地方公辦本科院校預(yù)算績效目標(biāo)管理問題及其對策

［摘 要］地方公辦本科院校普遍面臨辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的問題。如何實(shí)施全面預(yù)算績效管理，合理設(shè)置目標(biāo)，加強(qiáng)目標(biāo)審核，大力推動(dòng)績效目標(biāo)評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，將有限的資金用到“刀刃”上，是目前地方公辦本科院校亟須解決的重要問題。文章以目標(biāo)管理理論和目標(biāo)設(shè)置理論為基礎(chǔ)，從頂層設(shè)計(jì)、指標(biāo)設(shè)置、績效目標(biāo)審核以及預(yù)績效目標(biāo)激勵(lì)與約束等方面進(jìn)行系統(tǒng)研究，提出建立多部門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)、規(guī)范規(guī)章制度、構(gòu)建完善的績效目標(biāo)指標(biāo)體系以及加強(qiáng)績效目標(biāo)結(jié)果應(yīng)用等對策，以期促進(jìn)地方本科院校實(shí)施全面預(yù)算績效管理，提高資金使用效率。

［關(guān)鍵詞］地方本科院校；預(yù)算績效；目標(biāo)管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.14.020

［中圖分類號］G647.5 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）14-00-04

0" " "引 言

教育部網(wǎng)站2022年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，地方公辦本科高校全國共計(jì)735所，占公辦本科院校數(shù)量的86.57%，承擔(dān)著培養(yǎng)國家高層次人才的主要責(zé)任。地方公辦本科院校的發(fā)展各有特色，其高質(zhì)量發(fā)展需要有強(qiáng)大的財(cái)力支撐，但教育經(jīng)費(fèi)投入不足的問題日益凸顯。以湖南省高校網(wǎng)站公布的2023年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)為例，中南大學(xué)預(yù)算經(jīng)費(fèi)將近120億元，超過了湖南排名前10的省屬本科院校預(yù)算經(jīng)費(fèi)的總和。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足已經(jīng)成為地方公辦本科高校亟待解決的難題。因此，地方公辦本科院校應(yīng)實(shí)施全面預(yù)算績效管理，強(qiáng)化績效目標(biāo)導(dǎo)向，真正做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。

全面預(yù)算績效管理作為一種預(yù)算管理模式，是績效目標(biāo)導(dǎo)向下的目標(biāo)管理［1］?？冃繕?biāo)管理是以績效目標(biāo)為對象，以績效目標(biāo)的設(shè)定、審核、執(zhí)行及反饋應(yīng)用為主要內(nèi)容所開展的預(yù)算管理活動(dòng)。2018年修訂的《預(yù)算法》將績效目標(biāo)管理作為編制預(yù)算草案的要求。為規(guī)范預(yù)算績效目標(biāo)管理，財(cái)政部分別在2015年和2021年下發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》，以提高績效目標(biāo)管理科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理提質(zhì)增效。

本文以績效目標(biāo)管理的理論研究為基礎(chǔ)，結(jié)合地方公辦本科院校在實(shí)際工作中出現(xiàn)的問題，從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、績效目標(biāo)的設(shè)置和審核、績效目標(biāo)的反饋應(yīng)用等方面提出地方公辦本科院校預(yù)算績效目標(biāo)管理的建議，逐步構(gòu)建以績效目標(biāo)管理為核心的全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，以期推動(dòng)地方公辦本科院校預(yù)算績效管理。

1" " "預(yù)算績效目標(biāo)管理的理論基礎(chǔ)

績效目標(biāo)是全面預(yù)算績效管理的關(guān)鍵點(diǎn)，預(yù)算績效目標(biāo)管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其理論基礎(chǔ)包括目標(biāo)管理理論和目標(biāo)設(shè)置理論。

1.1" "目標(biāo)管理理論

目標(biāo)管理這個(gè)概念最先由彼得·德魯克（Peter F. Drucker）在《管理：任務(wù)、責(zé)任、實(shí)踐》一書中提出。績效目標(biāo)管理理論是運(yùn)用系統(tǒng)的方法，從多角度出發(fā)，構(gòu)建一個(gè)綜合的、全方位的管理體系，進(jìn)而高效達(dá)到目的的方法論［2］。該理論認(rèn)為，個(gè)人目標(biāo)是員工的工作基礎(chǔ)，是員工在工作中產(chǎn)生內(nèi)驅(qū)力和創(chuàng)造力的動(dòng)力，組織將自身的使命和任務(wù)進(jìn)行有效分解并轉(zhuǎn)化為組織目標(biāo)，結(jié)合員工個(gè)人目標(biāo)，將組織目標(biāo)分派給組織中的每一個(gè)員工，以此引導(dǎo)員工的行為，用“自我控制的管理”代替“壓制性的管理”。

1.2" "目標(biāo)設(shè)置理論

目標(biāo)設(shè)置理論是由美國馬里蘭大學(xué)教授埃德溫·洛克（Edwin A. Locke）和修斯首先提出。該理論也被稱為過程性激勵(lì)理論，認(rèn)為目標(biāo)具有引領(lǐng)和激勵(lì)作用，目標(biāo)設(shè)置的根本目的就是促進(jìn)激勵(lì)。目標(biāo)激勵(lì)就是這種由需求轉(zhuǎn)化為動(dòng)機(jī)，再由動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，以達(dá)到目的的過程［3］。組織借助外部刺激的引導(dǎo)作用，讓員工適度參與以組織的愿景和使命具體化為目標(biāo)的過程，盡可能使組織目標(biāo)與員工個(gè)人目標(biāo)相融合，使組織中的每一個(gè)人向著同一目標(biāo)努力。

2" " "地方公辦本科院校預(yù)算績效目標(biāo)管理面臨的問題

績效目標(biāo)管理是預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要素，但在實(shí)際工作中，地方公辦本科院校的績效目標(biāo)管理工作在目標(biāo)設(shè)置、審核以及結(jié)果運(yùn)用等方面還不太理想。

2.1" "績效目標(biāo)設(shè)置方面

第一，績效目標(biāo)設(shè)置的主觀性偏強(qiáng)。地方公辦本科院校的績效目標(biāo)往往按照“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則由資金申請部門自行設(shè)定。預(yù)算資金申請部門在設(shè)定績效目標(biāo)時(shí)通常從自身利益出發(fā)，為了能夠輕松完成設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)，績效目標(biāo)值設(shè)置難度有時(shí)相對偏低，失去了績效目標(biāo)管理的意義。

第二，績效目標(biāo)設(shè)置與預(yù)算編制的匹配度偏低。目前，地方公辦本科院校編制預(yù)算同步設(shè)置績效目標(biāo)多集中在財(cái)政性的項(xiàng)目支出范圍內(nèi)，非財(cái)政性的基本支出幾乎沒有設(shè)置績效目標(biāo)。一些情況下，即使設(shè)置績效目標(biāo)，目標(biāo)也往往過于籠統(tǒng)空泛，造成績效目標(biāo)設(shè)置與預(yù)算編制“兩張皮”的現(xiàn)象。

第三，績效目標(biāo)的細(xì)化量化程度不高。地方公辦本科院校的績效目標(biāo)設(shè)置往往很難體現(xiàn)績效目標(biāo)的量化、可測和可比，缺乏約束力和可考量性［4］。具體表現(xiàn)如下：年度計(jì)劃未細(xì)化，實(shí)施內(nèi)容和項(xiàng)目周期不明確，定性指標(biāo)偏多，定量指標(biāo)偏少，定量指標(biāo)中關(guān)注數(shù)量的指標(biāo)偏多而關(guān)注質(zhì)量和效率的指標(biāo)偏少等。

2.2" "績效目標(biāo)審核方面

績效目標(biāo)往往由預(yù)算資金申請單位自行設(shè)定，因此對預(yù)算績效目標(biāo)審核時(shí)，加強(qiáng)獨(dú)立評價(jià)顯得尤為重要。但實(shí)際工作中，地方公辦本科院校基本沒有專門的績效管理部門和專職的績效目標(biāo)審核人員，多為財(cái)務(wù)部門和財(cái)務(wù)人員兼任，很少是專家或?qū)I(yè)技術(shù)人員。此外，目標(biāo)審核往往存在前期調(diào)研缺乏、評審時(shí)間短等問題，審核重點(diǎn)也大多聚焦在預(yù)算收支平衡方面，關(guān)注績效目標(biāo)整體的合理性和科學(xué)性方面的審核很少，造成績效目標(biāo)審核程序性大于實(shí)質(zhì)性。

2.3" "績效目標(biāo)結(jié)果應(yīng)用方面

預(yù)算績效目標(biāo)管理從本質(zhì)上是以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)以預(yù)期目標(biāo)和績效評價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向配置資源［5］。但在實(shí)際工作中，地方公辦本科院?？冃繕?biāo)評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用大多體現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)和反映預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，缺乏針對評價(jià)結(jié)果的后續(xù)整改和反饋。同時(shí)，績效目標(biāo)的評價(jià)結(jié)果通常沒有與下一年度學(xué)校的預(yù)算編制和獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤，不利于激發(fā)各預(yù)算部門的積極性，績效評價(jià)的結(jié)果運(yùn)用流于形式。

3" " "地方公辦本科院校預(yù)算績效目標(biāo)管理的優(yōu)化建議

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。地方公辦本科院校應(yīng)通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置、強(qiáng)化績效目標(biāo)審核和完善績效目標(biāo)應(yīng)用等方式，將傳統(tǒng)的事后評價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑肮芾?，逐步完善預(yù)算績效目標(biāo)管理，統(tǒng)籌安排學(xué)校資金用途，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率。

3.1" "加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)管理的頂層設(shè)計(jì)

第一，完善組織架構(gòu)。績效目標(biāo)管理包括績效目標(biāo)的設(shè)定、審核、評價(jià)和應(yīng)用的全過程，因此需要構(gòu)建一個(gè)由不同部門組成的組織體系來加強(qiáng)管理［6］?！督逃筷P(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》指出，各單位要建立由主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理工作。地方公辦本科院校應(yīng)在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的前提下，以預(yù)算績效目標(biāo)為核心，構(gòu)建一個(gè)多部門參與、層次分明的績效管理架構(gòu)，包括學(xué)校決策部門、預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、歸口管理部門以及資金使用單位（見圖1），改變預(yù)算績效管理中財(cái)務(wù)部門“唱獨(dú)角戲”的狀態(tài)。

第二，加強(qiáng)制度規(guī)范建設(shè)。規(guī)范管理，制度先行。地方公辦本科院校應(yīng)加強(qiáng)績效目標(biāo)管理制度建設(shè)，從學(xué)校和部門兩個(gè)層面構(gòu)建與預(yù)算管理結(jié)合更緊密的績效目標(biāo)制度體系，從源頭規(guī)范預(yù)算績效目標(biāo)管理。學(xué)校層面制定預(yù)算績效管理辦法，堅(jiān)持績效導(dǎo)向的基本原則，要求績效目標(biāo)與預(yù)算同步編制、同步審核、同步批復(fù)、同步監(jiān)督、同步評價(jià)、同步公開，健全與預(yù)算安排和績效目標(biāo)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。各職能部門將績效目標(biāo)管理的要求嵌入具體的管理辦法中。

3.2" "規(guī)范預(yù)算績效目標(biāo)管理流程

地方公辦本科院校應(yīng)以績效目標(biāo)為核心，將績效目標(biāo)貫穿預(yù)算編制、審核、批復(fù)、執(zhí)行與監(jiān)督，以及評價(jià)與應(yīng)用的全過程，規(guī)范預(yù)算績效目標(biāo)的流程管理，實(shí)現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理一體化。流程分為3個(gè)階段（見圖2）。第一階段，績效目標(biāo)設(shè)置階段。按照預(yù)算與績效目標(biāo)同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)的原則，確保完善預(yù)算編制和績效目標(biāo)管理的事前評審機(jī)制。第二階段，績效目標(biāo)執(zhí)行與監(jiān)督階段。利用信息化手段及時(shí)跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)完成情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，提升績效目標(biāo)管理的效率。第三階段，績效目標(biāo)評價(jià)階段。通過對績效目標(biāo)完成情況和預(yù)算執(zhí)行情況的全面考評，將評價(jià)結(jié)果及時(shí)進(jìn)行反饋應(yīng)用，作為下一年度績效目標(biāo)設(shè)定和預(yù)算編制的依據(jù)。

3.3" "加強(qiáng)績效目標(biāo)設(shè)置管理

地方公辦本科院校在編制下一年度預(yù)算時(shí)，應(yīng)將科學(xué)規(guī)范地設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)作為職能部門和二級學(xué)院申請預(yù)算資金的前提條件，不斷提高預(yù)算績效目標(biāo)管理的水平，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)管理科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

第一，增強(qiáng)與學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性。實(shí)際工作中，地方公辦本科院校應(yīng)根據(jù)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略及人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作的五大辦學(xué)職能要求設(shè)定績效目標(biāo)［7］，并將績效目標(biāo)的設(shè)定與預(yù)算的編制有機(jī)結(jié)合，突出預(yù)算編制重點(diǎn)，科學(xué)、合理地編制預(yù)算支出計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略、績效目標(biāo)與年度預(yù)算的協(xié)調(diào)一致，有效配置學(xué)校資源，為履行職能提供資金保障，從源頭提升地方公辦本科院校的治理能力。

第二，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的績效指標(biāo)體系。地方公辦本科院校應(yīng)按照高度關(guān)聯(lián)、重點(diǎn)突出、量化易評的原則設(shè)置績效指標(biāo)，建立全面完整、重點(diǎn)突出并有利于進(jìn)行財(cái)務(wù)分析運(yùn)用的高質(zhì)量績效指標(biāo)體系［8］。首先，根據(jù)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略和細(xì)化的任務(wù)清單，設(shè)置質(zhì)量高、權(quán)威性強(qiáng)、具有學(xué)校特色的績效指標(biāo)。其次，參考學(xué)校歷年和類似地方公辦本科院校的實(shí)現(xiàn)值并進(jìn)行測算，以可行性原則為基礎(chǔ)，從嚴(yán)從高設(shè)定指標(biāo)值。最后，增強(qiáng)各層級績效指標(biāo)間的邏輯性與相關(guān)性。

3.4" "加強(qiáng)績效目標(biāo)審核管理

地方公辦本科院校應(yīng)將績效管理的關(guān)口前移，嚴(yán)格績效目標(biāo)事前審核，將績效目標(biāo)審核結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件，從源頭上規(guī)范預(yù)算績效目標(biāo)管理工作。

第一，建立專門的績效目標(biāo)審核小組。地方公辦本科院校應(yīng)建立一個(gè)由財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢、職能部門以及二級學(xué)院共同參與的預(yù)算績效目標(biāo)評審工作小組。對于年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和涉及金額較大的項(xiàng)目，學(xué)校還可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效目標(biāo)評審工作小組，以此實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)審核主體的多元化，提高績效目標(biāo)審核科學(xué)性和公平性，增強(qiáng)預(yù)算編制的合理性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和追責(zé)問效的可追溯性。

第二，加強(qiáng)績效目標(biāo)的多維度審核。地方公辦本科院校應(yīng)以預(yù)算管理一體化建設(shè)為契機(jī)，將績效目標(biāo)設(shè)置是否全面、與預(yù)算是否匹配、是否量化等要素嵌入預(yù)算管理一體化的流程，對績效目標(biāo)進(jìn)行多維度審核。學(xué)校的政策法規(guī)部門應(yīng)對績效目標(biāo)的整體性和科學(xué)性進(jìn)行審核，歸口管理部門應(yīng)對績效目標(biāo)的業(yè)務(wù)相關(guān)性進(jìn)行審核，財(cái)務(wù)部門應(yīng)對與資金相關(guān)的部分進(jìn)行審核，涉及專業(yè)技術(shù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面的還應(yīng)協(xié)調(diào)第三方進(jìn)行績效目標(biāo)審核。

3.5" "完善績效目標(biāo)評價(jià)結(jié)果的激勵(lì)約束機(jī)制

地方公辦本科院校應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校預(yù)算資金使用的實(shí)際貢獻(xiàn)和最終成果，將預(yù)算績效目標(biāo)與績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行對比分析，總結(jié)績效目標(biāo)的完成情況，構(gòu)建強(qiáng)有力的預(yù)算績效目標(biāo)評價(jià)結(jié)果的激勵(lì)約束機(jī)制。

第一，加快實(shí)現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理一體化。地方公辦本科院校應(yīng)通過預(yù)算管理一體化建設(shè)，將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價(jià)和應(yīng)用的預(yù)算管理全流程中，加快實(shí)現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理一體化。將績效目標(biāo)評價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要參考指標(biāo)，對績效目標(biāo)評價(jià)較好的項(xiàng)目優(yōu)先保障，對績效目標(biāo)評價(jià)一般的項(xiàng)目督促改進(jìn)，對績效目標(biāo)評價(jià)較差的項(xiàng)目一律削減或取消，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)評價(jià)結(jié)果、年度預(yù)算編制和資金分配的有機(jī)結(jié)合［9］。

第二，規(guī)范績效目標(biāo)結(jié)果反饋和應(yīng)用機(jī)制。地方公辦本科院校應(yīng)制定績效管理辦法，規(guī)范績效目標(biāo)結(jié)果反饋和應(yīng)用機(jī)制?？冃繕?biāo)評價(jià)結(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋到預(yù)算資金的使用部門，并將結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核和個(gè)人績效考核內(nèi)容，重大項(xiàng)目實(shí)行績效目標(biāo)評價(jià)結(jié)果的終身追究制，使“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效目標(biāo)應(yīng)用機(jī)制真正落到實(shí)處。同時(shí)，地方公辦本科院校應(yīng)向社會公開績效目標(biāo)的評價(jià)結(jié)果，接受公眾監(jiān)督，從而真正提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效益。

3.6" "推進(jìn)預(yù)算績效管理信息化建設(shè)

隨著大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，地方公辦本科院校應(yīng)利用預(yù)算管理一體化建設(shè)的契機(jī)，加快實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理系統(tǒng)和績效管理系統(tǒng)一體化建設(shè)。采用信息化手段，使學(xué)校各部門的預(yù)算資金數(shù)據(jù)和績效管理數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、有效銜接，完善預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置、審批、執(zhí)行、反饋和應(yīng)用的全過程管理，創(chuàng)新目標(biāo)體系和評價(jià)體系中的目標(biāo)制定與績效評價(jià)方法，充分運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)，根據(jù)預(yù)算資金執(zhí)行情況和績效目標(biāo)完成情況自動(dòng)評價(jià)并進(jìn)行分析，對于資金執(zhí)行情況或績效目標(biāo)完成情況發(fā)生偏離的項(xiàng)目，系統(tǒng)會自動(dòng)預(yù)警，自動(dòng)分析產(chǎn)生偏離的原因及其類型，以使學(xué)校及時(shí)作出預(yù)算調(diào)整，實(shí)現(xiàn)績效從“人為判斷”向“數(shù)字應(yīng)用”的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對預(yù)算資金和績效目標(biāo)執(zhí)行情況的“雙監(jiān)控”，促進(jìn)地方公辦本科院校預(yù)算績效管理工作的發(fā)展［10］。

4" " "結(jié)束語

構(gòu)建全面預(yù)算績效管理體系是提升地方公辦本科院校治理能力和治理水平、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求，而預(yù)算績效目標(biāo)管理是地方高校全面實(shí)施預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容，因此，地方公辦本科院校必須高度重視預(yù)算績效目標(biāo)管理，借助信息技術(shù)手段，構(gòu)建以績效目標(biāo)管理為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理體系，提高預(yù)算資金的使用效率，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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