激發(fā)高速公路項(xiàng)目投資的活力和動力

在當(dāng)前高速公路項(xiàng)目投資建設(shè)規(guī)模放緩和新建項(xiàng)目普遍效益不佳的現(xiàn)狀下，經(jīng)營性、政府還貸、政府與社會資本合作等3類投資模式都存在一定的困難和問題。采用何種投資模式，需要綜合考慮項(xiàng)目投資規(guī)模、資金來源及構(gòu)成、債務(wù)規(guī)模及還本付息安排、項(xiàng)目區(qū)域發(fā)展前景、技術(shù)創(chuàng)新等多方面因素，防范并及時(shí)應(yīng)對問題和風(fēng)險(xiǎn)，尋求投資和商業(yè)模式上的創(chuàng)新和突破，激發(fā)項(xiàng)目投資的活力和動力，真正實(shí)現(xiàn)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

主流投資模式及特點(diǎn)

經(jīng)營性項(xiàng)目投資模式。依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，主要涉及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資或受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路項(xiàng)目，其收費(fèi)期限有限制，最長為25年，中西部地區(qū)可適當(dāng)延長至30年。該模式通常需交通運(yùn)輸主管部門報(bào)批后，通過招標(biāo)確定投資人。中標(biāo)者采取獨(dú)資或合作成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營及償債，合作方按股權(quán)出資。若招標(biāo)不成功，可通過談判或直接由省級交通投資平臺實(shí)施。項(xiàng)目資金主要來自投資人的自有資金和銀行貸款，自有資金由投資人基于其資產(chǎn)和信用籌集，作為項(xiàng)目資本金；貸款則由項(xiàng)目公司以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押獲得。對于經(jīng)濟(jì)效益不佳但社會效益好的項(xiàng)目，地方政府會提供資本金補(bǔ)助。自“十二五”以來，此模式有效發(fā)揮了投資人的融資能力和財(cái)務(wù)杠桿作用，結(jié)合財(cái)政補(bǔ)助，籌集了大量建設(shè)資金。然而，實(shí)際操作中，投資人多為國有交通投資平臺，混合所有制和民營資本參與有限，主要因項(xiàng)目預(yù)期效益不佳，存在投資回收和償債風(fēng)險(xiǎn)，因此，國有交通投資平臺累積了大量帶息債務(wù)，面臨債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府還貸模式。即政府使用預(yù)算安排資金實(shí)施的高速公路固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。采用該類模式實(shí)施的高速公路項(xiàng)目，其建設(shè)資金一般由地方各級政府及其有關(guān)部門統(tǒng)籌使用本級預(yù)算資金、上級補(bǔ)助資金等各類財(cái)政資金籌集，可按有關(guān)規(guī)定將政府專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，資本金以外的建設(shè)資金通過專項(xiàng)債或其他方式解決。項(xiàng)目收費(fèi)期限一般最長不得超過15年，中西部省、自治區(qū)、直轄市項(xiàng)目不超過20年。政府還貸模式多以事業(yè)單位的管理中心作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)和經(jīng)營。以政府還貸模式投資建設(shè)的國家高速公路網(wǎng)項(xiàng)目可得到中央車購稅補(bǔ)助，但也加重了當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力和債務(wù)，在財(cái)政實(shí)力薄弱的地區(qū)，政府出資撥付普遍滯后。此外，項(xiàng)目建成后，由于收費(fèi)期限較短，一些效益較差的項(xiàng)目不僅在營運(yùn)期存在資金缺口需要彌補(bǔ)，收費(fèi)期屆滿后也難以清償融資本息。

政府和社會資本合作模式（PPP）。指政府為提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等的供給能力及供給效率，通過特許經(jīng)營等方式與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及長期合作關(guān)系。該模式2014年在我國推廣后發(fā)展迅猛，逐步為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的投融資所廣泛運(yùn)用。隨著項(xiàng)目大量上馬，其面臨著地方政府債務(wù)居高不下、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)陡增、發(fā)展逐步停滯等問題。為了改善舊模式下PPP項(xiàng)目帶來的變相加重政府負(fù)債、社會資本方“重建設(shè)、輕運(yùn)營”等問題，2023年11月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”），“指導(dǎo)意見”聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目、全部采取特許經(jīng)營模式、合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域、優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與、明確管理責(zé)任分工等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任；并強(qiáng)調(diào)政府對使用者付費(fèi)項(xiàng)目的投資支持，只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本等。

項(xiàng)目投資問題分析

項(xiàng)目投資建設(shè)規(guī)模放緩。經(jīng)過“十二五”和“十三五”時(shí)期的高投入大發(fā)展，我國高速公路實(shí)現(xiàn)了通車?yán)锍毯兔芏却蠓蕊w躍式增長，路網(wǎng)布局日趨完善。然而，隨著區(qū)域路網(wǎng)飽和，新建規(guī)模增速將逐步放緩，新增投資和建設(shè)里程也將減緩。2023年全國交通固定資產(chǎn)投資額數(shù)據(jù)中，高速公路全年完成投資額15955億元，較2022年下降1.9%，是自“十三五”以來的首次回落。

新建項(xiàng)目效益不佳，項(xiàng)目融資難、落地難。一方面，如前所述高速公路路網(wǎng)中主干線和大通道已基本建成，后續(xù)項(xiàng)目主要集中在加密線、聯(lián)絡(luò)線、延長線新建和既有項(xiàng)目的擴(kuò)容改造上。新建路段交通量有限，通行費(fèi)等收入難以覆蓋經(jīng)營成本，經(jīng)營期末無法償還貸款本息，效益普遍較差；改擴(kuò)建項(xiàng)目大部分可通過新增交通量收益對沖高額建設(shè)投入，但由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期核定等限制，項(xiàng)目擴(kuò)容改造后短期內(nèi)也難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。另一方面，受復(fù)雜國際環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢影響，社會投資增速整體放緩，疊加政府債務(wù)嚴(yán)格管控的政策背景等因素，地方財(cái)政壓力巨大。

行業(yè)管理政策對新問題缺乏指引。高速公路行業(yè)政策主要包括《中華人民共和國公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》自2004年頒布實(shí)施至今已20年，其間我國經(jīng)濟(jì)社會及收費(fèi)公路相關(guān)領(lǐng)域取得長足發(fā)展，相關(guān)政策執(zhí)行中不斷與行業(yè)發(fā)展新情況、新問題發(fā)生碰撞，部分高速公路項(xiàng)目的收費(fèi)期限已經(jīng)或臨近屆滿，一些問題在政策層面上缺乏明確指引，各地在實(shí)踐中遭遇不同困境。

改善投資現(xiàn)狀的對策建議

加快修訂包括《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》在內(nèi)的行業(yè)政策，進(jìn)一步適應(yīng)現(xiàn)有投資模式和行業(yè)發(fā)展。如在不同模式性質(zhì)的高速公路項(xiàng)目之間建立轉(zhuǎn)性通路，在項(xiàng)目收費(fèi)期滿后對路產(chǎn)處置、債務(wù)償還、后續(xù)養(yǎng)護(hù)責(zé)任和資金來源等做出合理安排，在項(xiàng)目整體投資周期中落實(shí)“收回投資并有合理回報(bào)的原則”等，在政策層面對上述問題給予明確指引。2015年起，交通運(yùn)輸部先后多次向社會公開征求修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》意見，各地陸續(xù)出臺地方性規(guī)定以彌補(bǔ)實(shí)際操作中缺乏指導(dǎo)政策的境況，可見在國家層面盡快修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》已相當(dāng)迫切。

探索新的投資、商業(yè)模式及資產(chǎn)盤活、資源補(bǔ)償路徑。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目資金來源結(jié)構(gòu)，打破對政府投入的慣性依賴。在項(xiàng)目投資人招標(biāo)階段，對預(yù)期收益不佳的高速公路項(xiàng)目，可采用“好差搭配”原則與預(yù)期收益良好的項(xiàng)目進(jìn)行捆綁。探索完善通行費(fèi)定價(jià)機(jī)制，在綜合考慮區(qū)域路網(wǎng)、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境、項(xiàng)目造價(jià)、收費(fèi)年限等因素對高速公路通行費(fèi)合理定價(jià)的同時(shí)，探索差異化的動態(tài)收費(fèi)模式，提高項(xiàng)目通行費(fèi)收入。通過資產(chǎn)優(yōu)化重組、證券化、REITs等路徑方式，盤活存量高速公路資產(chǎn)，加快資金回流，用于新建項(xiàng)目投資。

適應(yīng)新機(jī)制指導(dǎo)意見等政策調(diào)整，尋求新項(xiàng)目資源和發(fā)展機(jī)會。從國有高速公路投資建設(shè)平臺企業(yè)的大規(guī)模存量債務(wù)、近年來對政府債務(wù)不斷加大的管控力度及趨勢看，交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將持續(xù)面臨投資拉動需求大與資金籌措難、債務(wù)負(fù)擔(dān)重的矛盾，國有交通企業(yè)后續(xù)仍將承擔(dān)繁重的投資建設(shè)任務(wù)。對此，國有交通投資企業(yè)有必要走出“舒適區(qū)”，探索參與本級之外的政府與社會資本合作項(xiàng)目，獲取新項(xiàng)目資源，尋找高質(zhì)量發(fā)展新契機(jī)。