政策工具視角下我國檔案安全政策文本量化研究

摘要：探究檔案安全政策的特征與不足可為我國政府進一步完善檔案安全政策體系提供參考。論文采用內(nèi)容分析法，以政策工具、政策目標兩個維度構(gòu)建分析框架，對國家層面頒布的72份檔案安全政策文本進行分析。分析發(fā)現(xiàn)：政策工具應(yīng)用比例存在失衡；政策目標側(cè)重點明顯；政策工具和政策目標之間的匹配性有待加強。未來檔案安全政策的制定應(yīng)優(yōu)化政策工具使用比例以加強內(nèi)部結(jié)構(gòu)的均衡性、完善政策目標結(jié)構(gòu)以提高政策目標的協(xié)同度、靈活運用組合政策工具以提升政策工具和政策目標之間的契合度、加強政策的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性建設(shè)以增強政策實施效能等，從而增強檔案安全政策的效用。

關(guān)鍵詞：檔案安全政策 政策文本 政策工具

Abstract： Exploring the characteristics and deficiencies of archival security policies can pro？ vide reference for the Chinese government to fur？ ther improve the archival security policy system. This paper adopts the content analysis method to construct an analytical framework based on the dimensions of policy tools and policy objec？ tives， and analyzes 72 archival security policy texts promulgated at the national level. The analy？ sis reveals that there is an imbalance in the appli？ cation ratio of policy tools； the policy objectives are clearly focused； and the match between poli？ cy tools and policy objectives needs to be strengthened. In the future， the formulation of ar？ chival security policies should optimize the pro？ portion of policy tools used to strengthen the bal？ ance of internal structure， improve the structure of policy objectives to increase the synergy of policy objectives， flexibly use a combination of policy tools to enhance the fit between policy tools and policy objectives， and strengthen the strategic and systematic construction of policies to enhance the effectiveness of policy implemen？ tation， so as to enhance the effectiveness of ar？ chival security policies.

Keywords： Archival security policy； Policy text； Policy tools

檔案安全是國家安全的組成部分，其目標是保障檔案的真實性、機密性、完整性和可用性。檔案安全作為檔案資源開發(fā)與利用的重要保障，受到國家檔案管理機構(gòu)的高度重視?！吨腥A人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施條例》、各層級檔案事業(yè)“十四五”規(guī)劃以及2024年全國檔案工作暨表彰先進會議中，均明確提出要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，補齊檔案安全短板，貫徹落實總體國家安全觀。檔案安全政策是國家為保障檔案安全而制定的系列準則，是具有指導性和法律性的權(quán)威文件。因此，我國在政策層面相繼出臺了一系列涉及檔案館安全風險評估、檔案安全服務(wù)流程等主題的政策文件，為確保檔案安全提供了重要支撐。然而，已有的相關(guān)政策是否能夠有效發(fā)揮其檔案安全保障的作用，以及可以從哪些角度對其進行優(yōu)化，值得深入研究。政策工具作為連接政策目標與結(jié)果的橋梁，可以幫助政府將政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行動措施。[1]在檔案領(lǐng)域，政策工具理論逐漸被應(yīng)用于諸多政策分析中，如民生檔案政策[2]、少數(shù)民族檔案文獻遺產(chǎn)保護政策[3]、檔案公共服務(wù)政策[4]等。但就檔案安全政策而言，已有研究仍聚焦于文本內(nèi)容的質(zhì)性分析[5-6]，尚未結(jié)合政策工具理論對政策內(nèi)容和結(jié)構(gòu)開展量化研究。因此，本文以政策工具理論為基礎(chǔ)，收集了國家層面與檔案安全相關(guān)的政策文本，構(gòu)建了“政策工具-政策目標”的二維分析框架，探究我國檔案安全政策現(xiàn)存的問題并提出建議，旨在為政府部門優(yōu)化檔案安全政策體系提供參考。

一、我國檔案安全政策二維分析框架構(gòu)建

本文采用內(nèi)容分析法對檔案安全政策的文本進行量化研究，即對檔案安全政策的文本進行編碼，通過對編碼后的數(shù)據(jù)進行可視化分析并描述檔案安全政策文本的特征。政策工具可以量化政策文本的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，反映政策體系的平衡狀態(tài)；政策目標的分析可以反映政策的內(nèi)容和趨勢，探究檔案安全政策目標的側(cè)重點及其貫徹情況。研讀文獻發(fā)現(xiàn)，已有學者從“政策工具、政策目標”兩個維度構(gòu)建政策分析框架，并在檔案利用服務(wù)政策[7]、地方政府大數(shù)據(jù)發(fā)展政策[8]等方面開展研究，但少有涉及檔案安全主題。因此，為了更準確地反映檔案安全政策特征，本文基于政策工具、政策目標兩個維度對我國檔案安全政策進行研究。

（一）X維度：政策工具維度

政策工具是政府實現(xiàn)政策目標的具體手段和方式，其本質(zhì)在于將政策制定者的意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榭蓤?zhí)行的政策行為，有利于將政策執(zhí)行落地。從政策工具維度分析政策文本，可以加深政策多元主體對政策內(nèi)容的理解，便于政策制定者認識現(xiàn)有政策規(guī)律和未來發(fā)展趨勢。[9]陳恒鈞和黃婉玲依據(jù)政府與公共事務(wù)之間的關(guān)系，將政策工具歸納為“直接型、間接型、基礎(chǔ)型、引導型”四類。[10]在公共政策領(lǐng)域，該政策工具分類方法在國內(nèi)應(yīng)用較廣。[11]因此，本文借鑒該政策工具分類方法，結(jié)合我國檔案安全的實踐，將檔案安全的政策工具劃分為直接型、間接型、基礎(chǔ)型和引導型四類。直接型政策工具是指政府在檔案安全保障中作為主導角色，通過處罰措施和監(jiān)督檢查等手段，為檔案安全保障提供直接的支持和推動力。間接型政策工具是指政府作為領(lǐng)航者角色，以管理契約和準入許可等形式，規(guī)定政府、企業(yè)等多元主體提供檔案安全保障服務(wù)或產(chǎn)品的要求?；A(chǔ)型政策工具是指政府為檔案安全創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施和加強技術(shù)支持、制定相關(guān)制度和明確責任歸屬等。引導型政策工具是指政府作為引領(lǐng)者角色，通過表彰獎勵、宣傳教育和人才培養(yǎng)等方式，引導其他主體參與檔案安全工作。四類政策工具及其子分類的解釋說明如表1所示。

（二）Y維度：政策目標維度

政策目標是政策制定與執(zhí)行的預期結(jié)果，反映了政府期望的檔案安全效果。檔案安全政策的核心目標是防范和化解檔案安全風險。2018年國家檔案局制定《檔案館安全風險評估指標體系》，該政策文本內(nèi)容全面，指標科學合理，符合檔案安全風險防范工作實際。因此，政策目標維度以該政策文本中的指標要素為依據(jù)，并結(jié)合檔案安全政策內(nèi)容，最終歸納出4個核心目標：館庫安全、檔案實體安全、檔案信息安全以及安全保障機制，每個核心目標下設(shè)若干子目標，從檔案安全政策文本中選取對應(yīng)的政策解釋示例，如表2所示。

（三）X-Y二維分析框架

根據(jù)政策工具（X）和政策目標（Y）兩個維度，構(gòu)建的檔案安全政策二維分析框架如圖1所示。

二、政策文本選擇及編碼

（一）政策文本來源

政策文本數(shù)據(jù)源包括政策或法律全文數(shù)據(jù)庫、政策文本語料庫和政府官方網(wǎng)站三類。[12]本文以國家檔案局官網(wǎng)的檔案政策法規(guī)標準庫為基礎(chǔ)，同時通過查詢北大法寶數(shù)據(jù)庫、各部委官網(wǎng)、檔案安全政策相關(guān)文獻所引用政策進行查漏補缺。為保證所搜集資料的準確性、權(quán)威性和連續(xù)性，二次篩選采取以下方法：（1）通讀所有政策文本，保留內(nèi)容與檔案安全直接相關(guān)的文件；（2）剔除已經(jīng)失效和修改的文件；（3）僅保留政策文本類型為法律法規(guī)、規(guī)劃、綱要、辦法、意見、通知，且政策制定和發(fā)布主體為全國人大常委會、國務(wù)院及其各部委機構(gòu)。根據(jù)以上方法，最終梳理出72份政策文本。

（二）政策文本編碼

根據(jù)構(gòu)建的檔案安全政策二維分析框架，本文將檔案安全政策具體條款作為最小分析單元，對72份政策文本按照“政策編號—具體條款”形式依次編碼，共得到226條編碼結(jié)果，如表3所示，然后將編碼結(jié)果依次歸入對應(yīng)類目中進行統(tǒng)計分析。為確保編碼的有效性，筆者邀請兩位編碼人員對72份政策樣本進行獨立編碼和一致性檢驗，發(fā)現(xiàn)政策工具和政策目標的信度系數(shù)均高于0.8，說明編碼具有較好的可信度。

三、基于二維分析框架的我國檔案安全政策文本分析

（一）政策工具維度分析

經(jīng)統(tǒng)計，72份政策文本中政策工具使用次數(shù)共226次，我國檔案安全政策綜合使用4種政策工具，按占比從高到低為：基礎(chǔ)型工具（58%）、間接型工具（24%）、直接型工具和引導型工具（均為9%）。4種政策工具內(nèi)部均表現(xiàn)出不均衡的現(xiàn)象。在直接型政策工具中，“監(jiān)督檢查”工具和“處罰措施”工具使用率分別是64%和36%，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡。這表明檔案部門主要通過監(jiān)督檢查為檔案事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造安全防線。在間接型政策工具中，“準入許可”工具（75%）使用率高于“管理契約”工具（25%），內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡。原因在于，本研究選取的政策樣本時間跨度較大，準入許可的要求在傳統(tǒng)的檔案管理流程中較為常見，而管理契約主要針對數(shù)字化過程中的外包服務(wù)，是隨著檔案開放、檔案數(shù)字化進程而不斷衍生出來的新情況。在基礎(chǔ)型政策工具中，“基礎(chǔ)設(shè)施”（38%）和“制度建設(shè)”（35%）工具使用率顯著高于“技術(shù)支持”（14%）和“責任歸屬”（13%）工具，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡。當前，政府部門檔案安全保障的中心在建立基礎(chǔ)設(shè)施和制度建設(shè)等方面，而市場力量的專項技術(shù)支持和明確責任歸屬相對缺乏。引導型政策工具總體使用頻次低，其中“人才培養(yǎng)”工具（1%）最為明顯，可能是當前對檔案人才的要求聚焦在提升業(yè)務(wù)水平。但是，除了對檔案人員專業(yè)素養(yǎng)的要求外，還需重視檔案人員職業(yè)道德的培養(yǎng)，強化檔案人員安全觀，牢固樹立檔案安全底線思維。

（二）政策目標維度分析

從檔案安全政策目標維度的分析結(jié)果可知，檔案安全保障機制目標的政策共計99條，約占比44%，在4個政策目標中占主導地位；館庫安全目標和檔案實體安全目標占比均為20%、檔案信息安全目標占比16%。在檔案安全的相關(guān)政策中，大多數(shù)政策著眼于建立檔案安全保障機制本身，通過打造檔案安全人才隊伍、完善檔案安全制度建設(shè)、建立檔案應(yīng)急處置機制、培育公眾檔案安全素養(yǎng)等方式，為檔案安全做好基礎(chǔ)和保障工作，從而營造一個安全的檔案組織生態(tài)。但是，政府對于館庫安全、檔案實體安全以及檔案信息安全這三類政策目標，并未提供同等的支持力度。因此，政策目標的側(cè)重點比較明顯，對于檔案安全保障機制的重視程度遠高于其他類的目標，政策目標結(jié)構(gòu)尚需調(diào)整。

（三）政策工具和政策目標的二維交叉分析

政策工具和政策目標的交叉分析如表4所示。從橫向來看，在館庫安全、檔案信息安全和檔案安全保障機制目標下，基礎(chǔ)型政策工具占據(jù)絕對優(yōu)勢；在檔案實體安全目標下，直接型政策工具也占有一定的主導地位?；A(chǔ)型政策在4種政策目標的使用上相對均衡，直接型政策工具集中在安全保障機制上，間接型政策工具集中在檔案信息安全上，引導型政策工具集中在檔案實體安全和安全保障機制上。

不同的政策目標需要用不同的政策手段去實施。[13]從縱向來看，館庫安全依賴于直接型政策工具，表明良好的檔案保護基礎(chǔ)設(shè)施資源是實現(xiàn)檔案館庫安全的重要依托。檔案實體安全在直接型政策工具中的分布較多，對基礎(chǔ)型、引導型和間接型政策工具均有響應(yīng)，這是因為檔案實體安全與檔案本身直接相關(guān)，政府注重通過全面的政策工具種類來增強其政策效力。檔案信息安全在基礎(chǔ)型政策工具上分布最多，間接型政策工具次之，對直接型和引導型政策工具響應(yīng)不足。這表現(xiàn)在政府側(cè)重于運用信息安全技術(shù)和提供穩(wěn)定的檔案信息系統(tǒng)保障檔案信息安全，對于強制性較高的監(jiān)管手段運用相對較少。檔案安全保障機制對于基礎(chǔ)型和直接型政策工具使用頻次最多，對引導型和間接型政策工具使用偏少。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1.政策工具分布的結(jié)構(gòu)性有待優(yōu)化。我國檔案安全政策文本使用了基礎(chǔ)型、直接型、間接型和引導型4種政策工具，但政策工具使用分布不平衡，表現(xiàn)為基礎(chǔ)型政策工具使用偏多，引導型政策工具和間接型政策工具偏少?？傮w上看，檔案安全政策體系傾向于基礎(chǔ)設(shè)施和制度建設(shè)，忽視了檔案人員的安全能力培養(yǎng)及對檔案數(shù)字化服務(wù)的監(jiān)管，在重視提供基礎(chǔ)性保障措施的同時，缺乏使用強制性更高的間接型工具及政策效益更為持續(xù)的引導型工具?；A(chǔ)型工具能為檔案安全提供基礎(chǔ)性保障，但隨著檔案信息資源共享進程加快、檔案利用場景不斷豐富，檔案安全政策設(shè)計應(yīng)根據(jù)檔案事業(yè)階段任務(wù)側(cè)重點不斷平衡政策工具結(jié)構(gòu)，以更有利于檔案安全政策體系持續(xù)發(fā)展。

2.政策目標分布的均衡性有待提升。我國檔案安全政策的政策目標多維覆蓋，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)缺乏協(xié)同性。從政策目標的分布上看，雖然涵蓋了檔案館庫安全、檔案實體安全、檔案信息安全和檔案安全保障機制4個環(huán)節(jié)，但是有44%的政策目標集中在檔案安全保障機制上，而館庫安全、實體安全和信息安全占比分別為20%、20%和16%。此外，對于安全保障機制目標而言，盡管政策強調(diào)要重視檔案人員宣傳教育，但對其安全知識和技能的考察評價方面還有待優(yōu)化，對于社會大眾的正向引導也有待加強。在檔案實體安全目標內(nèi)部結(jié)構(gòu)上也存在失衡，表現(xiàn)在重視檔案保管環(huán)境、檔案備份管理以及破損和霉變的檔案修復等，較少關(guān)注檔案在流轉(zhuǎn)利用環(huán)節(jié)的安全。同時，在檔案信息安全目標中，對于檔案數(shù)據(jù)存儲安全和檔案信息系統(tǒng)的穩(wěn)定較為關(guān)注，但針對新興信息技術(shù)構(gòu)成的風險關(guān)注還有待加強。

3.政策工具和政策目標之間的匹配度有待完善。從二者關(guān)系來看，僅有檔案實體安全目標與政策工具之間的契合程度較高，符合實際工作情況。其他三個目標與政策工具之間匹配性有待完善。比如，在檔案信息安全目標上，檔案安全政策對于引導型工具和直接型工具的使用少。一方面反映出相關(guān)部門前期監(jiān)督檢查的范圍更多局限于檔案保管中的實體安全，而對于檔案數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)及第三方服務(wù)平臺的監(jiān)督管理在近幾年的政策文本中才有所體現(xiàn)；另一方面，也體現(xiàn)出社會公眾在作為檔案數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管者時參與不活躍，同時亟須加強培育檔案人員的檔案安全技術(shù)能力、數(shù)據(jù)素養(yǎng)、數(shù)字化能力等。此外，間接型工具在安全保障機制目標中運用較少，更多側(cè)重在檔案信息安全方面，對第三方服務(wù)機構(gòu)參與檔案加工利用服務(wù)過程中的規(guī)定還需進一步細化。

（二）建議

1.綜合運用和全面優(yōu)化政策工具。從數(shù)據(jù)來看，檔案安全基礎(chǔ)型政策工具運用居多，引導型和間接型政策工具偏少，政策工具總體結(jié)構(gòu)失衡。完善檔案安全政策體系，應(yīng)優(yōu)化不同政策工具的比例結(jié)構(gòu)，適當加強引導型和間接型政策工具使用。首先，優(yōu)化基礎(chǔ)型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，合理減少“基礎(chǔ)設(shè)施”工具使用頻率，適當應(yīng)用“技術(shù)支持”工具。檔案安全政策體系要進一步發(fā)揮技術(shù)的基礎(chǔ)支撐作用，緊跟檔案信息化發(fā)展態(tài)勢，探討大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等先進技術(shù)在檔案安全應(yīng)用領(lǐng)域的可行性和具體路徑。其次，加大間接型政策工具的使用。隨著檔案開放利用水平的提高，探索檔案開放審核、監(jiān)督制度等政策對于提高檔案安全至關(guān)重要。最后，充分發(fā)揮引導型政策工具的優(yōu)勢，通過宣傳培訓激發(fā)公眾保護檔案安全的自主性，使維護檔案安全成為社會發(fā)展共識，助推檔案安全政策得到充分落實。

2.完善政策目標結(jié)構(gòu)，提高政策目標的協(xié)同度。目前，檔案安全的政策目標主要為安全保障機制，其次是館庫安全和實體安全，最后是檔案信息安全。這反映出檔案安全政策目標目前主要停留在保障機制層面，而館庫、實體和信息安全層面的目標性不強，政策目標的結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，導致檔案安全的建設(shè)進度不一。比如，政策中針對檔案實體安全更側(cè)重保管與修復，忽視了檔案流轉(zhuǎn)利用過程中的安全性審核，但隨著檔案開放范圍不斷擴大，檔案管理者要更加重視創(chuàng)新實體檔案審核方式，注重檔案開放和利用過程的審核監(jiān)督，確保檔案利用安全。

3.提高政策工具和政策目標之間的匹配性。政策工具與政策目標的耦合程度會影響政策目標的實現(xiàn)。政策工具的使用應(yīng)與檔案安全工作目標相適應(yīng)，結(jié)合檔案安全目標和工作實際，增加政策工具的導向性，綜合評估已有政策，靈活運用組合政策工具，找到最優(yōu)比例結(jié)構(gòu)。比如，檔案信息安全涉及的主體由檔案管理機構(gòu)擴展為第三方檔案服務(wù)商、檔案利用者、社會公眾等，不能僅依賴于基礎(chǔ)型工具，應(yīng)考慮適當增加引導型工具激發(fā)全社會檔案技術(shù)的創(chuàng)新熱情，促進信息技術(shù)科研成果的轉(zhuǎn)化，減少信息技術(shù)造成的安全風險。同時，要加強對檔案數(shù)字化服務(wù)過程中的監(jiān)管，提高政策效力。在平衡政策工具結(jié)構(gòu)比例的基礎(chǔ)上，適當增強間接型和引導型工具的政策力度，而對于政策權(quán)威性較弱的文本可通過全面的政策工具種類使得政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)更加均衡，提高政策執(zhí)行力。

4.加強政策的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性建設(shè)。本研究篩選的政策文本以通知、意見、辦法和規(guī)定等政策類型居多，針對部分檔案安全政策效力較弱、檔案安全政策銜接和協(xié)調(diào)不夠、政府部門間的合作不夠通暢等問題，政府在制定檔案安全政策時應(yīng)注重政策的前瞻性和系統(tǒng)性。具體而言，國家檔案局可發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌作用，梳理整合現(xiàn)有檔案安全政策，著眼于政策的全局性來制定并實施檔案安全政策，秉持為國家安全服務(wù)的原則，以保障國家安全為最終目標，把握檔案安全發(fā)展的長期趨勢及其實施后的效果，將政策與國家安全體系建設(shè)相協(xié)調(diào)，加強各個政府部門之間的溝通和交流，不斷形成政策合力，為地方層面的檔案安全工作提供規(guī)范和引導，穩(wěn)定、系統(tǒng)地推進檔案安全政策的實施落地。

五、結(jié)語

檔案安全事關(guān)檔案事業(yè)發(fā)展大局，也是貫徹總體國家安全觀的內(nèi)在要求。本文從政策工具和政策目標角度構(gòu)建檔案安全政策二維分析框架，對檔案安全政策文本內(nèi)容進行分析，梳理總結(jié)我國檔案安全政策存在的問題并提出政策建議，為檔案安全研究提供了理論支撐。但不足之處在于政策文本的樣本較少，未來可以對地方檔案安全政策進行追蹤，獲取更多的政策樣本和資料，探究國家層面檔案安全政策與各省市政策文本之間的共性和差異，以此進一步豐富我國檔案安全政策研究成果。此外，考慮到政策工具分類標準的多元性以及不同分析框架的可能性，未來研究可嘗試從其他政策工具分類方法出發(fā)，搭建不同的分析框架，為優(yōu)化檔案安全政策體系提出更多有價值的參考建議。

*本文系國家檔案局科技項目“面向智能輔助決策的檔案價值增值研究”（項目編號：2022-X-057）的成果之一。

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作者單位：1.湖北大學歷史文化學院2.上饒師范學院圖書館3.國網(wǎng)湖北省電力有限公司