制下，地塊A的開(kāi)發(fā)商可以向地塊B的所有者購(gòu)買其土地上空閑置的土地開(kāi)發(fā)權(quán)——即將地塊B上空未被建筑填滿的開(kāi)發(fā)空間轉(zhuǎn)移到地塊A，從而可以在A自己的地盤上建設(shè)體量超出原有規(guī)劃所許可的房屋。

紐約的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移自然和這座城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)以及天際線息息相關(guān)，但很多人不知道的是，除此之外，這套制度其實(shí)也和古建筑保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共空間等政策話題有著重要的聯(lián)系。

戰(zhàn)后，美國(guó)迎來(lái)了一陣建設(shè)熱潮，大量的新建筑徹底改變了城市的風(fēng)貌。在這段高速發(fā)展的時(shí)期內(nèi)，紐約的許多歷史文物建筑被摧毀，令人唏噓不已。于是，一場(chǎng)古建筑保護(hù)運(yùn)動(dòng)在20世紀(jì)60年代和70年代興起。1965年，紐約成立了自己的文物保護(hù)部門——地標(biāo)保護(hù)委員會(huì)（相當(dāng)于這座城市的文物局），其目的就是讓重要的歷史建筑能在房地產(chǎn)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高壓下被保存下來(lái)。

但是，文物建筑在被保護(hù)后，往往會(huì)遇到新的生存危機(jī)。任何一棟樓房，無(wú)論房齡大小，都得花錢進(jìn)行長(zhǎng)期維護(hù)——越是古老、具有文物價(jià)值的建筑，其維護(hù)單位所需承擔(dān)的維護(hù)費(fèi)可能會(huì)越高。問(wèn)題是，一旦某棟建筑被列為文物，法律就會(huì)禁止其所有者對(duì)這塊土地進(jìn)行改造或再開(kāi)發(fā)。禁止改造和開(kāi)發(fā)，即切斷了土地所有者的財(cái)源。這樣一來(lái)，文物機(jī)構(gòu)反而由于保護(hù)而失去了一大塊潛在的資金來(lái)源，因此面臨運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

在紐約，不少地標(biāo)性文物建筑是處于繁華商業(yè)區(qū)的教堂。紐約的區(qū)劃對(duì)這些教堂所處的鬧市區(qū)給予了很高的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，所以按理來(lái)說(shuō)教堂上空都有不少的潛在開(kāi)發(fā)空間，但文物保護(hù)部門卻封鎖了這些古建筑所在的土地被再開(kāi)發(fā)的權(quán)利。所以，當(dāng)教堂周圍的地塊上都建起了摩天大樓的時(shí)候，教堂自身的開(kāi)發(fā)權(quán)卻被文物局給“凝固”了，空有開(kāi)發(fā)權(quán)卻不能使用，這些文物機(jī)構(gòu)的固有資產(chǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值。久而久之，許多古建筑由于缺乏維護(hù)資金面臨破敗的危機(jī)。

于是，紐約在成立地標(biāo)保護(hù)委員會(huì)后的第三年（1968年），立法通過(guò)了專門針對(duì)文物的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制。在這套政策下，被列為文物的古建筑可以將自己無(wú)法使用的開(kāi)發(fā)權(quán)賣給其他地塊，從而通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)賺得一筆資金。

這種針對(duì)古建筑的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制可以帶來(lái)不少好處，實(shí)現(xiàn)多維度的公私雙贏。

首先，通過(guò)出售開(kāi)發(fā)權(quán)，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)古建筑的文物機(jī)構(gòu)可以改善自身的財(cái)務(wù)狀況，社區(qū)也得以享受更高品質(zhì)的文物保護(hù)工作帶來(lái)的街區(qū)整體利益。

其次，開(kāi)發(fā)商也可以從中獲利：在收購(gòu)開(kāi)發(fā)權(quán)后，在其他地塊上建設(shè)超出原規(guī)劃許可的房屋，在寸土寸金的紐約拿下新的開(kāi)發(fā)空間。

再次，這項(xiàng)政策可以推動(dòng)政府更加廣泛地開(kāi)展文物保護(hù)工作，卻不用增加政府實(shí)際承擔(dān)的財(cái)務(wù)成本。最初，地標(biāo)保護(hù)委員會(huì)在運(yùn)作的時(shí)候遇到了不少挑戰(zhàn)：許多古建的所有者因?yàn)閾?dān)心自身未來(lái)的財(cái)務(wù)狀況，所以極其反對(duì)政府將其資產(chǎn)列為文物。開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制則使得文物保護(hù)不再意味著財(cái)務(wù)災(zāi)難，增加了公眾對(duì)文物保護(hù)工作的接受程度。

最后，這項(xiàng)政策能提高政府的稅收收入。許多文物機(jī)構(gòu)（如教堂）是非營(yíng)利組織，這些機(jī)構(gòu)不需要繳納房產(chǎn)稅（即獲得稅務(wù)豁免權(quán)）。開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制則使得這些免稅機(jī)構(gòu)原有空閑著的開(kāi)發(fā)權(quán)通過(guò)出售而轉(zhuǎn)變成需要繳稅的建筑物面積，可謂一舉多得。

（摘自2024年第21期《世界博覽》）