高校教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理的研究

高等學(xué)校是國家教育經(jīng)費(fèi)使用的主體，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的預(yù)算績效管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。盡管各地高校已經(jīng)開始實(shí)施預(yù)算績效管理，但在實(shí)踐中仍然面臨著一系列挑戰(zhàn)和困難。因此，深入探討高校教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀、問題及解決辦法，以期為高校財(cái)務(wù)管理提供有益的參考和借鑒。

高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)績效管理現(xiàn)狀

隨著財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（2012）和財(cái)務(wù)部會(huì)同教育部對(duì)《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的修改，全國各地的高校也相繼開始了相應(yīng)的改革。在制度建設(shè)上，絕大多數(shù)高校都按照這一要求，制定了相應(yīng)的政策文件。即使一些高校沒有制定具體的預(yù)算績效管理體系，也是在地方財(cái)政部門和教育部門共同組織下，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。從管理機(jī)構(gòu)來看，由于地域不同，預(yù)算績效管理開始的年代不同，各高校也有自己獨(dú)特的管理體制。從整體上看，推行得越好的高校，其組織與管理模式也就越趨于一致。如云南大學(xué)建立了三級(jí)預(yù)算績效管理體制，即預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)算管理中心、預(yù)算管理機(jī)構(gòu)三個(gè)層次。它涵蓋了高校預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，為高校的績效管理提供了保證。在內(nèi)容建設(shè)方面，目前我國所有高校都已基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)預(yù)算的全覆蓋，并且確保了項(xiàng)目預(yù)算的績效目標(biāo)能夠與預(yù)算同時(shí)上報(bào)、批準(zhǔn)。從技術(shù)手段上看，一些地方正在積極地運(yùn)用信息技術(shù)，提高高校的預(yù)算績效管理效率，減輕高校內(nèi)部業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)部門的工作負(fù)擔(dān)，促進(jìn)預(yù)算和績效管理的有機(jī)結(jié)合。目前來看，江蘇、上海、江西的一些高校已經(jīng)開始使用信息技術(shù)，極大地提升了高校預(yù)算績效管理的數(shù)字化水平，為高校的績效管理工作提供了更為便捷、精確的數(shù)據(jù)支持，進(jìn)一步提升了高校績效管理工作的科學(xué)性。

高校預(yù)算績效管理主要問題

一、績效管理意識(shí)淡薄，重視程度有待提高

長期以來，我國高等院校的教育經(jīng)費(fèi)都是依靠國家財(cái)政撥款，高校根據(jù)國家的預(yù)算撥款，可以任意使用。但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推行和預(yù)算改革的深入推進(jìn)下，高校逐步推行部門預(yù)算管理，把自己和下屬單位的教育經(jīng)費(fèi)都交給高校來進(jìn)行管理，增強(qiáng)了高校的財(cái)務(wù)管理能力。盡管2014年新預(yù)算法將績效管理作為一個(gè)完整的系統(tǒng)加以進(jìn)一步規(guī)定，但在傳統(tǒng)預(yù)算理念的影響下，依然沒有引起各個(gè)高校的高度關(guān)注，也沒有樹立起以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理思想，一些高校依然存在“重支出輕績效”“重投入輕管理”的慣性思想。此外，在實(shí)際操作過程中，有些高校還存在著“業(yè)績考核是財(cái)務(wù)的事，我們只要配合好就行”的誤區(qū)，各部門忽略了自身的預(yù)算管理作用。在教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)用方面，各部門在業(yè)績管理方面存在著較大的不足，只把業(yè)績作為一個(gè)財(cái)務(wù)層次的問題來看待，忽視了與資金運(yùn)用緊密聯(lián)系的核心管理活動(dòng)，導(dǎo)致對(duì)教育資源的低效使用和浪費(fèi)。

二、績效管理機(jī)制不健全，業(yè)財(cái)績?nèi)诤喜粔蚓o密

部分高校在編制預(yù)算時(shí)，沒有經(jīng)過足夠的調(diào)查與測(cè)算，而是采取了直接套用上一年同類工程概算的方法。這樣雖然可以減少教師的工作量，但也會(huì)影響到高校預(yù)算的準(zhǔn)確性。還有一些高校存在“兩張皮”現(xiàn)象，即按照財(cái)務(wù)規(guī)定編制“財(cái)政預(yù)算”和“校內(nèi)預(yù)算”安排，沒有做到統(tǒng)籌安排，致使預(yù)算之外的經(jīng)費(fèi)沒有被列入預(yù)算績效管理。此外，由于沒有結(jié)合高校預(yù)算特點(diǎn)，使得有關(guān)的規(guī)定很難在教育系統(tǒng)中得到有效的貫徹?？冃Ч芾淼念l率需求與高校績效呈現(xiàn)的周期性有很大的差別，且具有投入大、回報(bào)慢的特性，使其難以開展。

三、績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不完善，績效管理結(jié)果流于形式

當(dāng)前，部分高校在建立績效指標(biāo)時(shí)存在理論與實(shí)踐脫節(jié)的情況。有些指標(biāo)設(shè)計(jì)過于宏觀抽象，難以具體操作，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確反映高校的實(shí)際運(yùn)作情況。缺乏可操作性的指標(biāo)使得績效管理無法深入各個(gè)層面，影響了管理者對(duì)高校運(yùn)行狀況的全面了解。此外，績效標(biāo)準(zhǔn)的不足也是制約高校績效管理的重要原因。績效標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致對(duì)績效的評(píng)價(jià)缺乏客觀性和一致性，容易受到主觀因素的影響。在缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)的情況下，績效評(píng)價(jià)往往變得主觀片面，難以客觀公正地反映高校的實(shí)際表現(xiàn)。

四、信息化發(fā)展滯后，基層績效工作效率不高

目前，我國高校預(yù)算績效管理面臨著資金規(guī)模巨大、科研項(xiàng)目多、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)復(fù)雜等諸多問題，且缺乏統(tǒng)一、集約化的信息平臺(tái)。部分高校在實(shí)施預(yù)算績效管理時(shí)，仍沿用傳統(tǒng)的線下表格傳輸和審核方式，導(dǎo)致材料的重復(fù)報(bào)送、內(nèi)容的重復(fù)提交以及工作環(huán)節(jié)的多次重復(fù)，構(gòu)成了煩瑣的流程。這種模式不僅浪費(fèi)了大量的人力和時(shí)間資源，還限制了高效管理的實(shí)現(xiàn)。信息流程的不暢通不僅阻礙了高校內(nèi)部各部門之間的協(xié)同合作，還使得數(shù)據(jù)難以及時(shí)準(zhǔn)確地匯總和分析，影響了績效管理的科學(xué)性和全面性。在當(dāng)前信息孤島的背景下，為了推動(dòng)高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)代化升級(jí)，亟須加強(qiáng)信息技術(shù)支撐。

五、預(yù)算績效執(zhí)行缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)控，影響績效評(píng)價(jià)結(jié)果

一方面，我國高校普遍重視預(yù)算業(yè)績的編制工作，而忽視了預(yù)算實(shí)施過程中的具體實(shí)施。他們把注意力集中在預(yù)算的實(shí)施上，而忽視了其他業(yè)績指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這就造成了“高執(zhí)行進(jìn)度，低利用效率”的問題，即在實(shí)施過程中，一旦出現(xiàn)了與最終目標(biāo)的偏差，學(xué)校很難及時(shí)察覺和修正，從而使績效目標(biāo)得不到滿足。另一方面，高校在預(yù)算實(shí)施過程中，往往會(huì)根據(jù)環(huán)境、政策、現(xiàn)實(shí)狀況等因素，對(duì)預(yù)算資金的使用、方向、金額等進(jìn)行整體安排與調(diào)整。但是，與之形成鮮明對(duì)比的是，目前高校預(yù)算績效目標(biāo)的調(diào)整相對(duì)滯后，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離了最初制定的業(yè)績目標(biāo)，進(jìn)而影響到業(yè)績?cè)u(píng)估的精度。

六、預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果未在實(shí)踐中得到有效應(yīng)用

目前的狀況是，績效考核的效果還沒有完全發(fā)揮出來，使得預(yù)算績效的激勵(lì)和約束功能沒有得到很好的發(fā)揮。這就產(chǎn)生了兩個(gè)方面的問題。雖然評(píng)估的結(jié)果較為客觀，但其在實(shí)際中并沒有得到有效的應(yīng)用。首先，預(yù)算中缺少與績效評(píng)估結(jié)果相聯(lián)系，導(dǎo)致預(yù)算資金安排上的績效導(dǎo)向不夠突出。其次，缺少與業(yè)績考核結(jié)果相聯(lián)系的獎(jiǎng)懲制度，比如對(duì)員工的考核、薪酬的考核，沒有起到積極的激勵(lì)作用，致使預(yù)算績效評(píng)估結(jié)果難以在實(shí)踐中得到運(yùn)用。

七、財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)能力不足

在部分高校，常常是由部門領(lǐng)導(dǎo)指派工作人員來完成預(yù)算相關(guān)工作，但這些人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，對(duì)預(yù)算工作的了解程度較低，業(yè)務(wù)能力不足以勝任相應(yīng)的工作職責(zé)。在編報(bào)本部門年度預(yù)算草案時(shí)，他們表現(xiàn)出不夠規(guī)范，收支預(yù)算編制的質(zhì)量也相對(duì)較低。由于在預(yù)算收支方面的執(zhí)行不到位，對(duì)預(yù)算管理和預(yù)算績效管理的效果產(chǎn)生了明顯的負(fù)面影響。這種業(yè)務(wù)能力不足的情況直接影響了整個(gè)預(yù)算管理體系的運(yùn)作。

高校實(shí)施預(yù)算績效管理的路徑

一、筑牢預(yù)算績效理念，建立健全績效管理組織架構(gòu)

以高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，強(qiáng)化基層績效管理理念。通過對(duì)績效管理的政策、方法途徑進(jìn)行經(jīng)常性的宣傳，不斷突出高校的預(yù)算績效管理與提高高校辦學(xué)質(zhì)量之間的內(nèi)在關(guān)系，使員工更加清楚地意識(shí)到，正確地使用經(jīng)費(fèi)、優(yōu)化學(xué)校資源是非常重要的。另外，高校還應(yīng)該大力推行績效評(píng)估，以評(píng)促改、以評(píng)促建，在實(shí)際工作中培養(yǎng)員工的績效管理意識(shí)和專業(yè)技能，讓員工擔(dān)負(fù)起“我要有績效”的主體責(zé)任，從而調(diào)動(dòng)員工的積極性和主動(dòng)性。在組織結(jié)構(gòu)上，要根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，把每一項(xiàng)工作都細(xì)化到每個(gè)具體的預(yù)算績效管理步驟上，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)整體決策和工作組織，財(cái)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)日常管理和監(jiān)督，而基層部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施和執(zhí)行，形成健全的預(yù)算績效管理架構(gòu)體系。

二、完善頂層制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)業(yè)財(cái)績一體化融合

高校財(cái)務(wù)人員應(yīng)牽頭各部門負(fù)責(zé)人開展預(yù)算編制培訓(xùn)，詳細(xì)講解預(yù)算編制的要求和重點(diǎn)，提出統(tǒng)一的規(guī)范性要求。高校要高度重視預(yù)算編制工作，避免直接使用上一年度預(yù)算，建立以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算編制路徑。同時(shí)，財(cái)政部門要加大對(duì)預(yù)算的審核，發(fā)現(xiàn)不合理的地方要及時(shí)收回，進(jìn)行修訂。構(gòu)建項(xiàng)目分類體系，促進(jìn)業(yè)財(cái)績一體化，為保證高校實(shí)施預(yù)算績效管理，必須對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分類，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)各類項(xiàng)目進(jìn)行有效的管理。對(duì)短期工程，應(yīng)按正常的財(cái)政要求，按年度、季度、月度申報(bào)和管理，并與預(yù)算績效管理相配合。針對(duì)長期項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的“無物可評(píng)”現(xiàn)象，建立與之相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理與績效監(jiān)測(cè)體系，解決績效管理中與高校經(jīng)營目標(biāo)不一致的難題，促進(jìn)預(yù)算績效管理更好地服務(wù)于教育目標(biāo)，提升績效管理的實(shí)踐價(jià)值。

三、優(yōu)化指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)體系

高校應(yīng)保證指標(biāo)的科學(xué)性、合理性、可量化和可測(cè)量性。在設(shè)定績效目標(biāo)時(shí)，各個(gè)院校和部門可以按照教育經(jīng)費(fèi)的類別，在統(tǒng)一的業(yè)績指標(biāo)體系上做一些針對(duì)性的調(diào)整，這樣既可以增加業(yè)績目標(biāo)的科學(xué)性，又可以方便地進(jìn)行類似項(xiàng)目的橫向比較。在此基礎(chǔ)上，高校應(yīng)建立明確、科學(xué)的績效考核指標(biāo)及經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)各個(gè)指標(biāo)的分解，使之由“認(rèn)為判斷”走向“數(shù)據(jù)分析”。通過績效考核、橫向比較、縱向?qū)Ρ鹊确椒ǎ瑢?duì)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)之間的匹配性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以達(dá)到最優(yōu)配置，從而使高校的績效評(píng)估更加客觀、準(zhǔn)確。

四、加快信息化建設(shè)

高校應(yīng)積極籌建全面預(yù)算績效內(nèi)控一體化管理系統(tǒng)及數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，為預(yù)算績效管理提供必要的技術(shù)支持。高校應(yīng)將“內(nèi)控”“高質(zhì)量發(fā)展”“現(xiàn)代化治理”等理念融入學(xué)校的具體工作之中，使之與學(xué)校的具體工作相結(jié)合。同時(shí)，運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)高校業(yè)績目標(biāo)與指標(biāo)的智能化管理，便于高校設(shè)定業(yè)績目標(biāo)，提高工作效率。此外，通過大數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)高?？冃А叭氨O(jiān)控”和“智能診斷”，提高高?？冃Ч芾斫Y(jié)果的科學(xué)性和合理性，為后續(xù)研究結(jié)果的實(shí)際應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。通過系統(tǒng)整合，促進(jìn)高校的財(cái)務(wù)系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)等各大系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，打破信息孤島，構(gòu)建高校業(yè)財(cái)績一體化的管理支撐平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)系統(tǒng)之間的無縫連接，提高信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的效率。

五、加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)控

高校要建立對(duì)預(yù)算實(shí)施全程監(jiān)督的制度。各部門在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行預(yù)算申報(bào)，并通過信息化系統(tǒng)實(shí)時(shí)申請(qǐng)、審核、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行緩慢的部門，利用預(yù)警機(jī)制，可以讓管理人員及時(shí)干預(yù)，改善執(zhí)行緩慢、年底突擊花錢和預(yù)算閑置等問題。另外，高校也要定期對(duì)預(yù)算的執(zhí)行狀況進(jìn)行評(píng)估。要重視資金的使用效率與效益，特別是對(duì)于某些重點(diǎn)教育經(jīng)費(fèi)的開支，要根據(jù)績效考核指標(biāo)，檢驗(yàn)成果的成效，以確保預(yù)算執(zhí)行的順利進(jìn)行，保障資金使用的合理性和合法性，并由財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行定期檢查。

六、提升財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)能力

高校應(yīng)建立一套完善的培訓(xùn)體系。同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)學(xué)校的具體情況，對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使其具備較強(qiáng)的綜合能力和較強(qiáng)的專業(yè)性。通過讓財(cái)務(wù)管理人員親自參加項(xiàng)目，讓他們親自參加項(xiàng)目的制定和實(shí)施，增強(qiáng)他們的實(shí)踐技能，開闊他們的眼界，鍛煉他們解決問題的能力。

綜上所述，當(dāng)前，我國高等教育資金預(yù)算績效管理還存在著認(rèn)識(shí)不足、頂層設(shè)計(jì)不到位、工作機(jī)制不健全、信息化應(yīng)用不到位等問題。高校應(yīng)該把教育資金預(yù)算績效管理放在首位，并且密切地與學(xué)校的實(shí)際情況相結(jié)合，通過強(qiáng)化預(yù)算績效觀念，健全頂層制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)督，提高預(yù)算績效管理的質(zhì)量，保證教育資金的合理分配和有效使用。（作者單位：青海民族大學(xué)）

（責(zé)任編輯：趙新江）