集體土地能否通過“村改居”轉(zhuǎn)為國有

案" "情

某村土地原系村民小組所有的集體土地，2004年，村民小組就案涉土地向市政府申請進(jìn)行國有土地使用權(quán)登記。2006年，該村召開村民代表大會，通過將本村集體土地依法轉(zhuǎn)為國有土地的決議。后相關(guān)部門對涉案土地進(jìn)行了地籍調(diào)查、權(quán)屬審核，原縣國土資源局在請示市政府批準(zhǔn)后向其頒發(fā)了國有土地使用權(quán)證。

村民孫某對頒證行為不服，起訴要求撤銷該國有土地使用權(quán)證，在歷經(jīng)一審、二審、最高人民法院再審后，最高人民法院作出（2019）行申1065號再審審查與審判監(jiān)督行政裁定。最高人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，案涉土地性質(zhì)原為集體土地，未經(jīng)征收，市政府以村民代表大會決議將其確認(rèn)為國有土地，并核發(fā)國有土地使用證，缺乏法律依據(jù)，判決確認(rèn)被訴頒證行為違法。

分" "析

集體土地變?yōu)閲型恋厥欠裰挥型ㄟ^征收這一種途徑？這是基層經(jīng)常提出的問題。有的地方提出縣政府可以通過“村改居”方式將集體土地變?yōu)閲型恋?，也有的地方提出縣政府直接將集體土地確權(quán)為國有土地，甚至有的地方出現(xiàn)在未辦理土地征收手續(xù)的情況下，對農(nóng)民補(bǔ)償安置完直接將集體土地出讓給企業(yè)并頒發(fā)國有土地使用權(quán)證。這些做法都是錯誤的。

首先，已發(fā)證集體土地，不能通過確權(quán)改為國有土地。

根據(jù)1982年《憲法》的規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。上述規(guī)定明確了國有土地和集體土地的權(quán)屬和界限。2007年，原《物權(quán)法》規(guī)定，國家土地所有權(quán)可以不登記發(fā)證，因為法律的明確規(guī)定比不動產(chǎn)登記的公示效果更強(qiáng)，所以無須登記?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求，按照土地總登記模式，力爭到2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。各省、市（區(qū)）基本完成了任務(wù)，將土地所有權(quán)確認(rèn)給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村民小組農(nóng)民集體。

根據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》的規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)存在爭議的，由縣級以上土地主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作；對需要依法作出處理決定的，由土地主管部門提出調(diào)查處理意見后，在5個工作日內(nèi)報同級人民政府，由人民政府下達(dá)處理決定，同時報上一級土地主管部門。當(dāng)事人對人民政府作出的處理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。在規(guī)定的時間內(nèi)，當(dāng)事人既不申請行政復(fù)議，也不提起行政訴訟，處理決定即發(fā)生法律效力。生效的處理決定是土地登記的依據(jù)。

2020年，《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》明確，土地、礦藏、水流、荒地或者灘涂權(quán)屬確權(quán)屬于行政裁決，確認(rèn)保障性住房分配資格屬于行政確認(rèn)，房屋、集體土地所有權(quán)登記屬于行政登記，將行政確認(rèn)、行政登記和行政裁決的關(guān)系分清楚了。

原國土資源部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函》明確，土地權(quán)屬爭議是指土地登記前，土地權(quán)利利害關(guān)系人因土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬而發(fā)生的爭議。土地登記發(fā)證后已經(jīng)明確了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權(quán)屬爭議。土地所有權(quán)、使用權(quán)依法登記后第三人對其結(jié)果提出異議的，利害關(guān)系人可根據(jù)土地登記規(guī)則的規(guī)定向原登記機(jī)關(guān)申請更正登記，也可向原登記機(jī)關(guān)的上級主管機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議或直接向法院提起行政訴訟。

《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第二十條中的“人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證”，是指初始土地登記完成前，爭議土地原有地人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證。

從上述規(guī)定可見，已經(jīng)明確權(quán)屬乃至登記發(fā)證的集體土地，不能直接通過政府確權(quán)方式改變?yōu)閲型恋?，否則就是對集體合法財產(chǎn)權(quán)利的侵害。

其次，集體土地不能通過“村轉(zhuǎn)居”方式轉(zhuǎn)為國有土地。

根據(jù)1998年《土地管理法實施條例》第二條第五項規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國家所有。

這一條款源自1995年原國土資源部《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十四條：“因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，其未經(jīng)征用的土地，歸國家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國有土地使用權(quán)?！睏l文沒有說清楚剩余土地歸國家所有的實現(xiàn)方式。所以，1998年《土地管理法實施條例》中的規(guī)定會給人一種模糊印象，認(rèn)為在國家征地后集體所剩余土地可直接國有化。

一些地方政府援引該項規(guī)定，通過重新劃分農(nóng)村居民的戶口類型，以“村改居”的方式將原來農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的土地。如，深圳市從1993年開始通過“村改居”的方式將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的土地，2004年深圳市將全市戶籍人口全部改為城市居民，全部的集體所有土地也都轉(zhuǎn)為國有，使其成為中國首個無農(nóng)村無農(nóng)民無集體土地的城市。

由于通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地規(guī)避了國家的征地審批手續(xù)，規(guī)避了國家嚴(yán)格土地管理的政策法律規(guī)定，因此，2004年

國家出臺政策禁止通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。如，2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）明確規(guī)定：“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地?！?/p>

2005年，原國務(wù)院法制辦公室、原國土資源部《關(guān)于對〈土地管理法實施條例〉第二條第（五）項的解釋意見》（國法函〔2005〕36號）進(jìn)一步明確：《土地管理法實施條例》的該項規(guī)定，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。

最后，應(yīng)妥善解決集體土地轉(zhuǎn)為國有土地歷史遺留問題。

有些政府在國務(wù)院文件和解釋意見出臺前即已出臺“村改居”文件，對已經(jīng)辦理了國有土地使用權(quán)證的，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其物權(quán)變動效力，不宜撤銷。對未辦理不動產(chǎn)登記的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定不發(fā)生物權(quán)變動的效力，繼續(xù)按照集體土地管理，按照現(xiàn)有法律法規(guī)辦理土地征收手續(xù)后方可轉(zhuǎn)為國有土地。

《自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》提出，對實施區(qū)域統(tǒng)籌和成片開發(fā)涉及的邊角地、夾心地、插花地等零星低效用地，要探索集體建設(shè)用地之間、國有建設(shè)用地之間、集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間，按照“面積相近或價值相當(dāng)、雙方自愿、憑證置換”原則，經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)行置換，依法辦理登記。

因此，對于國有土地轉(zhuǎn)為集體土地的，可參照1995年原國家土地管理局對浙江省土地管理局《關(guān)于土地確權(quán)登記中有關(guān)問題的請示的批復(fù)》（國土批〔1995〕63號）規(guī)定，在同類用地之間不改變原用地性質(zhì)的前提下，由擬調(diào)換土地的雙方向縣級以上人民政府土地主管部門提出換地申請，依法經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，并經(jīng)地價評估后，再向土地主管部門申請辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)。調(diào)換的原集體土地變更為國有土地，原國有土地變更為集體土地。

綜上所述，在城市建成區(qū)，即使絕大部分土地都已被征收，且村民已成建制轉(zhuǎn)為居民，剩余少量的居民自用的宅基地的權(quán)屬性質(zhì)仍然屬于集體所有。集體土地轉(zhuǎn)為國有土地只有通過土地征收，不能通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”“村改

居”或者直接調(diào)查確權(quán)登記等方式。本案直接將集體土地登記為國有土地的做法，實質(zhì)上是缺乏登記原因的虛假登記。根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)〔2011〕178號）規(guī)定，嚴(yán)格禁止搞虛假土地登記。對于借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地的，不得登記發(fā)證，造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。（作者單位：福建省自然資源廳）