鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的應(yīng)用研究

摘" "要：鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行，是對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有力支持和保障。以鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債為研究對(duì)象，從2018年以來(lái)鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債發(fā)行背景、歷程等情況出發(fā)，分析鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出對(duì)策建議，旨在為后續(xù)鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行管理提供思路。

關(guān)鍵詞：地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券；鄉(xiāng)村振興債券；鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債

中圖分類(lèi)號(hào)：F32；F832.5" " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號(hào)：1673-291X（2024）10-0076-04

鄉(xiāng)村振興是當(dāng)今社會(huì)的重要目標(biāo)任務(wù)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求急劇增加，但是當(dāng)前地方財(cái)政收入狀況卻不容樂(lè)觀。隨著公共預(yù)算收入增速的放緩，財(cái)政支農(nóng)資金的供給可能會(huì)受到限制。然而發(fā)行鄉(xiāng)村振興類(lèi)債券并引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域，可以解決公共預(yù)算收入放緩對(duì)鄉(xiāng)村振興帶來(lái)的影響。

一、發(fā)行鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的背景分析

在政策上，為了促進(jìn)地方政府積極發(fā)行鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)債券，我國(guó)制定了一系列相關(guān)政策（見(jiàn)表1）。政府對(duì)鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的支持范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，不但加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債的儲(chǔ)備工作，鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行規(guī)模也在逐步擴(kuò)大?？偟膩?lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行為農(nóng)業(yè)農(nóng)村注入了更多資金，從而加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債是由省級(jí)政府發(fā)行的、用于籌集市縣級(jí)政府項(xiàng)目收益的債券。這種債券的作用是引導(dǎo)其他信用債分支市場(chǎng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，可以利用政府資助的公共項(xiàng)目資金和專(zhuān)項(xiàng)收入投資的政府債券，從而有效抵消其所承擔(dān)的債務(wù)。債券的發(fā)行時(shí)間一般會(huì)隨著項(xiàng)目的收益而變化，但最多也只能持續(xù)30年，因此，在投資時(shí)需要結(jié)合項(xiàng)目的具體情況來(lái)進(jìn)行合理的還款安排。

在經(jīng)濟(jì)上，鄉(xiāng)村振興與第一產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系。2017—2022年的資料顯示，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)在2017—2019年期間對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率一直低于5%（見(jiàn)表2），固定資產(chǎn)投資在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比例長(zhǎng)期在3%以下（圖1）。農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱是制約鄉(xiāng)村振興的重要問(wèn)題之一。由于長(zhǎng)期以來(lái)第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入的不足，農(nóng)村地區(qū)的道路、供水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。因此，為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要加大第一產(chǎn)業(yè)中農(nóng)業(yè)農(nóng)村固定資產(chǎn)的投資力度。

二、鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

自2018年第一支鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債發(fā)行至2023年5月共發(fā)行75支債券。由于2018年只發(fā)行一支債券，因此，以2019—2022年發(fā)行的鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債為樣本進(jìn)行研究分析，發(fā)現(xiàn)其發(fā)行和流通存在以下問(wèn)題。

（一）發(fā)債區(qū)域及規(guī)模不足

2019—2022年，10個(gè)地區(qū)（四川、江西、江蘇、山東、河南、西藏、云南、甘肅、河北、遼寧）發(fā)行的鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債共有71只。這些債券的規(guī)模存在一定的差異，最小為0.4億元，最大為128.7億元；發(fā)行規(guī)模低于5億元的債券有33只，約占總數(shù)的46.48%。平均而言，每只債券的發(fā)行規(guī)模為13億元，明顯小于同期發(fā)行的全部地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的平均發(fā)行規(guī)模（29.70億元）。鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行總體及單支規(guī)模均偏小，無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際需求，不符合農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位要求。

（二）發(fā)行項(xiàng)目收入?yún)T乏而不可持續(xù)

從鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債發(fā)行模式現(xiàn)狀看，上下級(jí)信息不對(duì)稱(chēng)不利于項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展。在省級(jí)政府代市縣級(jí)政府發(fā)行后轉(zhuǎn)貸給市縣的模式中，因?yàn)楦骷?jí)政府權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、上下級(jí)政府信息不對(duì)稱(chēng)，易造成上級(jí)分配的資金額度與下級(jí)實(shí)際需求不匹配的現(xiàn)象，以及市縣政府市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理能力缺位的局面，不利于鄉(xiāng)村振興政策的推進(jìn)以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

從鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債管理現(xiàn)狀看，項(xiàng)目資金的自平衡條件和地方政府財(cái)政限額規(guī)定限制了項(xiàng)目獲取收益的途徑；項(xiàng)目收費(fèi)較城鎮(zhèn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更低，存在現(xiàn)金流測(cè)算被高估的情況；部分地方政府并未充分優(yōu)化財(cái)政資源配置；許多鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目忽視后續(xù)運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)屬性衰退，收入不足以維持項(xiàng)目可持續(xù)性。

（三）二級(jí)市場(chǎng)承銷(xiāo)認(rèn)購(gòu)積極性低

市場(chǎng)溢價(jià)未體現(xiàn)。2019—2022年，鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行利率大致呈降低趨勢(shì)。4年加權(quán)平均發(fā)行利率為3.25%，遠(yuǎn)低于同期5年期以上LPR（貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率），整體低于貸款融資成本。鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的市場(chǎng)溢價(jià)沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，不利于吸收社會(huì)資本擴(kuò)充二級(jí)市場(chǎng)的承銷(xiāo)認(rèn)購(gòu)占比。

償債風(fēng)險(xiǎn)高于其他專(zhuān)項(xiàng)債券。2019—2022年，鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行期限以短中期為主，平均期限約10.33年，而同期地方政府專(zhuān)項(xiàng)債（共5 630支）的發(fā)行期限以中長(zhǎng)期為主，平均期限均為13.70年，鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行期限相對(duì)較短。因此，專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行期限越短，發(fā)行主體的短期債務(wù)償債壓力越大，資金越不穩(wěn)定。并且易引發(fā)投資者擔(dān)憂(yōu)存在償還風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致承銷(xiāo)認(rèn)購(gòu)積極性不高[1]。

（四）信息披露不全面

在信用評(píng)級(jí)方面，缺少資金使用主體的信用評(píng)定。我國(guó)鄉(xiāng)村振興地方債采取省級(jí)或計(jì)劃單列市政府舉債轉(zhuǎn)貸市縣地方政府的模式，舉債的名義主體與實(shí)際資金使用主體、償還主體并不一致[2]。然而，在鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債發(fā)行前公布的信用評(píng)級(jí)文件中，僅涉及舉債名義主體（省級(jí)政府及其部門(mén)）的信用評(píng)級(jí)，而未考慮債務(wù)償還主體（市縣級(jí)政府及其部門(mén)）的信用評(píng)級(jí)，易導(dǎo)致償債責(zé)任不清楚。

在審計(jì)報(bào)告方面，大部分關(guān)于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的審計(jì)信息及審計(jì)后整改情況的披露，只可在省級(jí)政府的年度審計(jì)報(bào)告中找到經(jīng)過(guò)整合匯總的些許披露信息，且沒(méi)有其他文件對(duì)披露的信息進(jìn)行詳解[3]。由于這種公開(kāi)的審計(jì)信息并不能為相關(guān)投資者提供項(xiàng)目實(shí)際信息，所以會(huì)減少投資者投資熱情，不利于后續(xù)債券承銷(xiāo)認(rèn)購(gòu)。

三、對(duì)策建議

（一）擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行

鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行規(guī)模對(duì)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)杠桿率、防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等方面起著重要作用。因此，應(yīng)綜合考慮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金需求情況，合理規(guī)劃鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目資金，特別注重服務(wù)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，著重保障重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程；擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的發(fā)行區(qū)域，持續(xù)加大鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債投資。

（二）多途徑提升項(xiàng)目收益率

1.提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量

地方政府應(yīng)提前對(duì)需要政府投資擬開(kāi)展建設(shè)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村公益性項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并納入鄉(xiāng)村振興儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，同時(shí)，建立涉農(nóng)投資負(fù)面清單，排除不符合要求的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

2.關(guān)注發(fā)債資金投向、用途

對(duì)于依賴(lài)土地出讓收入償債的鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債，預(yù)測(cè)土地出讓收入時(shí)需要采取更為謹(jǐn)慎的原則，使其具備更高的本息覆蓋倍數(shù)，提高債務(wù)償還的安全性和穩(wěn)定性。精準(zhǔn)發(fā)債融資投放和充分發(fā)揮資本配置功能，有助于優(yōu)化資源配置，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興建設(shè)的實(shí)施和農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.審查項(xiàng)目進(jìn)行有效投資

通過(guò)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、空間等多重視角綜合審查，分析擬支持項(xiàng)目建設(shè)的必要性、符合國(guó)家政策取向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的程度，以及是否需要通過(guò)發(fā)債融資來(lái)解決或補(bǔ)充資金來(lái)源。同時(shí)，要評(píng)估項(xiàng)目的整體收益是否可以充分實(shí)現(xiàn)債券本息覆蓋。

（三）降低市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)以吸引投資

1.優(yōu)化鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行期限和利率，更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目

應(yīng)提高鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的長(zhǎng)期發(fā)行比例，降低項(xiàng)目違約、發(fā)行再融資債券的風(fēng)險(xiǎn)性；吸引二級(jí)市場(chǎng)投資，增加二級(jí)市場(chǎng)債務(wù)比重，減少出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)[4]。

2.建立償債基金和債券保險(xiǎn)機(jī)制

償債基金是指為債券到期實(shí)現(xiàn)順利償還而設(shè)置的專(zhuān)項(xiàng)基金，相當(dāng)于形成具有儲(chǔ)備作用的“資金池”以彌補(bǔ)和平衡償債風(fēng)險(xiǎn)，有助于使鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債獲取市場(chǎng)更高的認(rèn)可程度，增強(qiáng)市場(chǎng)承銷(xiāo)認(rèn)購(gòu)債券和投資支農(nóng)的信心。債券保險(xiǎn)是指發(fā)行人向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付保費(fèi)，將信用風(fēng)險(xiǎn)作為保險(xiǎn)標(biāo)的，如果出現(xiàn)違約時(shí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照合約對(duì)被保險(xiǎn)債券本息進(jìn)行償付。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分散分擔(dān)機(jī)制，可以弱化風(fēng)險(xiǎn)、降低投融資成本[5]。

（四）完善信息披露機(jī)制

1.提高信息披露標(biāo)準(zhǔn)化程度

增加市縣級(jí)資金使用方信息評(píng)級(jí)等披露文件的相關(guān)內(nèi)容，每月上報(bào)調(diào)查項(xiàng)目的推進(jìn)程度、完成質(zhì)量，讓廣大社會(huì)公眾及時(shí)全面了解鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及各階段情況。

2.加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)透明度

及時(shí)發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告，擴(kuò)大公告范圍，以加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管，借助社會(huì)監(jiān)督將鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)資金使用途徑透明公開(kāi)。促進(jìn)資金使用主體及管理部門(mén)在群眾監(jiān)督下增加鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債資金效益，加快違規(guī)問(wèn)題的整改。同時(shí)，要重點(diǎn)提高審計(jì)結(jié)果公布的質(zhì)量，不要出現(xiàn)審計(jì)走形式的行為，通過(guò)公告真實(shí)有效的內(nèi)容讓公眾充分了解債券信息等途徑來(lái)提升審計(jì)公告質(zhì)量。

四、結(jié)論

本研究說(shuō)明了鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在的發(fā)債區(qū)域及規(guī)模不足、發(fā)行項(xiàng)目收入?yún)T乏而不可持續(xù)、二級(jí)市場(chǎng)承銷(xiāo)認(rèn)購(gòu)積極性低、信息披露不全面等問(wèn)題，并提出了四點(diǎn)對(duì)策建議。

具體來(lái)說(shuō)，（1）針對(duì)鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)債區(qū)域及規(guī)模不足的問(wèn)題，建議增加鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行主體范圍，持續(xù)加大鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債投資。（2）針對(duì)發(fā)行項(xiàng)目收入?yún)T乏而不可持續(xù)的問(wèn)題，建議通過(guò)提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量、關(guān)注發(fā)債資金投向用途、審查項(xiàng)目進(jìn)行有效投資來(lái)多途徑提升項(xiàng)目收益率。（3）針對(duì)二級(jí)市場(chǎng)承銷(xiāo)認(rèn)購(gòu)積極性低的問(wèn)題，建議通過(guò)優(yōu)化鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行期限及發(fā)行利率、建立償債基金和債券保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)降低市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)以吸引投資。（4）針對(duì)信息披露不全面的問(wèn)題，建議通過(guò)提高信息披露標(biāo)準(zhǔn)化程度、增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公告力度來(lái)完善信息披露機(jī)制。

綜合上述對(duì)策建議，可以有效提升鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)地方債的應(yīng)用效果，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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Research on the Application of Special Local Bonds for Rural Revitalization

ZENG Kerui

（Huaibei Normal University， Huaibei 235065， China）

Abstract： The issuance of special bonds for rural revitalization provides strong support and guarantee for the construction of agricultural and rural infrastructure in China. Taking the rural revitalization special local bonds as the research object， starting from the background and process of the issuance of rural revitalization special local bonds since 2018， this paper analyzes the problems that exist in the actual operation process of rural revitalization special local bonds， and proposes countermeasures and suggestions for the problems， aiming to provide ideas for the subsequent issuance and management of rural revitalization special local bonds.

Key words： Local government special bonds; Rural revitalization bonds; Rural revitalization special local bonds

[責(zé)任編輯" "彥" "文]