生態(tài)價值視角下的糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償

6月11日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《關(guān)于健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的指導意見》。文件指出，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，確保糧食安全，必須保護和調(diào)動農(nóng)民種糧和地方抓糧積極性，健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，提高政策精準性、實效性，夯實糧食安全根基。健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，需要探索產(chǎn)銷區(qū)多渠道利益補償辦法，健全糧食生產(chǎn)支持保護體系，在建立省際橫向利益補償機制上邁出實質(zhì)性步伐，推動糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)落實好保障糧食安全的共同責任。

探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償機制，從根本上改變農(nóng)民種糧比較收益偏低現(xiàn)狀，是完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的重要手段，是實現(xiàn)產(chǎn)銷區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。為此，2023年12月舉行的中央農(nóng)村工作會議和中央經(jīng)濟工作會議上提及“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制”。目前，糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償多從稅收減免、資金補貼等維度引導糧食主銷區(qū)企業(yè)到糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展，通過發(fā)揮主銷區(qū)糧食深加工、糧種研究等優(yōu)勢，推動形成產(chǎn)銷區(qū)糧食產(chǎn)購儲加銷全產(chǎn)業(yè)鏈一體化，實現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)從“賣原糧”向“賣產(chǎn)品”“賣服務”轉(zhuǎn)型，進行橫向利益補償。

一、橫向利益補償背景

（一）“財糧倒掛”困境

糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧壓力導致產(chǎn)銷區(qū)財政收入差距越來越大。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年至2023年，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的比重為78.42%，主銷區(qū)占比僅為4.28%。2022年糧食主產(chǎn)區(qū)人均糧食產(chǎn)量是主銷區(qū)的近7倍，但人均GDP卻不及主銷區(qū)的2/3；2022年糧食主銷區(qū)人均財政收入13 341.3元，而主產(chǎn)區(qū)僅為6 286.2元，不及主銷區(qū)的一半。糧食主產(chǎn)區(qū)不僅需要持續(xù)投入大量耕地、水、人力以及生態(tài)資源用于糧食生產(chǎn)，而且地方財政每年需要額外支出用于補貼糧食生產(chǎn)?！凹Z食大縣、經(jīng)濟弱縣、財政窮縣”的“財糧倒掛”問題不解決，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的拉大將直接打擊糧農(nóng)種糧積極性，影響糧食安全。

（二）糧食生產(chǎn)生態(tài)效益

糧食安全不僅包括糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，還包括種植環(huán)境可持續(xù)。為有效保障國家糧食安全，糧食主產(chǎn)區(qū)在保障糧食產(chǎn)量的同時積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，采用環(huán)保型糧食生產(chǎn)方式，減少化學農(nóng)藥和化肥的使用，保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，提供綠色有機產(chǎn)品。但是，在目前很多綠色有機優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品尚未實現(xiàn)優(yōu)價的背景下，糧食綠色生產(chǎn)產(chǎn)生的額外成本并沒有得到有效補償，主產(chǎn)區(qū)利益補償未能與區(qū)域保障糧食安全、開展生態(tài)保護而增加的成本實現(xiàn)對應。基于生態(tài)價值視角，對糧食主產(chǎn)區(qū)進行利益補償，讓糧食生產(chǎn)的生態(tài)紅利轉(zhuǎn)化為糧農(nóng)收入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，有利于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高糧農(nóng)種糧積極性。生態(tài)補償是推動糧食生產(chǎn)綠色可持續(xù)發(fā)展的重要路徑之一，并有望成為全面推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕和保障國家糧食安全的內(nèi)生動力之一。

二、生態(tài)補償有利于“雙安”戰(zhàn)略實施

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母拍钤?0世紀90年代被引入經(jīng)濟學領域，是對農(nóng)民在種植以糧食作物為主的農(nóng)作物過程中開展的生態(tài)保護行為進行合理補償?shù)募钚灾贫取纳鷳B(tài)價值視角，將糧食生產(chǎn)生態(tài)補償納入主產(chǎn)區(qū)利益補償機制范疇，推動糧食碳匯交易與主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)挠行?，通過經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的利益關(guān)系，合理配置生產(chǎn)資源和統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在碳達峰與碳中和背景下，能夠為保障國家糧食安全和生態(tài)安全，促進農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展，完善產(chǎn)銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機制提供新思路。

（一）增加糧農(nóng)收入

糧食生產(chǎn)的生態(tài)補償對農(nóng)民增收具有顯著促進作用，有助于提高農(nóng)民生活水平。第一，生態(tài)補償資金可以直接增加農(nóng)民收入。第二，當農(nóng)民因采用生態(tài)友好型的生產(chǎn)方式而獲得補償時，他們更愿意引入先進、環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)和管理方法，提高糧食生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，間接增加收入。而且，生態(tài)補償項目的實施可以為農(nóng)民創(chuàng)造生態(tài)保護、環(huán)境監(jiān)測等就業(yè)機會，增加收入來源。第三，生態(tài)補償有助于減少農(nóng)業(yè)面源污染，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，為農(nóng)民開辟新的增收渠道，實現(xiàn)多元化收入。

（二）增加糧食產(chǎn)量

基于生態(tài)視角的主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)生態(tài)補償通過激勵農(nóng)民投入、促進技術(shù)應用、保護耕地質(zhì)量等多維度提升糧食產(chǎn)量。第一，生態(tài)補償為農(nóng)民提供了額外的經(jīng)濟激勵，使糧農(nóng)有動力投入更多的時間、精力和資源用于糧食生產(chǎn)，合理輪作、土壤改良等措施保護和改善了耕地質(zhì)量，為糧食增產(chǎn)提供了良好的土地基礎。第二，生態(tài)補償資金可用于農(nóng)田水利設施建設、災害預警和防范等，提高農(nóng)田應對自然災害的能力，減少災害對糧食產(chǎn)量的影響；支持農(nóng)民采用精準灌溉、科學施肥、病蟲害綠色防控等先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提升糧食產(chǎn)量。

（三）促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

糧食生產(chǎn)的生態(tài)補償對于促進糧食產(chǎn)銷區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極影響。第一，基于生態(tài)價值的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償，可以增加糧農(nóng)收入，提高產(chǎn)區(qū)農(nóng)民和地方政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，保障糧食供應的穩(wěn)定性和持續(xù)性。第二，生態(tài)補償有助于引導資金、技術(shù)、人才等資源向主產(chǎn)區(qū)流動，改善產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎設施和生產(chǎn)條件，提高糧食生產(chǎn)效率，優(yōu)化產(chǎn)銷區(qū)資源配置，促進糧食產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同合作，優(yōu)勢互補，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、橫向生態(tài)補償體系

主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的生態(tài)補償有助于糧農(nóng)增收、糧食增產(chǎn)以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但其補償效果受到補償機制、補償標準、補償主客體等多方面因素的影響。只有合理設計和有效實施補償政策，才能充分發(fā)揮其對主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)拇龠M作用。

（一）補償機制

生態(tài)價值視角下的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，由國家層面建立糧食碳匯交易和推進制度，明確牽頭部門，形成產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制?；诩Z食主產(chǎn)區(qū)補償目標，確定補償原則；依據(jù)多方參與、效率優(yōu)先、兼顧公平的補償原則，綜合考慮國家糧食安全形勢、糧食主產(chǎn)區(qū)財政自給率、主銷區(qū)糧食自給率等因素，合理確定糧食碳匯交易價格，提出基于碳交易、產(chǎn)銷合作和政府財政轉(zhuǎn)移等多種補償方式，構(gòu)建包括主銷區(qū)政府、主銷區(qū)控排企業(yè)、主銷區(qū)龍頭企業(yè)、主產(chǎn)區(qū)等多元主體參與的市場與政府相結(jié)合的橫向補償機制；實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、糧農(nóng)增收、經(jīng)濟發(fā)展“四位一體”協(xié)同發(fā)展。

（二）補償標準

生態(tài)價值視角下的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償標準應根據(jù)各主產(chǎn)區(qū)實際情況，考慮產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)面積、生態(tài)功能大小、土壤固碳情況及其他生態(tài)保護任務，平衡糧食增收與低碳減排協(xié)同發(fā)展，結(jié)合糧食生產(chǎn)的生態(tài)服務邊際成本、農(nóng)業(yè)資源的不均衡性以及不同區(qū)域提供同等生態(tài)價值的成本差異性，從糧食生產(chǎn)生態(tài)價值、生態(tài)保護成本和機會收入三個方面確定糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償標準。其中，生態(tài)價值可以由減排量與碳交易市場價格決定，生態(tài)保護成本為糧食生產(chǎn)全過程中為改善土壤質(zhì)量、提高水資源利用效率、進行病蟲害生物防治等產(chǎn)生的相應成本，機會收入是指為保護生態(tài)環(huán)境而放棄某一生產(chǎn)行為的成本。在以上因素的基礎上，考慮主銷區(qū)經(jīng)濟實力、發(fā)展?jié)摿?、要素生產(chǎn)率等區(qū)間差異，以及主產(chǎn)區(qū)自我發(fā)展能力、糧食生產(chǎn)情況等因素，產(chǎn)銷區(qū)可進一步協(xié)商有利于多主體供應的補償標準。

（三）補償主客體

關(guān)于補償主體，因單個農(nóng)戶生產(chǎn)體量大小不等，生產(chǎn)規(guī)模小不便于進行生態(tài)價值核算及碳匯交易，且基于農(nóng)戶個體的生態(tài)補償，難以確保補償資金用于改善生產(chǎn)環(huán)境。因此，生態(tài)價值視角下的糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償可以選擇補給地方組織，由地方組織統(tǒng)一支配補償資金。關(guān)于補償客體，主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)生態(tài)補償需要整合社會力量，通過政府財政的引導性投入，鼓勵企業(yè)、基金組織、公益組織以及具備一定經(jīng)濟實力的個人志愿者多渠道參與糧食生產(chǎn)生態(tài)價值實現(xiàn)。特別是銷區(qū)的重點能耗企業(yè)可以利用碳交易平臺參與糧食碳匯交易，通過行政機制和市場機制運轉(zhuǎn)，將資金配置到產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎設施建設以及農(nóng)業(yè)生態(tài)建設中。

[責任編輯：李偉杰]