山東省流域生態(tài)補償實踐及建議

摘要：簡要梳理國內(nèi)流域生態(tài)補償機制從概念提出到逐步完善的歷史演變，重點介紹山東省流域生態(tài)補償方面的發(fā)展歷程，及其在全國率先實現(xiàn)縣際流域橫向生態(tài)補償全覆蓋的實踐案例，總結(jié)其借鑒和啟示意義，并對下一步山東省和其他地區(qū)流域生態(tài)補償機制的優(yōu)化和完善提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：流域；生態(tài)補償；政策實踐

中圖分類號：S157.2；X171.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）08-0-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.08.048

Practice and Suggestion of Watershed Ecological Compensation in Shandong Province

MA Tianli1， HAO Man2， LIU Shi3， XUE Lin4

（1.Key Laboratory of Land and Sea Ecological Governance and Systematic Regulation， Shandong Academy for Environmental Planning， Jinan 250101， China; 2. Jinan Institute of Environment （Jinan Yellow River Basin Ecological Protection Promotion Center）;

3. Department of Ecological Environment of Shandong Province;

4. Jinan Ecology and Environment Monitoring Center of Shandong Province， Jinan 250100， China）

Abstract： This paper briefly reviews the development process of ecological compensation mechanism from proposal to further improvement and the situation of ecological compensation in some provinces （cities）. Introduced the experience and practice of realizing the full coverage of horizontal ecological compensation among counties in Shandong province. The significance of watershed ecological compensation in Shandong province was summarized， and some suggestions for the next step of water ecological environment management were put forward.

Keywords： drainage basin; ecological compensation; policy practice

流域生態(tài)補償可以有效緩解流域生態(tài)保護者與受益者之間的利益沖突，屬于一種政策工具，具有較高的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，能夠促進生態(tài)保護和經(jīng)濟建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。山東省結(jié)合自身情況，優(yōu)化和創(chuàng)新流域生態(tài)補償機制，強化其適宜性和有效性，為流域生態(tài)環(huán)境恢復提供了政策支持。

1 流域生態(tài)補償機制發(fā)展背景

流域生態(tài)補償是生態(tài)補償機制的重要組成部分。它一般意指以水資源保護為主線，有效平衡流域經(jīng)濟發(fā)展與水質(zhì)保護關(guān)系的經(jīng)濟激勵手段[1]。在國外，流域生態(tài)補償機制實踐相對較早，如1990—2000年，德國先后投入約2 000萬德國馬克，與捷克在易北河建立了跨國的流域生態(tài)補償實踐，有效改善了易北河的水質(zhì)。在國內(nèi)，國家層面關(guān)于建立流域生態(tài)補償機制的論述首見于2007年。原國家環(huán)境保護總局印發(fā)的《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》，提出要在自然保護區(qū)、流域水環(huán)境保護等領(lǐng)域開展生態(tài)補償試點。2012年，國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護部等四部委印發(fā)《重點流域水污染防治規(guī)劃（2011—2015年）》，提出要完善流域內(nèi)跨市斷面考核和賠償補償機制。2015年，國務(wù)院為鼓勵各地區(qū)開展生態(tài)補償試點，出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》。《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》和《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》均鼓勵建立重點流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制。整體來看：我國對于流域生態(tài)補償機制雖然起步較晚，但是政府及部門推動強力；以橫向補償為主，且在2010年后總體思路、工作目標、推進措施逐步具體化和深化。

山東省作為人口大省、工業(yè)大省、農(nóng)業(yè)大省，在保障流域水生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步向好方面面臨巨大壓力。文章總結(jié)山東省開展的流域生態(tài)補償實踐歷程，通過分析問題提煉經(jīng)驗，進一步完善了山東省流域生態(tài)補償機制，可為全國其他地區(qū)開展流域生態(tài)補償機制實踐提供參考案例和借鑒經(jīng)驗。

2 國內(nèi)各?。ㄊ校┝饔蛏鷳B(tài)補償情況

由于經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護整體進程的滯后，直至20世紀末，我國仍未出現(xiàn)真正意義上的流域生態(tài)補償實踐。進入2000年后，隨著國家和各地對水污染治理、水質(zhì)保障工作的高度重視，流域生態(tài)補償機制從萌芽狀態(tài)獲得了快速發(fā)展，其中浙江省、江蘇省、江西省3個省份的做法經(jīng)驗較具代表性[2]。

2.1 浙江省

2012年，浙江省在財政部、生態(tài)環(huán)境部指導下，與安徽省實施了全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點——新安江跨省流域生態(tài)補償機制，補償金額最高達5億元，后又自行在浦陽江流域、錢塘江流域上下游地區(qū)建立了全面的橫向生態(tài)補償機制。

2.2 江蘇省

2014年，江蘇省建立了涉及66個斷面的“雙向補償”機制（即橫向生態(tài)補償機制）。該機制涵蓋太湖、長江等6個干線及入干線的主要支流，創(chuàng)新設(shè)定不同超標倍數(shù)下補償基準隨之調(diào)整的懲罰性條款，對連續(xù)3年達到考核要求斷面的責任地區(qū)予以獎勵。江蘇省是全國首個水環(huán)境區(qū)域補償實現(xiàn)全境覆蓋的省份。

2.3 江西省

2016年，江西省出臺《江西省流域生態(tài)補償辦法（試行）》。2019年，江西省出臺了省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案和省內(nèi)的流域上下游橫向生態(tài)保護補償定額獎補實施辦法，進一步健全了省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制。截至2020年底，江西全省已簽訂省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償協(xié)議90份，80%以上的縣（市、區(qū)）均建立了橫向生態(tài)保護補償機制。

3 山東省在流域生態(tài)補償機制方面的實踐與探索

山東省在流域生態(tài)補償機制方面的實踐與浙江省、江蘇省、江西省略有不同。早在2007年，山東省政府開始了部分流域的生態(tài)補償試點，主要涉及南水北調(diào)黃河以南段及省轄淮河流域、大汶河流域、小清河流域，初步形成了具有一定特色的生態(tài)補償機制框架。2010年，山東省財政廳、原環(huán)境保護廳聯(lián)合出臺了《小清河流域上下游協(xié)議生態(tài)補償暫行辦法》，在小清河沿線的濟南等5市試點建立了橫向生態(tài)補償機制，但此后并未將其在全省予以鋪開推廣，轉(zhuǎn)而嘗試朝縱向補償方向進行探索。2019年，山東省人民政府辦公廳印發(fā)了《地表水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補償辦法》，實現(xiàn)了省級對市級縱向流域生態(tài)補償機制的全覆蓋，大大推動完成了全省水環(huán)境質(zhì)量改善的目標。

2021年，財政部等四部門印發(fā)《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》。山東省積極響應(yīng)國家要求，作為黃河流域最下游的省份，主動與上游河南省進行對接，于2021年4月簽訂了為期2年、最高補償資金規(guī)模達1億元的《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，是黃河流域首個建立省際間橫向生態(tài)補償機制的省份。2021年7月，山東省印發(fā)《關(guān)于建立流域橫向生態(tài)補償機制的指導意見》，對全面完成縣際橫向生態(tài)補償協(xié)議簽訂工作、實現(xiàn)縣際流域橫向生態(tài)補償全覆蓋提出具體的時間要求。

2021年8月，山東省印發(fā)《流域橫向生態(tài)補償機制實施辦法》，進一步規(guī)范了補償模式，制發(fā)了協(xié)議模板，明確了跨界斷面清單。根據(jù)報道，該文件規(guī)定了單個跨市、市內(nèi)斷面月度補償基準金額分別為100萬元和85萬元，年度補償總額根據(jù)斷面全年水質(zhì)類別實行20%的浮動額度。從2021年9月3日泰安市泰山區(qū)政府與徂汶景區(qū)管委會簽訂首個協(xié)議，到2021年9月30日16市133個縣（市、區(qū)）全部完成301個橫向生態(tài)補償協(xié)議簽訂工作，前后僅耗時28 d，是全國第一個全面建立縣際流域橫向生態(tài)補償機制的省份，初步測算全省年度全口徑協(xié)議補償金額最高可達38.74億元。

4 山東省流域生態(tài)補償機制建立過程的借鑒與啟示

整體來看，山東省對流域生態(tài)補償機制的認識，相較傳統(tǒng)理念有了較大轉(zhuǎn)變，不再單純追求實現(xiàn)“誰污染，誰賠償”“誰保護，誰受益”的格局，而是通過縣際間簽訂橫向生態(tài)補償協(xié)議，在原有的生態(tài)環(huán)境垂直監(jiān)管體系以外，以一種類行政化的方式，營造出了新的同級之間相互監(jiān)督、相互制約的“隱形”機制。在這一機制下，上下游的縣（市、區(qū)）在水生態(tài)環(huán)境保護工作方面，由原本的“鄰居”關(guān)系逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N競爭關(guān)系，迫使其必須徹底摸清補償斷面周邊的污染排放情況，以保障協(xié)議內(nèi)容條款的公平與準確。同時，這一機制要求上游的縣（市、區(qū)）必須保持對河湖水質(zhì)的常態(tài)化關(guān)注，因為下游會時刻監(jiān)測和跟蹤上游來水水質(zhì)，以待出現(xiàn)惡化時及時獲取補償。

5 進一步完善流域生態(tài)補償機制的對策建議

5.1 進一步優(yōu)化補償模式和出資比例

流域橫向生態(tài)補償機制的核心是協(xié)議補償斷面水質(zhì)改善時下游補償上游，水質(zhì)惡化時上游補償下游。這一基礎(chǔ)原則隱藏了兩個難以解決的問題：一是最下游的地區(qū)水質(zhì)改善時，面臨“無人可付補償”的尷尬局面；二是下游對上游來水水質(zhì)改善的獲益不明顯時，其提供補償?shù)囊庠敢矔S之降低，甚至可能對簽訂協(xié)議持抵觸態(tài)度。究其原因，實際不難理解：只有當上游來水是下游地區(qū)的飲用水水源，如新安江協(xié)議、六盤水協(xié)議等，上游水質(zhì)的改善才會給下游帶來直接的經(jīng)濟社會效益；當上游來水水質(zhì)僅在一個較短時期內(nèi)有快速提升時，下游往往難以迅速調(diào)整，只能維持河湖原有使用功能，無法享受水質(zhì)改善的益處。針對這些情況，建議調(diào)整現(xiàn)有的縱向流域生態(tài)補償機制，利用縱向補償?shù)奶烊粌?yōu)勢解決最下游地區(qū)問題，使其在形式上成為橫向補償?shù)挠行аa充，構(gòu)建起縱橫結(jié)合的流域生態(tài)補償模式。同時，可以參照昆明市《滇池流域河道生態(tài)補償辦法（試行）》中“水質(zhì)惡化時上游補償下游、水質(zhì)改善時上一級補償上游”的做法，優(yōu)化部分補償基準為Ⅳ、Ⅴ類水體的水質(zhì)改善補償資金出資比例，由省一級全額或差額予以墊付。

5.2 進一步優(yōu)化河湖補償基準額度

目前，山東省建立的流域橫向生態(tài)補償機制，對于跨市、跨縣界斷面均統(tǒng)一設(shè)置了每月100萬元和85萬元的補償基準額度。在機制建立的初始階段實行統(tǒng)一的補償基準額度，可以在一定程度上避免各地的爭執(zhí)，但難以兼顧公平性和客觀性。例如，山東省此次橫向生態(tài)補償機制同時覆蓋了沂河和寧陽溝兩條河流。其中：沂河的多年流量在4 000～6 000 m3/s，屬于大型河流；而寧陽溝僅為泰安市寧陽縣匯入濟寧市兗州區(qū)的一條小型支流，非汛期外最大徑流量不足1 m3/s，甚至年內(nèi)多個月份處于徹底斷流狀態(tài)?？梢姡瑑蓷l河流的水質(zhì)保障壓力不能相提并論。此外，補償基準類別為Ⅲ類的水體，相對補償基準類別為Ⅴ類的水體而言，水質(zhì)提升、獲取補償?shù)碾y度更大；反之，水質(zhì)惡化、付出補償?shù)目赡苄砸哺?。因此，對徑流量不同、水質(zhì)基礎(chǔ)不同的河流設(shè)定相同的補償基準額度存在改進空間。針對這些情況，建議相關(guān)決定由省級主導強力推進，采取“包攬”而非“引導”方式建立流域生態(tài)補償機制，可以在后續(xù)機制調(diào)整過程中，根據(jù)河流具體情況實行分級管理，如對一級、二級、三級、四級河流分別賦以不同的補償基準額度，并根據(jù)協(xié)議斷面的級別、水質(zhì)目標、日均流量等設(shè)置不同的調(diào)整系數(shù)，力爭較為精準地反映河湖治理難度，實現(xiàn)公平公正，從而使機制獲得上下游各方的認同。

6 結(jié)論

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，流域生態(tài)環(huán)境保護和修復工作受到挑戰(zhàn)，山東省可以結(jié)合不同省份的實際情況，制定針對性、可行性的流域生態(tài)補償機制，強化各級政府與社會各界的協(xié)同合作，共同恢復流域生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。在具體實施中，山東省可以優(yōu)化補償模式和出資比例，完善河湖補償基準額度，深化對流域生態(tài)補償機制作用的理解和認識，推動政策轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)紅利。

參考文獻

1 趙 煜，王 珊.中國流域生態(tài)補償研究綜述[J].河南工業(yè)大學學報（社會科學版），2021（5）：9-18.

2 巨文慧，孫宏亮，趙 越，等.我國流域生態(tài)補償發(fā)展實踐與政策建議[J].環(huán)境與發(fā)展，2021（11）：1-8.