破解物流“用地難” 有效助力“降成本”

近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)自然資源要素保障促進(jìn)現(xiàn)代物流高質(zhì)量發(fā)展的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），這是落實(shí)黨中央、國務(wù)院有效降低全社會(huì)物流成本決策部署的重大舉措，也是國家層面物流用地用海要素保障的首個(gè)專項(xiàng)文件，對(duì)于破解物流“用地難”、有效助力“降成本”，促進(jìn)現(xiàn)代物流高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

問題導(dǎo)向找“痛點(diǎn)”

近年來，社會(huì)物流成本受到各界廣泛關(guān)注。今年上半年，我國社會(huì)物流總費(fèi)用與GDP的比率為14.2%，繼續(xù)保持穩(wěn)中有降態(tài)勢(shì)，但與《“十四五”現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)劃》提出的五年降低2個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)還有一定差距。今年2月23日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，有效降低全社會(huì)物流成本，明確現(xiàn)代物流高質(zhì)量發(fā)展的總體戰(zhàn)略方向。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨較大增長壓力，降低物流成本對(duì)于增強(qiáng)實(shí)體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率具有重要意義。

物流用地用海要素成本和配置方式對(duì)全社會(huì)物流成本具有重要影響，直接影響倉儲(chǔ)成本，間接影響運(yùn)輸、配送成本。物流用地用海涉及工業(yè)用地、物流倉儲(chǔ)用地、商服用地、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)用地、道路與交通設(shè)施用地及用海等多種用地類型，服務(wù)于物流樞紐、物流園區(qū)、冷鏈基地、配送中心、城郊大倉、貨運(yùn)場(chǎng)站、倉儲(chǔ)設(shè)施以及快遞末端網(wǎng)點(diǎn)等物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。近年來，國家有關(guān)部門大力支持國家物流樞紐等重大物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至目前，國家物流樞紐達(dá)到151個(gè)，示范物流園區(qū)共100個(gè)，國家骨干冷鏈物流基地共66個(gè)。中國物流與采購聯(lián)合會(huì)組織的第七次全國物流園區(qū)（基地）調(diào)查顯示，規(guī)模以上物流園區(qū)超過2700個(gè)。

黨的十八大以來，我國就降低社會(huì)物流成本出臺(tái)了多個(gè)政策文件，提出了多項(xiàng)保障物流用地用海政策舉措。這些政策措施的出臺(tái)，有效降低了物流用地用海成本，助力行業(yè)邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段。但也要看到，物流用地用海仍存在一些結(jié)構(gòu)性難題，不利于提質(zhì)增效降本。

一是物流設(shè)施用地供需不平衡。東部地區(qū)和一二線城市等區(qū)域用地需求旺盛而供給不足，物流用地指標(biāo)難以獲取，物流用地價(jià)格相對(duì)較高。隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市內(nèi)部倉儲(chǔ)物流設(shè)施不斷外遷，社區(qū)末端網(wǎng)點(diǎn)不足，城市配送體系難以建立，提高了物流配送成本。

二是物流設(shè)施項(xiàng)目“落地難”。受供地規(guī)模、用地價(jià)格、投資強(qiáng)度等因素影響，物流企業(yè)單靠物流業(yè)務(wù)收入或租金收入難以獲得合理投資回報(bào)，制約了企業(yè)投資建設(shè)的積極性。商業(yè)服務(wù)配套物流設(shè)施、應(yīng)急物流設(shè)施等具有公益屬性的物流設(shè)施投資回報(bào)更低，導(dǎo)致配套不足，難以滿足生產(chǎn)消費(fèi)需求。

三是存量物流設(shè)施盤活難。目前，我國物流基礎(chǔ)設(shè)施初具規(guī)模，但是存量物流用地與市場(chǎng)實(shí)際需求難以完全匹配，造成土地資源浪費(fèi)。一方面，一些工礦企業(yè)自建的老舊設(shè)施、城市內(nèi)部的老舊物流設(shè)施被居民樓包圍，傳統(tǒng)的貨運(yùn)場(chǎng)站由于沒有貨源而出現(xiàn)閑置；另一方面，歷史上使用劃撥用地的物流設(shè)施面臨改造升級(jí)難題。

四是物流用地考核指標(biāo)待優(yōu)化。物流用地的價(jià)值主要體現(xiàn)在服務(wù)貨物集散、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有準(zhǔn)公益屬性，畝均稅收產(chǎn)出相比其他用地較低，不宜按工業(yè)用地評(píng)價(jià)考核。據(jù)行業(yè)估算，物流用地畝均稅收約為工業(yè)用地的1/5～1/3，部分在1/10以下。企業(yè)難以滿足地方稅收要求，一定程度上增加了物流用地獲取難度。

目標(biāo)導(dǎo)向看“亮點(diǎn)”

《通知》圍繞“加強(qiáng)自然資源要素保障、促進(jìn)現(xiàn)代物流高質(zhì)量發(fā)展”的總體目標(biāo)，聚焦物流用地用海的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，在吸收沿用已有文件中反響較好的政策基礎(chǔ)上，從4個(gè)方面提出了10條舉措，涉及30多個(gè)政策，特別是針對(duì)已有文件規(guī)定不夠明確和急需解決的問題，提出務(wù)實(shí)可行的政策舉措，承前啟后、指向清晰、亮點(diǎn)突出。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增加物流發(fā)展空間供給。針對(duì)物流用地供給不平衡問題，《通知》強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌各類物流設(shè)施建設(shè)，落實(shí)空間布局安排。一是發(fā)揮國土空間規(guī)劃引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌考慮各類物流基礎(chǔ)設(shè)施用地需求，及時(shí)納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，以制度強(qiáng)化物流用地供給保障。二是綜合考慮地域區(qū)位、功能定位、發(fā)展水平等多重因素，科學(xué)規(guī)劃各類物流基礎(chǔ)設(shè)施用地空間布局，優(yōu)化物流用地供給結(jié)構(gòu)，助力形成供需適配、規(guī)模適度、功能明確、有機(jī)銜接的物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。三是健全城鄉(xiāng)物流配送體系，包括合理安排縣域商業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，推進(jìn)一刻鐘便民生活圈設(shè)施建設(shè)。

靈活多樣，強(qiáng)化自然資源要素保障。針對(duì)物流項(xiàng)目“落地難”問題，《通知》要求加大要素保障力度。一是做好重大物流基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目用地用海需求保障，包括物流通道、綜合樞紐、鐵路專用線等重點(diǎn)項(xiàng)目，國家物流樞紐、樞紐經(jīng)濟(jì)區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)等重大物流基礎(chǔ)設(shè)施，以及國家和省級(jí)示范物流園區(qū)等物流用地的供給。二是支持采取靈活的土地供應(yīng)方式。除沿用已有文件的舉措，《通知》特別提出對(duì)于符合劃撥用地目錄要求的物流用地可采取劃撥方式供地。同時(shí)，創(chuàng)新性提出政府平整土地、企業(yè)建設(shè)經(jīng)營、約定物流用途并長期租賃的新型供應(yīng)保障模式，降低企業(yè)用地成本。三是鼓勵(lì)利用鐵路存量土地、集體建設(shè)用地等建設(shè)物流基礎(chǔ)設(shè)施。針對(duì)鐵路場(chǎng)站功能單一、物流服務(wù)不足的問題，《通知》鼓勵(lì)地方政府與鐵路部門優(yōu)先利用已有鐵路場(chǎng)站，共同推進(jìn)鐵路物流園區(qū)建設(shè)；支持通過土地置換、引入投資、自主改造等多種方式，推進(jìn)鐵路場(chǎng)站改造升級(jí)，助力鐵路物流加快融入現(xiàn)代物流體系。

節(jié)約集約，推進(jìn)物流用地提質(zhì)增效。針對(duì)存量資源盤活難的問題，《通知》落實(shí)節(jié)約集約用地要求，強(qiáng)調(diào)做好要素保障。一是支持盤活存量空間資源。針對(duì)盤活存量低效土地的現(xiàn)實(shí)需求，《通知》提出利用存量房產(chǎn)和土地資源進(jìn)行物流經(jīng)營活動(dòng)的，可在5年內(nèi)實(shí)行按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策。二是增加混合用地供給，允許物流倉儲(chǔ)用地和一類工業(yè)用地合理轉(zhuǎn)換，提升存量土地資源利用效率。針對(duì)鐵路場(chǎng)站用地屬性轉(zhuǎn)變難題，《通知》明確提出鐵路物流場(chǎng)站設(shè)施用地分層立體開發(fā)，即分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，支持探索鐵路貨運(yùn)場(chǎng)站開展倉儲(chǔ)物流服務(wù)，有利于減少鐵路兩端短駁成本。三是加大劃撥用地使用權(quán)轉(zhuǎn)為有償使用支持力度。針對(duì)歷史上采取劃撥用地的物流設(shè)施的改造升級(jí)問題，《通知》明確，對(duì)利用閑置房產(chǎn)和存量土地資源建設(shè)物流設(shè)施或提供物流服務(wù)，涉及原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)為有償使用的，經(jīng)批準(zhǔn)可采取協(xié)議方式。

適應(yīng)形勢(shì)，提升要素支撐服務(wù)效能。針對(duì)物流用地評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)的問題，《通知》提出了創(chuàng)新性舉措。一是合理設(shè)定用地條件，包括研究制定現(xiàn)代物流業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”工作指引，合理設(shè)置物流用地績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，將物流強(qiáng)度等納入考核指標(biāo)范圍，引導(dǎo)地方政府以物流強(qiáng)度為導(dǎo)向設(shè)置考核指標(biāo)，科學(xué)制定容積率等規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)土地資源向有需求、有項(xiàng)目、有能力的優(yōu)質(zhì)企業(yè)傾斜。二是加強(qiáng)物流用地全周期管理，通過信息化手段加大物流用地供應(yīng)和供后開發(fā)利用情況的跟蹤管理，嚴(yán)格落實(shí)用途管制，不得隨意變更物流及相關(guān)配套設(shè)施項(xiàng)目用地用海性質(zhì)和規(guī)模。

結(jié)果導(dǎo)向抓“落點(diǎn)”

《通知》落實(shí)有效降低全社會(huì)物流成本的決策部署，圍繞加強(qiáng)物流用地用海要素保障，是“含金量”很高的一份重要文件。一分政策，九分落實(shí)。為讓《通知》落實(shí)到位，切實(shí)增強(qiáng)行業(yè)企業(yè)獲得感，助力降低全社會(huì)物流成本，建議做好以下后續(xù)推進(jìn)工作。

做好新出臺(tái)政策宣傳貫徹落實(shí)。按照《通知》明確的新政策新舉措，適時(shí)推出實(shí)施細(xì)則或配套方案，加大政策宣傳力度。如：涉及混合用地供給、新型供應(yīng)保障模式、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換、鐵路場(chǎng)站分層立體開發(fā)、物流用地考核等，需要進(jìn)一步指導(dǎo)地方部門深化落實(shí)。

強(qiáng)化部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)。物流基礎(chǔ)設(shè)施涉及多個(gè)部門、多個(gè)領(lǐng)域，建議建立物流用地用海要素保障部門間協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌安排用地需求，做好各部門物流相關(guān)規(guī)劃和國土空間規(guī)劃有效銜接，落實(shí)“多規(guī)合一”。

做好政策執(zhí)行的跟蹤評(píng)估。針對(duì)政策執(zhí)行過程中遇到的問題，及時(shí)研究并予以解決，將有“含金量”的政策真正落實(shí)到位。（摘編自《中國自然資源報(bào)》2024年10月31日6版）