第三支柱養(yǎng)老保險制度緣起、功能定位及政策設(shè)計探析

［摘 要］在我國人口老齡化程度加劇，經(jīng)濟(jì)增速放緩，就業(yè)形態(tài)變化且人們需求日益多樣化的背景下，第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展受到廣泛關(guān)注。文章從第三支柱養(yǎng)老保險的制度緣起、功能定位和政策設(shè)計3個方面對第三支柱養(yǎng)老保險的理論研究現(xiàn)狀展開探討。隨著第三支柱養(yǎng)老保險制度實踐和理論研究的不斷推進(jìn)，其所涉及的研究視角、研究內(nèi)容與方法將會進(jìn)一步豐富和完善。

［關(guān)鍵詞］第三支柱；養(yǎng)老保險；功能定位；政策設(shè)計

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.14.048

［中圖分類號］F840.67 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）14-0-03

0" " "引 言

在我國人口老齡化程度加劇、就業(yè)形態(tài)變化且人民需求日益多樣化的背景下，第三支柱養(yǎng)老保險制度成為解決我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展不平衡和不可持續(xù)問題，完善多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的重要制度安排。2022年，財政部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《個人養(yǎng)老金實施辦法》。自此，個人養(yǎng)老金在31個先行城市（地區(qū)）試行，第三支柱養(yǎng)老保險制度建設(shè)制度化進(jìn)程又向前了一步。然而，第三支柱養(yǎng)老保險作為一個新事物，有諸多問題仍待進(jìn)一步探討。本文旨在對近幾年相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行研究，期望為完善我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險理論體系和政策研究提供參考。

1" " "第三支柱養(yǎng)老保險制度緣起

20世紀(jì)70年代，西方國家面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩和人口老齡化加劇的挑戰(zhàn)；新自由主義思潮盛行，“減輕國家福利負(fù)擔(dān)、強調(diào)個人責(zé)任”是養(yǎng)老金改革的核心。1994年，世界銀行的報告中首先提出三支柱養(yǎng)老保險體系：第一支柱是政府主導(dǎo)的強制性、現(xiàn)收現(xiàn)付公共養(yǎng)老保險計劃；第二支柱是私人管理的強制性、積累制、職業(yè)養(yǎng)老金計劃；第三支柱則是市場化運營的自愿性職業(yè)或個人儲蓄計劃［1］。同期，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）、歐盟和國際勞工組織則把第三支柱僅定義為自愿性個人儲蓄制度。三支柱養(yǎng)老保險理論試圖劃分國家、企業(yè)和個人的責(zé)任邊界，并通過第三支柱的建立使傳統(tǒng)個人養(yǎng)老儲蓄由“非正規(guī)”的家庭安排轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂照咧С值摹蔼毩⒑驼?guī)”的養(yǎng)老金制度安排。該理論對世界養(yǎng)老金制度改革產(chǎn)生了重要影響，很多國家的養(yǎng)老保險制度都先后走向了多支柱發(fā)展道路。

中國的養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了從“國家—單位”保障到“國家—社會”保障的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型是在對計劃經(jīng)濟(jì)福利體制反思過度和外國行動者參與的情況下進(jìn)行的，是從作為國有企業(yè)改革配套和社會主義市場經(jīng)濟(jì)組成部分的制度定位啟動初始改革的［2］。因此，黨的十六大（2002年）以前的養(yǎng)老保險制度具有經(jīng)濟(jì)附屬性。2002—2020年，我國養(yǎng)老保險制度表述為3個層次：第一層次是政府主導(dǎo)的法定基本養(yǎng)老保險，第二層次為政策支持的企業(yè)年金或職業(yè)年金，第三層次則為市場自愿成交的商業(yè)型養(yǎng)老金，進(jìn)而形成政府主導(dǎo)、三方分責(zé)、社會化和多層次的養(yǎng)老保險制度。但法定層次獨大且不成熟，第二、三層次嚴(yán)重滯后是養(yǎng)老保險各層次之間長期存在的主要問題之一［3］。隨著少子老齡化加劇和經(jīng)濟(jì)增速放緩，養(yǎng)老保險制度整體的可持續(xù)性堪憂。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景園林的建議》中首次提出了“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”，此后的文件中多次提到“積極促進(jìn)和發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”。

2" " "第三支柱養(yǎng)老保險的功能定位

從個人和家庭角度來看，提供終生消費的熨平機制，以抵御年老時收入和財富的減少；從公共政策角度來看，減貧及對收入和財富進(jìn)行再分配，是養(yǎng)老保險制度初衷。只有在明確養(yǎng)老保險體系整體制度定位的基礎(chǔ)上，厘清多層次、多支柱中各層次及各支柱的結(jié)構(gòu)和關(guān)系，才能凝練出第三支柱養(yǎng)老保險的獨特目標(biāo)和功能定位。

很多學(xué)者在對層次和支柱概念進(jìn)行辨析的基礎(chǔ)上，論證了第三支柱養(yǎng)老保險的功能。例如，鄭秉文提出多層次偏重不同制度的重要性和不同層次之間地位的次第關(guān)系，而多支柱則反映合理分責(zé)與均衡發(fā)展的要求，所以多層次和多支柱并用不僅表現(xiàn)出國家承擔(dān)養(yǎng)老保障的主體責(zé)任不變，而且表達(dá)出國家、企業(yè)和個人分責(zé)的基本原則［4］。齊傳鈞認(rèn)為與多層次不同，各支柱主要服從功能需要，在體系中具有相對獨立性、平等性和無法替代性，能夠更好地適應(yīng)后工業(yè)化時代多樣化、自由化和去中心化的就業(yè)形態(tài)與生活方式，進(jìn)而實現(xiàn)人人都有合意水平的養(yǎng)老保障全覆蓋目標(biāo)［5］。陽義南進(jìn)一步分析指出，只有縱向疊加的多層次和橫向并立的多支柱立體結(jié)合，才能構(gòu)筑一個完整的養(yǎng)老金體系模型；每一個層次的目標(biāo)可以由一個或幾個支柱來承擔(dān)；在不同國家，具體各層由哪個或哪幾個支柱構(gòu)成，又會有不同組合［6］。因此，在強調(diào)養(yǎng)老保險制度“層次”的同時，也要重視“支柱”的作用。當(dāng)然，從次序上看，優(yōu)先推進(jìn)法定層次的制度改革和定型［3］并不與重視“支柱”的作用相矛盾，反而是第二、三支柱發(fā)展的基礎(chǔ)。

此前，社會主導(dǎo)觀點認(rèn)為：個人主導(dǎo)、自愿參與的第三支柱養(yǎng)老保險制度是第一支柱法定基本養(yǎng)老保險的補充；發(fā)展第三支柱主要是為滿足少數(shù)高收入群體更高層次的養(yǎng)老保障需求，從而起到“錦上添花”的作用。但近年來，隨著第三支柱養(yǎng)老保險理論的豐富和試點工作的推進(jìn)，學(xué)術(shù)界逐漸認(rèn)為第三支柱養(yǎng)老保險應(yīng)從“補充”地位上升至“支柱”地位，滿足大多數(shù)人多樣化的保障需求，因而具備“雪中送炭”的作用。

2018年開始試點的稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險的失敗，證明了將第三支柱養(yǎng)老保險制度定位為第一、二支柱的補充，其命運“不是被束之高閣，就是無疾而終”；應(yīng)該從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)共同富裕的高度來看待第三支柱［4］。我國新時代作出共同富裕的發(fā)展目標(biāo)，同時提出了均等化與激勵性要求［7］。強調(diào)均等化就需要改變舊的思想，基本養(yǎng)老保險回歸保基本，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。而強調(diào)激勵性就需要重視政府之外的企業(yè)和個人的力量，為第二、三支柱的發(fā)展留有空間［8］。其中，第三支柱是一個基于自愿選擇、產(chǎn)權(quán)私有的市場化基金積累制度，因而具有激勵作用。

3" " "第三支柱養(yǎng)老保險的政策設(shè)計

有什么樣的功能定位，就會有什么樣的政策設(shè)計。目前，我國第三支柱養(yǎng)老保險的政策設(shè)計在學(xué)術(shù)界存在一定的爭議，還需要進(jìn)一步明確。

3.1" "加入與退出機制

目前，相關(guān)政策將加入法定基本養(yǎng)老保險作為參加第三支柱個人養(yǎng)老保險的前提。但有不少學(xué)者并不贊同，如鄭秉文認(rèn)為參加第一支柱法定基本養(yǎng)老保險并非必要前提，無論是否加入勞動力市場，是否達(dá)到法定退休年齡，只要資本市場收益率好，甚至剛出生的嬰兒和中小學(xué)生也可由監(jiān)護(hù)人幫助建立賬戶并繳費，并認(rèn)為可以通過自動加入機制擴大其覆蓋面［4］，但是不能過分夸大第三支柱養(yǎng)老保險的作用。本質(zhì)上，第三支柱個人養(yǎng)老保險是基金積累制，沒有代際支持和互助共濟(jì)功能，而且受資本市場波動影響較大，投資的高回報率也很難獨立于人口老齡化而持續(xù)存在。泛化第三支柱養(yǎng)老保險適宜人群，可能偏離制度設(shè)計的初衷。在制度實施過程中為避免該制度可能的局限性，需要審慎確定參保人員的資格，防止給低收入者帶來負(fù)擔(dān)；探討在不增加雇主或平臺等渠道成本的前提下設(shè)置激勵機制；同時加強對各種合格投資產(chǎn)品監(jiān)管；設(shè)定符合參保人風(fēng)險承受能力和收益水平需求的默認(rèn)投資組合。

3.2" "財政與稅收政策

目前，國家對個人養(yǎng)老金賬戶繳費采取定額制、EET型稅收優(yōu)惠政策，未動用財政補貼等政策工具。養(yǎng)老金收稅模式主要有EET、TEE及TTE三種形式，其中E是免稅（Exempt）、T為征稅（Tax）；EET模式即在繳費和投資環(huán)節(jié)免稅，而在領(lǐng)取時征稅；TEE模式是指在繳費環(huán)節(jié)征稅，而投資和領(lǐng)取環(huán)節(jié)免稅。目前，個人養(yǎng)老金賬戶繳費按照12 000元/年的限額標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，繳費階段免稅；領(lǐng)取個人養(yǎng)老金不并入綜合所得，單獨按照3%的稅率計算繳納個人所得稅，實行的是EET稅收優(yōu)惠模式。相比2018年的稅收遞延型養(yǎng)老保險試點，稅收對象進(jìn)一步拓展至全體基本養(yǎng)老保險已覆蓋人群，體現(xiàn)了個稅型制度向普惠型養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)變的政策傾向。如果進(jìn)一步通過共用的、可積累的稅收優(yōu)惠總額整合二、三支柱，有望擴大服務(wù)人群至第二支柱、滿足人員流動和靈活就業(yè)的需要［8］。但是，由于僅選取單一稅收優(yōu)惠政策和模式，個人養(yǎng)老金賬戶的稅收優(yōu)惠距事實上的普惠還有較大距離。中國當(dāng)前的稅收環(huán)境和理財產(chǎn)品普遍投資收益免稅，EET模式不具稅收優(yōu)勢。如果在推廣普及EET型個人賬戶的同時適時推出TEE型稅收優(yōu)惠政策，可以增加對非正規(guī)就業(yè)的中低收入者的制度吸引力。同時，我國稅制不夠健全，少數(shù)中高收入群體的稅收敏感性高，會形成逆向補貼。因此，有學(xué)者認(rèn)為政府要實施的并非稅收優(yōu)惠，而是財政補貼，包括但不限于財政承受范圍內(nèi)對非正規(guī)就業(yè)的低收入群體的直接財政補貼力度，適齡特定群體的生育補貼等［4］，并賦予不同參保群體以政策選擇權(quán)［9］。齊傳鈞甚至認(rèn)為可以通過政策設(shè)計和相關(guān)制度整合，實現(xiàn)第三支柱養(yǎng)老保險制度全覆蓋，并實現(xiàn)10%～20%的目標(biāo)替代率［5］。

3.3" "市場與政府職能

基于“有效市場”和“有為政府”的原則，進(jìn)一步明晰政府與市場的關(guān)系，尤其是政府及其各部門的職責(zé)，對第三支柱養(yǎng)老保險制度健康持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。首先，為了推動第三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展，政府需要建立低成本、管理便捷的綜合管理平臺。目前，“國家社會保險公共服務(wù)平臺”提供了在線開立第三支柱養(yǎng)老保險個人賬戶，且與基本養(yǎng)老保險關(guān)系關(guān)聯(lián)。服務(wù)平臺提供了包含保險、儲蓄、理財和基金在內(nèi)的608個產(chǎn)品目錄，以及繳費憑證打印等便民服務(wù)功能。其次，在繳費、投資管理和待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)，參保人需要開設(shè)唯一的銀行養(yǎng)老金資金賬號（在線開戶），通過產(chǎn)品目錄內(nèi)的不同競爭性金融機構(gòu)及其各自的個人養(yǎng)老金菜單來實現(xiàn)。各市場化金融機構(gòu)的廣泛競爭，事實上能提高覆蓋率，尤其有助于個人養(yǎng)老金教育和提供更好的金融服務(wù)。為養(yǎng)老金行業(yè)提供基礎(chǔ)設(shè)施是政府綜合管理平臺的建設(shè)目標(biāo)。目前，國家社會保險公共服務(wù)平臺仍然需要繼續(xù)試點和完善，在充分發(fā)揮市場作用的同時，也不能忽視市場風(fēng)險的存在［10］。鑒于第三支柱養(yǎng)老保險資金的性質(zhì)，政府需要協(xié)調(diào)各部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，加強對金融機構(gòu)的監(jiān)管和規(guī)范，維護(hù)第三支柱養(yǎng)老金的制度初衷。

4" " "研究述評與展望

近年來，學(xué)界圍繞第三支柱養(yǎng)老保險這一制度開展了廣泛研究，并取得了較多成果。一是結(jié)合國際養(yǎng)老保險改革歷程，總結(jié)養(yǎng)老保險領(lǐng)域先進(jìn)理論和實踐經(jīng)驗，在對我國養(yǎng)老保險制度的演進(jìn)邏輯、制度現(xiàn)狀、存在的問題和挑戰(zhàn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，探討第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展思路。二是結(jié)合我國共同富裕總目標(biāo)，對第三支柱養(yǎng)老保險進(jìn)行了功能定位，探討第三支柱應(yīng)該是服務(wù)少數(shù)人還是多數(shù)人的制度，是應(yīng)發(fā)揮“錦上添花”還是“雪中送炭”的作用。三是對第三支柱養(yǎng)老保險的政策設(shè)計提出了具體的意見，如對自動加入機制、財稅政策、市場化運營、政府服務(wù)和監(jiān)管的探討。隨著第三支柱養(yǎng)老保險制度實踐和研究的不斷推進(jìn)，研究視角、研究內(nèi)容與方法將會進(jìn)一步豐富完善。第一，第三支柱養(yǎng)老保險制度建設(shè)所體現(xiàn)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)型、政府和市場關(guān)系再認(rèn)識可以得到進(jìn)一步完善。第二，隨著試點推進(jìn)、經(jīng)驗積累，有必要將研究重點從第三支柱養(yǎng)老保險制度定位和設(shè)計層面拓展到政策具體執(zhí)行層面。第三，隨著微觀數(shù)據(jù)的進(jìn)一步積累和豐富，可以引入更多成熟的公共管理學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)科的研究模型和方法，為第三支柱養(yǎng)老保險管理決策提供科學(xué)的依據(jù)。

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