以橫向利益補償促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

糧食主產(chǎn)區(qū)作為我國糧食生產(chǎn)的核心區(qū)域，承擔著國家糧食安全和社會穩(wěn)定的重任，2023年13個主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量為54 171萬噸，占全國糧食總產(chǎn)量的77.9%。然而，由于資源稟賦、產(chǎn)業(yè)分工等差異，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間發(fā)展機會不均等，經(jīng)濟發(fā)展差距日益凸顯，制約了區(qū)域之間公平協(xié)調(diào)發(fā)展。2024年中央一號文件明確提出“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制”；2024年6月召開的中央全面深化改革委員會第五次會議強調(diào)，要在建立省際橫向利益補償機制上邁出實質(zhì)性步伐。在此背景下，建立糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的省際橫向利益補償機制，能夠進一步縮小我國產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域間公平發(fā)展與共同富裕。

一、建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制的必要性

（一）夯實糧食安全根基

我國糧食安全長期以來保持著“緊平衡”態(tài)勢，部分農(nóng)戶種糧積極性下降、主產(chǎn)區(qū)財政負擔重等原因也制約我國糧食供給增長，威脅我國糧食安全。首先，近十年我國糧食產(chǎn)量變動進入波動增長階段，呈現(xiàn)出“天花板”跡象，糧食隱性自給率僅在70%左右且有略微下降趨勢，未來穩(wěn)定糧食產(chǎn)能和保證糧食高質(zhì)量供給仍面臨較大壓力。其次，糧食價格彈性低、準公共品屬性等使得種糧收益低于其他種植業(yè)，同時我國二元結(jié)構(gòu)經(jīng)濟差異導致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率遠低于二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶種糧收入遠低于非農(nóng)務工收入。再加上化肥農(nóng)藥等農(nóng)資成本持續(xù)上漲，種糧不賺錢現(xiàn)象成為常態(tài)，農(nóng)戶種糧積極性降低、種糧農(nóng)戶數(shù)量逐漸減少。最后，糧食主產(chǎn)區(qū)往往呈現(xiàn)出“農(nóng)業(yè)發(fā)達、工業(yè)薄弱、財政困難”的局面。因此，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，可以有效提高主產(chǎn)區(qū)政府重農(nóng)抓糧和農(nóng)民種糧的積極性。

（二）平衡區(qū)域發(fā)展

糧食主產(chǎn)區(qū)承擔著保障國家糧食安全的重任，每年投入大量耕地資源、水資源、生態(tài)資源等發(fā)展糧食生產(chǎn)，因而喪失了非糧種植、土地建設、工業(yè)發(fā)展等大量機會成本，限制了地方財政收入，影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展；而糧食主銷區(qū)從主產(chǎn)區(qū)調(diào)入的糧食不僅滿足了生活需求，還通過食品加工和工業(yè)加工獲得了利潤收入，在保障區(qū)域糧食安全的同時實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展。同時，糧食主產(chǎn)區(qū)有限的財政收入還要支持農(nóng)業(yè)建設和糧食補貼任務，產(chǎn)糧越多財政補貼壓力越大，補貼后的糧食在調(diào)往主銷區(qū)加工銷售中發(fā)生了利益外溢，因此造成了利益倒掛。這種“窮區(qū)補償富區(qū)”的現(xiàn)象造成糧食產(chǎn)銷區(qū)利益分配失衡，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距愈來愈大，不符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略目標。因此，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際間的橫向利益補償機制顯得尤為重要，可以為縮小區(qū)域差距、平衡區(qū)域發(fā)展、實現(xiàn)區(qū)域公平提供有效制度保障。

二、建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制的關鍵問題

探索糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向補償機制是新階段謀求區(qū)域之間公平協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，建立糧食主產(chǎn)區(qū)橫向利益補償機制，最需要明確的就是“誰補誰”“補多少”“怎么補”的問題。

（一）誰補誰——補償主體與對象

在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的糧食貿(mào)易市場背景下，糧食的自由流通使得追蹤商品糧的具體流向變得復雜：從主產(chǎn)區(qū)到各個主銷區(qū)的流動量，以及進一步分配到其他地區(qū)的量，都是難以精確統(tǒng)計的數(shù)據(jù)。鑒于此，可以遵循“誰受益、誰補償”的原則，采用多區(qū)域投入產(chǎn)出模型，依據(jù)糧食產(chǎn)銷區(qū)在一定時期內(nèi)的糧食產(chǎn)量和消費量構(gòu)建糧食生產(chǎn)的投入產(chǎn)出表，計算糧食生產(chǎn)地和消費地的糧食生產(chǎn)消耗系數(shù)，進而分析糧食主產(chǎn)區(qū)糧食流通量的軌跡，推動產(chǎn)銷區(qū)之間的相互配對，確定主產(chǎn)區(qū)糧食流通格局，以明確“誰補誰”的對象問題。

（二）補多少——補償標準

糧食主產(chǎn)區(qū)補償機制中的補償標準是一個比較復雜的工作，特別是省際橫向補償，不是由中央統(tǒng)一調(diào)撥，而是各省之間進行補償，補償標準即“補多少”關系到糧食主產(chǎn)區(qū)橫向利益補償機制是否具有可操作性，也影響到補償機制的運行效果。補償標準應兼顧國家糧食安全、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和生態(tài)價值實現(xiàn)等目標，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)土、水、碳等生產(chǎn)要素損耗、耕地保護、農(nóng)民發(fā)展機會成本等科學合理地估算補償資金調(diào)節(jié)系數(shù)和利益補償額度?；蛞胧袌鰴C制構(gòu)建省際糧食調(diào)進調(diào)出指標交易的市場化平臺，由各省自發(fā)進行磋商交易，才能更容易達成補償標準的共識。

（三）怎么補——補償方式

在構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制的過程中，“怎么補”也是核心問題之一，它涉及補償?shù)木唧w實施方式和操作路徑。一方面，要確保補償方式的多元化，不僅僅是直接的財政轉(zhuǎn)移支付，也可以是技術(shù)支持、基礎設施建設等間接方式，在種地農(nóng)戶直接獲得經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r還有助于提升主產(chǎn)區(qū)的長期發(fā)展?jié)摿?。此外，建立動態(tài)調(diào)整機制也是關鍵，補償標準應定期根據(jù)實際情況進行調(diào)整，以確保補償機制的適應性和有效性。另一方面，補償機制的實施應當透明化、規(guī)范化，確保每一筆補償資金的使用都能得到有效監(jiān)管，避免資源浪費和濫用。同時，鼓勵糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的合作與交流，推動信息共享和資源整合，提高產(chǎn)銷雙方資源配置效率和利益補償效率，以確保糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向補償機制能夠公平、有效，最大限度地促進區(qū)域間的公平協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制的主要舉措

（一）設立糧食安全保障基金

為有效保障國家糧食安全，應該設立以國家投入與糧食主銷區(qū)投入為來源的國家糧食安全保障基金，積極探索完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。明確農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)量價值、確定糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償主體、明確基金來源和規(guī)劃基金用途等，糧食安全保障基金可以有效保障種糧農(nóng)民收益和糧食主產(chǎn)區(qū)利益，緩解各級政府保障糧食安全的財政壓力。

（二）探索新型產(chǎn)銷合作關系

創(chuàng)新產(chǎn)銷協(xié)作新模式，需要全面規(guī)劃和促進糧食主銷區(qū)積極參與到主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)業(yè)鏈中，包括生產(chǎn)基礎、儲存設施、加工區(qū)、在線營銷平臺和物流系統(tǒng)。這種參與應從傳統(tǒng)的供需合作模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣満献髂Ｊ?，鼓勵糧食產(chǎn)銷區(qū)相互對接，推動形成優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)聯(lián)動以促進糧食產(chǎn)銷合作的多元化、規(guī)?；同F(xiàn)代化。目前，一些省市已經(jīng)在省際糧食全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作方面進行了有益嘗試。比如浙江省已投資2.5億元進行資本性補助，重組黑龍江綠農(nóng)集團，并利用該集團在東北地區(qū)建立了20萬公頃的糧源基地，年產(chǎn)量達15億公斤。福建省與糧食主產(chǎn)區(qū)合作建立了生產(chǎn)基地、儲存設施、加工園區(qū)和營銷網(wǎng)絡。北京市與黑龍江、吉林、河南、河北、山東等7個糧食主產(chǎn)區(qū)建立了穩(wěn)固的產(chǎn)銷合作伙伴關系。

（三）落實基礎設施建設幫扶

完善省際間互助支持和雙向?qū)谥г畽C制，糧食主銷區(qū)協(xié)助主產(chǎn)區(qū)加強高標準農(nóng)田建設、水利基礎設施建設、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目建設等，增強糧食主產(chǎn)區(qū)的自我發(fā)展能力。同時，設立由中央統(tǒng)籌用于糧食主產(chǎn)區(qū)基礎設施建設的產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償基金，持續(xù)提升糧食主產(chǎn)區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力，逐步縮小與糧食主銷區(qū)的發(fā)展差距。

（四）建立補償指標交易平臺

創(chuàng)新省際橫向利益補償?shù)恼吖ぞ吆吐窂?，利用市場化手段?gòu)建省際糧食流通指標數(shù)字交易平臺。例如，建立“口糧產(chǎn)能指標”全國統(tǒng)一市場，開展口糧產(chǎn)能交易；創(chuàng)建耕地保護與糧食安全補償指標交易平臺，糧食調(diào)入?yún)^(qū)（主銷區(qū)）可以直接購買所需指標，而糧食調(diào)出區(qū)（主產(chǎn)區(qū)）則能通過出售指標獲得相應的經(jīng)濟收益。通過交易平臺的建立，市場發(fā)揮有效作用，產(chǎn)銷區(qū)之間主動交易，從而有效地實施和完善省際橫向利益補償機制。同時與中央政府主導的縱向補償機制協(xié)同聯(lián)動，形成“縱橫雙輪驅(qū)動”的補償體系，推動我國穩(wěn)糧增收雙贏發(fā)展，有效縮小糧食產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距，實現(xiàn)我國各區(qū)域間的公平協(xié)調(diào)發(fā)展。

[責任編輯：王 麗]