全面夯實(shí)糧食安全保障基石

黨的二十大報(bào)告明確提出要“全方位夯實(shí)糧食安全基石”，特別強(qiáng)調(diào)要“健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議上的重要講話，進(jìn)一步指明上述制度安排的建設(shè)方向和施政要點(diǎn)。

糧食是人們生存和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)歷來(lái)認(rèn)為，糧食安則社稷安。黨和國(guó)家高度重視國(guó)民的“口糧問(wèn)題”，始終把保障糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事。健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，有利于充分調(diào)動(dòng)“種糧主體”與“生產(chǎn)地區(qū)”兩個(gè)方面的積極性，協(xié)調(diào)我國(guó)產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)糧食生產(chǎn)與消費(fèi)之間的關(guān)系，進(jìn)一步夯實(shí)糧食安全保障基石。

一、當(dāng)前農(nóng)民糧食種植與主產(chǎn)區(qū)糧食保供面臨的制約和挑戰(zhàn)

（一）種糧成本風(fēng)險(xiǎn)高企使農(nóng)民不愿擴(kuò)大生產(chǎn)

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)資、勞動(dòng)用工、土地流轉(zhuǎn)等費(fèi)用持續(xù)上升，使糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本大幅增加（蔣和平，2022）。2017年，小麥、玉米和稻米3種作物每公頃土地種子、化肥和農(nóng)藥平均累計(jì)費(fèi)用為3 360.15元，2022年則增長(zhǎng)為4 671元，增長(zhǎng)幅度高達(dá)39.01%。與此同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)村勞動(dòng)力產(chǎn)業(yè)之間快速轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)土地租金和勞動(dòng)雇傭價(jià)格連續(xù)上漲，進(jìn)而推高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本。2017年，雇工平均日工資116.47元，每公頃土地租金3 233.70元；2022年，雇工平均日工資增長(zhǎng)為144.47元，每公頃土地租金增長(zhǎng)為4 201.35元。由于經(jīng)營(yíng)成本節(jié)節(jié)攀升，不斷擠占農(nóng)民種糧利潤(rùn)空間。

2017—2019年，小麥、玉米和稻米3種作物種植每公頃的平均生產(chǎn)利潤(rùn)依次為-187.95元、-1 283.85元和-457.95元，隨后幾年農(nóng)民虧損狀況有所改觀，但是利潤(rùn)依然微薄。當(dāng)前小農(nóng)戶(hù)仍是我國(guó)主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，種糧農(nóng)民規(guī)模小、實(shí)力弱，對(duì)接大市場(chǎng)時(shí)處于相對(duì)弱勢(shì)，容易受市場(chǎng)行情變動(dòng)影響。近幾年惡寒、干旱、強(qiáng)降雨等極端天氣的出現(xiàn)，進(jìn)一步加大了糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（蔣和平，2022）。在種糧成本風(fēng)險(xiǎn)高和收益低的客觀現(xiàn)實(shí)下，許多農(nóng)民不愿擴(kuò)大糧食生產(chǎn)，有些農(nóng)民對(duì)糧食進(jìn)行粗放式作業(yè)，有些農(nóng)民選擇將土地撂荒甚至轉(zhuǎn)移到其他經(jīng)營(yíng)部門(mén)。

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)資源環(huán)境壓力加大制約糧食可持續(xù)供給

2003年財(cái)政部文件《關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)若干政策措施的意見(jiàn)》將糧食生產(chǎn)區(qū)劃分為主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)，在此之后13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)對(duì)糧食產(chǎn)出貢獻(xiàn)保持在70%以上。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，種糧的比較收益越來(lái)越低。在經(jīng)濟(jì)收益和可視政績(jī)驅(qū)使下，許多產(chǎn)糧大省集中資源優(yōu)先發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致糧食凈調(diào)出省份越來(lái)越少。2003年，我國(guó)糧食凈調(diào)出率在5%以上的糧食主產(chǎn)區(qū)有10個(gè)省份，2022年只剩下黑龍江、河南、吉林、內(nèi)蒙古和安徽5個(gè)省份。糧食生產(chǎn)布局呈現(xiàn)出向中西部、東北部遷移的特征，而我國(guó)水資源主要分布于東部、西南地區(qū)，糧食供給區(qū)域結(jié)構(gòu)與資源分布不協(xié)調(diào)。例如，河南是全國(guó)排名第二位的產(chǎn)糧大省，人均水資源擁有量?jī)H為全國(guó)平均水平的1/5，每公頃水資源量?jī)H為全國(guó)的1/6。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)高用水特點(diǎn)，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)“糧水矛盾”不斷加大（孫中葉等，2024）。糧食主產(chǎn)區(qū)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食穩(wěn)產(chǎn)保供的目標(biāo)，不得不通過(guò)高投入達(dá)到高產(chǎn)出。在土地資源稟賦并不豐裕的條件下，為替代和節(jié)約土地使用，耕地長(zhǎng)期被復(fù)種，得不到休養(yǎng)，農(nóng)藥、化肥等要素持續(xù)使用，又引致土壤酸化板結(jié)和肥力下降、地下水和河流水源污染等問(wèn)題。糧食主產(chǎn)區(qū)增加糧食供給的資源環(huán)境成本越來(lái)越高，可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)也越來(lái)越大。

（三）糧食主產(chǎn)區(qū)增加糧食供給承擔(dān)較高的機(jī)會(huì)成本

土地和勞動(dòng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素。農(nóng)業(yè)要素市場(chǎng)化程度明顯低于二三產(chǎn)業(yè)，又由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)偏低的原因，土地和勞動(dòng)要素配置于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的價(jià)格顯著低于工業(yè)和服務(wù)業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，糧食主產(chǎn)區(qū)肩負(fù)保障國(guó)家糧食安全的重任，將大量土地和勞動(dòng)力資源投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，拉低了上述要素的市場(chǎng)定價(jià)，使要素所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)的收入實(shí)現(xiàn)處于較低水平。眾所周知，糧食產(chǎn)品價(jià)格低、附加值較小，種糧農(nóng)民增加糧食生產(chǎn)很難大幅提高收入。糧食主產(chǎn)區(qū)把糧食產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)業(yè)要素投入，增加糧食產(chǎn)出供給，容易掉入“比較優(yōu)勢(shì)陷阱”，錯(cuò)失借助土地和勞動(dòng)要素推動(dòng)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良機(jī)。糧食生產(chǎn)的稅源不豐富、稅基較窄，糧食供給多數(shù)可以享受?chē)?guó)家低稅或免稅政策。因此，地方政府扶持發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)，很難帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收致富，也很難提升地方財(cái)政收入回報(bào)，而且還會(huì)承擔(dān)較高機(jī)會(huì)成本，拉大與東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距（趙惠敏，2021）。

二、健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的建議

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)體系

我國(guó)高度重視種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的合法權(quán)益，已經(jīng)出臺(tái)一系列法律法規(guī)，對(duì)其權(quán)益實(shí)現(xiàn)給予保障?！都Z食流通管理?xiàng)l例》于2004年施行后經(jīng)歷3次修訂，均指出，“國(guó)家鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)以多種形式建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷(xiāo)關(guān)系”。2012年《中華人民共和國(guó)糧食法》提出，“國(guó)家建立和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，維護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益，鼓勵(lì)糧食主銷(xiāo)區(qū)到主產(chǎn)區(qū)建立穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)基地，鼓勵(lì)和支持糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷(xiāo)合作關(guān)系”。2024年6月起開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，完善對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)動(dòng)糧食生產(chǎn)積極性?！比欢瑢?duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償，相關(guān)法律制定比較籠統(tǒng)，沒(méi)有明確發(fā)起補(bǔ)償?shù)闹黧w，沒(méi)有對(duì)補(bǔ)償方法作出說(shuō)明。法律法規(guī)調(diào)整和優(yōu)化的方向，應(yīng)當(dāng)便于現(xiàn)實(shí)層面的操作實(shí)施，相關(guān)法律條文的設(shè)定要更為詳細(xì)，更具有針對(duì)性，要對(duì)權(quán)力主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行恰當(dāng)劃分，為補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施提供有效的法律支撐，切實(shí)使種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)因此受益。

（二）協(xié)調(diào)多方主體之間的利益關(guān)系

糧食產(chǎn)品作為種糧農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)出物，與普通商品一樣，參與市場(chǎng)流通活動(dòng)。同時(shí)，糧食產(chǎn)品又具有特殊性，由于在保障國(guó)民生存方面的重要戰(zhàn)略意義，糧食產(chǎn)品具有一定的公共屬性。種糧農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)供給糧食具有典型正外部效應(yīng)，不僅滿(mǎn)足本地區(qū)居民消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，而且解決糧食主銷(xiāo)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品供求缺口，較好地保障國(guó)家的糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前主要是中央財(cái)政對(duì)種糧農(nóng)民和種糧大縣發(fā)放糧食獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，由于中央財(cái)政支付事項(xiàng)繁多，財(cái)政補(bǔ)貼資金有限，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，難以收到有效的激勵(lì)效果。按照“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的倫理道德準(zhǔn)則，獲取糧食的主銷(xiāo)區(qū)理應(yīng)擔(dān)負(fù)起支付責(zé)任，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)給予一定補(bǔ)償（文小才和楊淑燕，2022）。當(dāng)下應(yīng)盡快制定具體實(shí)施細(xì)則，建立中央政府、糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)協(xié)同參與的雙向補(bǔ)貼機(jī)制，以此減輕中央財(cái)政支付壓力，協(xié)調(diào)好產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)之間利益關(guān)系，使種糧農(nóng)民因種糧而獲益，使糧食主產(chǎn)區(qū)因供給糧食而分享發(fā)展紅利。

（三）完善利益補(bǔ)償核算方法

種糧農(nóng)民生產(chǎn)糧食，糧食主產(chǎn)區(qū)向主銷(xiāo)區(qū)輸入糧食，不僅要支付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的經(jīng)營(yíng)成本，擔(dān)負(fù)市場(chǎng)波動(dòng)、氣候變化等不利因素所帶來(lái)的虧損風(fēng)險(xiǎn)；還要承擔(dān)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)較高的機(jī)會(huì)成本，承擔(dān)資源環(huán)境破壞衍生的額外社會(huì)成本。當(dāng)前主要是中央財(cái)政對(duì)種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移性補(bǔ)貼，2022年中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的一次性種糧補(bǔ)貼平均約為454元，僅占農(nóng)村人均可支配收入的2.2%；而美國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民人均可享有的補(bǔ)貼在純收入中的比例為40%～60%（鄭兆峰和宋洪遠(yuǎn)，2023）。未來(lái)中央政府應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)糧食供給的支持力度，要根據(jù)農(nóng)資價(jià)格變化，適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；在物化成本基本險(xiǎn)基礎(chǔ)上，推動(dòng)完善完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)，提高保險(xiǎn)理賠支付水平。糧食主銷(xiāo)區(qū)也要承擔(dān)起補(bǔ)償責(zé)任，根據(jù)市場(chǎng)定價(jià)的原則，核算主產(chǎn)區(qū)糧食供給的經(jīng)濟(jì)成本、機(jī)會(huì)成本和隱性成本，劃定中央財(cái)政與主銷(xiāo)區(qū)之間的補(bǔ)貼支付比例，主銷(xiāo)區(qū)橫向補(bǔ)貼上繳財(cái)政后，由中央財(cái)政代為轉(zhuǎn)移給主產(chǎn)區(qū)，不斷提高糧食供給補(bǔ)貼水平，激勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)增強(qiáng)糧食供給績(jī)效，鞏固好糧食安全保障的基石。

[責(zé)任編輯：朱松琳]