以自然資源增值為導(dǎo)向的全域土地綜合整治路徑研究

摘要：在資源緊張、環(huán)境壓力增大的背景下，如何通過全域土地綜合整治實現(xiàn)自然資源的合理開發(fā)與高效利用，進而推動區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，成為當(dāng)前研究的重點。以廉江市石嶺鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目為例，深入探討全域土地綜合整治的實踐。通過案例分析總結(jié)了全域土地綜合整治的成功經(jīng)驗，為未來的實踐提供了有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：自然資源增值；土地綜合整治；空間資源配置

中圖分類號：TF841.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）08-00-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.08.023

Research on the Path of Comprehensive Land Consolidation Guided by Natural Resource Appreciation

—Taking the Comprehensive Land Improvement Project in Shiling Town， Lianjiang City as an Example

MENG Jingjing， ZHANG Linfeng

（Guangdong Guodi Planning Technology Co.， Ltd.， Guangzhou 510000， China）

Abstract： Against the backdrop of resource scarcity and increasing environmental pressure， how to achieve rational development and efficient utilization of natural resources through comprehensive land consolidation across the entire region， and promote sustainable development of regional economy， has become a current research focus. The article takes the comprehensive land consolidation project in Shiling Town， Lianjiang City as an example to explore in depth the practice of comprehensive land consolidation in the entire area. The successful experience of comprehensive land consolidation in the whole area has been summarized through case analysis， providing useful reference for future practice.

Keywords： natural resource appreciation; comprehensive land consolidation; space resource allocation

全域土地綜合整治以物理空間環(huán)境的資源重組為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)空間價值重塑為關(guān)鍵，最終目的是解決“人、地、錢”的問題，即重構(gòu)土地、產(chǎn)業(yè)與人的關(guān)系。廉江市石嶺鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目作為國家級全域土地綜合整治試點，從空間重組、價值重塑和關(guān)系重構(gòu)3個方面開展實踐探索，通過規(guī)劃引領(lǐng)、全域謀劃統(tǒng)籌空間資源配置，推動資源價值重塑，探索要素流動新模式，推動共建共享，以期實現(xiàn)“九洲江畔生態(tài)糧倉”整治愿景。

1 項目概況

廉江市石嶺鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目于2021年1月入選國家級試點名單。2022年4月，廉江市政府決定以試點村為核心，將試點區(qū)域擴大到石嶺鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍。2023年3月，廉江市石嶺鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目納入湛江市“百縣干鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”，作為促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。石嶺鎮(zhèn)毗鄰廉江市中心城區(qū)，是廉江境內(nèi)與外界的交通樞紐，地處九洲江、武陵河總干渠的交匯處，境內(nèi)資源稟賦優(yōu)越，紅橙、荔枝等果蔬資源豐富。

廉江市石嶺鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目通過四大空間統(tǒng)籌治理、政策組合促進要素流動等舉措，系統(tǒng)解決空間載體質(zhì)量不高、中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)帶動能力不強、集體經(jīng)濟發(fā)展活力不足等問題。以工促農(nóng)帶旅，通過工業(yè)用地提質(zhì)增效做大做強工業(yè)經(jīng)濟，通過空間騰挪、耕地集聚建設(shè)先行示范區(qū)，整合鎮(zhèn)域農(nóng)業(yè)、文旅資源大力發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光旅游項目，促進石嶺產(chǎn)城融合發(fā)展，增強中心鎮(zhèn)連城帶村帶動能力。支持村集體經(jīng)濟通過土地資源參與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入運營，構(gòu)建“國企+民營+村集體”共建共富模式，激活集體經(jīng)濟發(fā)展活力。

2 空間重組

2.1 規(guī)劃引領(lǐng)

通過梳理全域土地綜合整治與現(xiàn)狀、規(guī)劃之間的關(guān)系，構(gòu)建規(guī)劃傳導(dǎo)體系，以規(guī)劃預(yù)見性引導(dǎo)整治合理性。項目針對農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、產(chǎn)業(yè)空間、城鄉(xiāng)空間開展專題研究，明確四大空間核心問題，提出具體解決方案；以頂層設(shè)計統(tǒng)籌空間落位、實施時序、資金來源以及建設(shè)指引，確定行動總綱領(lǐng)；結(jié)合正在開展的鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃等法定規(guī)劃，做好用地保障、建設(shè)管控。

2.2 全域謀劃

2.2.1 良田連片

推動“小田變大田”，打造“百畝方”“千畝方”，筑牢農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)。項目通過開展生態(tài)農(nóng)田連片、墾造水田等項目，重點解決耕地碎片化、非農(nóng)化、棄耕化等問題，實現(xiàn)了田塊合理歸并，形成了2個千畝方和14個百畝方。

2.2.2 村莊集中

挖潛存量空間，強化造血能力，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，構(gòu)建美麗圩鎮(zhèn)、和美鄉(xiāng)村。

一是通過空間騰挪，做好產(chǎn)業(yè)用地保障。重點通過增減掛鉤進行空間騰挪，優(yōu)先保障先行示范區(qū)產(chǎn)業(yè)類項目建設(shè)需求，節(jié)余規(guī)模優(yōu)先保障整治區(qū)域內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)類項目用地需求。

二是開展城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，助力城鄉(xiāng)“提質(zhì)增顏”。美麗圩鎮(zhèn)方面，補齊配套設(shè)施短板，提高現(xiàn)有設(shè)施質(zhì)量，改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。和美鄉(xiāng)村方面，開展村莊內(nèi)部改造、鄉(xiāng)村道路連通、污水處理池及垃圾收集池等項目建設(shè)，通過和美鄉(xiāng)村建設(shè)，合理利用村莊內(nèi)閑散零碎地塊，持續(xù)推進村莊人居環(huán)境整治。

2.2.3 生態(tài)優(yōu)美

重點開展九州江-武陵河沿線約10 km流域綜合整治。針對水系開展生態(tài)保護修復(fù)及生態(tài)護岸建設(shè)，針對流域沿線開展人居環(huán)境整治，以期實現(xiàn)“水清、堤固、生態(tài)、景美”的目標(biāo)。

2.2.4 產(chǎn)業(yè)集聚

重點開展產(chǎn)業(yè)提升示范工作，支撐產(chǎn)業(yè)項目落地，激發(fā)石嶺鎮(zhèn)的活力。一是推動先行示范區(qū)建設(shè)，挖掘紅色文化基因，融入文化體驗、自然觀光、休閑農(nóng)旅等業(yè)態(tài)，打造一二三產(chǎn)融合示范。二是優(yōu)化提升紅橙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，構(gòu)建集“農(nóng)業(yè)種植+休閑旅游+教育實訓(xùn)+產(chǎn)業(yè)孵化”等功能的田園綜合體，打造綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)品牌。三是升級改造沙塘產(chǎn)業(yè)園，推動園區(qū)擴容提質(zhì)，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟水平提升，增強園區(qū)的承載力和吸引力。

3 價值重塑

3.1 通過連片整治重塑空間價值

從“條塊整”到“單元整”，推動單一項目整治向自然資產(chǎn)整合治理方向轉(zhuǎn)變，以“資源-資產(chǎn)”增值為導(dǎo)向統(tǒng)籌綜合整治單元連片整理，通過連片整治重塑空間價值。在項目實施過程中，基于整治格局，遵循化零為整、效益結(jié)合、價值加成、時序統(tǒng)籌的原則，結(jié)合圩鎮(zhèn)核心和門戶節(jié)點，劃定了先行示范區(qū)和美麗圩鎮(zhèn)兩個綜合整治單元。同時，引入自然資產(chǎn)整合管理概念，以整治推動資源價值保值增值，打造自然資產(chǎn)單元，通過資產(chǎn)配置和權(quán)利流轉(zhuǎn)等方式實現(xiàn)資產(chǎn)收益，逐步實現(xiàn)全域系統(tǒng)提升[1]。

以先行示范區(qū)為例，政府先行在單元內(nèi)開展農(nóng)用地整理、生態(tài)保護與修復(fù)、建設(shè)用地整理以及鄉(xiāng)村振興及人居環(huán)境提升等工程，推動單元內(nèi)農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鄉(xiāng)空間環(huán)境品質(zhì)系統(tǒng)提升，并通過“騰空間”保障產(chǎn)業(yè)示范項目（河鮮市場、紅色文化工程）先行落地，使單元內(nèi)資源增值變資產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，對單元內(nèi)資產(chǎn)進行統(tǒng)籌配置，確定不同地類權(quán)利流轉(zhuǎn)方式，通過出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等形式招引（組建）項目公司投資運營，獲取流轉(zhuǎn)收益。建立專項資金庫，流轉(zhuǎn)收益的一部分用于整備資金，持續(xù)推進旅游配套完善和環(huán)境提升，另一部分作為資產(chǎn)開發(fā)運營公司的獎補資金，保障資產(chǎn)價值增值的可持續(xù)。

3.2 推動農(nóng)業(yè)價值提升、生態(tài)價值實現(xiàn)及社會價值重塑

農(nóng)業(yè)價值提升方面，通過對連片耕地進行統(tǒng)租統(tǒng)管，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效能穩(wěn)步提升，同步在重點區(qū)域強化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，結(jié)合“百畝方”“千畝方”打造，以空間復(fù)合、功能組合等形式導(dǎo)入“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)，推動農(nóng)業(yè)空間價值持續(xù)提升。以先行示范區(qū)為例，項目在開展農(nóng)用地整理過程中，預(yù)留了農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展空間，未來將結(jié)合九洲江、武陵河生態(tài)護岸以及先行示范區(qū)農(nóng)文旅示范點打造，建設(shè)廉江城郊“生態(tài)稻田公園”。

生態(tài)價值實現(xiàn)方面，項目以九洲江、武陵河為修復(fù)重點，通過流域生態(tài)修復(fù)，塑造生態(tài)本底。以“流域整”帶動“全域整”，推動九洲江、武陵河流域沿線農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、人居環(huán)境系統(tǒng)提升，帶動沿線資源價值增值。結(jié)合沿線“全域整”深挖特色農(nóng)文旅資源，以水系為媒，連點成面，推動“全域游”，最終實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益三者兼顧，生態(tài)、旅游、景觀功能三位一體[2]。以先行示范區(qū)為例，計劃同步開展沿線農(nóng)用地整理約12 hm2、林相景觀提升約36 hm2以及人居環(huán)境整治約16.7 hm2，計劃融入自然觀光、文化體驗、戶外休閑以及特色農(nóng)旅等農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)子項目約20個，打造3條精品旅游線路。

社會價值重塑方面，項目通過全域土地綜合整治改善居民生活環(huán)境，并將豐富的紅色文化資源與當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源有效結(jié)合，通過導(dǎo)入“文化+”業(yè)態(tài)，發(fā)展紅色文化體驗、農(nóng)家樂、紅色研學(xué)等相關(guān)業(yè)態(tài)，策劃紅色文化、鄉(xiāng)村民俗等活動，實現(xiàn)通過整治梳理文化脈絡(luò)，活化文化資源，重塑社會價值的目的[3]。

4 關(guān)系重構(gòu)

項目現(xiàn)階段的工作重點以全域整治推進空間重組為主，同步推動全域土地綜合整治在產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)造血方面盡快見成效，下一步的工作重點是在“人-地-產(chǎn)”三要素流動及關(guān)系重構(gòu)方面開展探索。

4.1 激發(fā)村集體參與村莊產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)積極性

發(fā)揮政府或企業(yè)投資產(chǎn)業(yè)類項目帶動作用，最大化村集體現(xiàn)有資源優(yōu)勢，形成產(chǎn)業(yè)集聚效益。以先行示范區(qū)為例，現(xiàn)階段主要由政府先行投資建設(shè)示范產(chǎn)業(yè)項目，未來通過示范項目推動示范區(qū)其他產(chǎn)業(yè)類項目建設(shè)。例如，通過政府合理引導(dǎo)，結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)用地，建設(shè)農(nóng)趣體驗場、采摘園、都市農(nóng)場等項目[4]。

4.2 探索構(gòu)建“國企+民營+村集體”共建共富模式

通過建立“平臺公司+村集體+投資運營公司”“平臺公司+村集體”等模式開展多元化全產(chǎn)業(yè)合作運營。一是充分整合土地、勞動力等生產(chǎn)要素，開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是推動村集體經(jīng)濟組織以土地入股形式參與產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，產(chǎn)生的利潤部分返回給村級集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶，加快發(fā)展新型農(nóng)村集體

經(jīng)濟。以示范區(qū)為例，在先行示范產(chǎn)業(yè)項目基礎(chǔ)上，未來嘗試引入國有平臺進行統(tǒng)籌運營，包括現(xiàn)有先行示范產(chǎn)業(yè)項目的運營，游客服務(wù)中心、露營基地等農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)項目的建設(shè)，同步推動旅游服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)[5]。推動村集體以土地入股形式參與建設(shè)運營，探索建立“農(nóng)民入股+保底收益+按股分紅”“土地流轉(zhuǎn)+優(yōu)先雇用+社會保障”等多種利益分享機制。

5 結(jié)論

實現(xiàn)自然資源價值增值的關(guān)鍵是構(gòu)建一個高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的土地利用體系。這需要加強土地規(guī)劃與管理，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，推動土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)，加強城鄉(xiāng)土地一體化發(fā)展，并推動土地科技創(chuàng)新。未來，以自然資源價值增值為導(dǎo)向的全域土地綜合整治將面臨更多的機遇和挑戰(zhàn)。隨著技術(shù)的不斷進步和政策的不斷完善，全域土地綜合整治將在推動土地資源可持續(xù)利用、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮更重要的作用。

參考文獻

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