集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)法律問題研究

摘 要：建設(shè)用地需求量居高不下，而面對我國當(dāng)前農(nóng)村土地入市流轉(zhuǎn)存在的政府壟斷以及非法入市等問題，極大程度上展現(xiàn)出當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)法律制度的缺失。基于此，本文對集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇以及入市流轉(zhuǎn)面臨的法律困境進行研究，結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地當(dāng)前入市流轉(zhuǎn)的兩種具體方式進行分析，提出了落實土地規(guī)劃、加強確權(quán)管理、流轉(zhuǎn)收益合理分配、完善市場監(jiān)管與保障土地增收等方式，全面推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地實現(xiàn)規(guī)范性有序化的入市流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市流轉(zhuǎn)；配套制度

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）11 — ０１４４ — ０４

對比現(xiàn)階段在土地要素市場中已經(jīng)形成成熟配置的國有土地而言，我國當(dāng)前的集體土地在流轉(zhuǎn)過程中卻呈現(xiàn)出更加明顯的流動性差、市場調(diào)節(jié)機制較差以及流轉(zhuǎn)法律限制等問題。作為一種社會公共資源，集體經(jīng)營性建設(shè)用地實現(xiàn)入市流轉(zhuǎn)不僅需要考慮到基于法律層面的問題，同時也需要考慮到相關(guān)政策以及經(jīng)濟因素的存在。在流轉(zhuǎn)集體土地的過程中，確保形成更加完善的經(jīng)營流轉(zhuǎn)法規(guī)，則在一定程度上能夠保護農(nóng)民集體的合法權(quán)益，并促進我國土地市場更加竟然有序。

一、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范疇以及入市流轉(zhuǎn)的法律問題

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇

根據(jù)我國對土地出臺的相關(guān)管理法中的內(nèi)容進行界定，基于所有權(quán)劃分我國現(xiàn)有的土地類型，可以分為兩種，即集體土地和國有土地。除此之外，劃分現(xiàn)有土地類型時也可按照用途進行區(qū)分，則可分為三種，包括農(nóng)用、建設(shè)用地以及未開發(fā)類。在所有權(quán)以及用途的規(guī)劃過程中，可形成幾種相互交叉的用地類型，構(gòu)成了基于國有以及集體的六大不同用途分類。而對于集體用地當(dāng)中的建設(shè)性用地而言，其主要是指在除了農(nóng)用建設(shè)以外適用于建設(shè)用途的土地。在土地管理法中對集體建設(shè)用地提出了明確的劃分，其中包括農(nóng)民用于建設(shè)住宅以及相關(guān)附屬的居住性宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)村公路、道路、橋梁等公共設(shè)施建設(shè)用地以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、養(yǎng)老院、衛(wèi)生院等公益性事業(yè)用地。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)問題

我國現(xiàn)階段的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的占地面積相對較高，并且在實際當(dāng)中相較于城市建設(shè)用地的多種土地開發(fā)用途，所體現(xiàn)的應(yīng)用價值相對較差［１］。而若想要提升集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用價值，就需要促進其入市流轉(zhuǎn)，進入到商業(yè)化建設(shè)當(dāng)中。根據(jù)我國現(xiàn)階段對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所制定的相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容進行界定，規(guī)定了其無法自由進入到市場當(dāng)中進行交易。需要經(jīng)過國家征收，將其轉(zhuǎn)化為國有土地之后，才能夠公開進入到土地市場中進行商業(yè)化流轉(zhuǎn)。基于這樣的現(xiàn)象，將完全由國家的征收制度決定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用價值，導(dǎo)致其市場價值普遍偏低，嚴重影響了農(nóng)民的土地收益保障?，F(xiàn)階段所實施的國家以及集體所有制的土地所有權(quán)制度，在相關(guān)的法律內(nèi)容中對農(nóng)村集體用建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了限制。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)方式研究

（一）出讓與轉(zhuǎn)讓

我國現(xiàn)階段針對集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)初步創(chuàng)建了較為完善的運作流程，并且在不斷優(yōu)化的過程中實現(xiàn)了更加成熟的運作。今后可以根據(jù)我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地管理制度為有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓與轉(zhuǎn)讓等創(chuàng)建相適配的管理制度，從而明確使用權(quán)責(zé)，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范合理。在所有的土地流轉(zhuǎn)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，其中首要的方式就是出讓以及轉(zhuǎn)讓。通過將滿足一定年限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行轉(zhuǎn)讓或是出讓，均需要經(jīng)過系統(tǒng)化的法律流程，并且是建立在土地所有者的基礎(chǔ)上展開合理的轉(zhuǎn)讓或是出讓。具體而言，其中出讓是指通過使用者向所有者支付一定的款項，從而準許使用集體用地。而相應(yīng)的，轉(zhuǎn)讓可以按照多種不同的方式進行劃分，包括出售、贈與或是交換等，是指在使用者獲得首次使用權(quán)之后，對當(dāng)前集體用地的使用權(quán)進行二次處理。

（二）抵押與租賃

抵押是指債務(wù)人對債權(quán)人承諾債權(quán)擔(dān)保，而這一前提則建立在以財產(chǎn)占有不宜轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上。對集體用地使用權(quán)進行抵押，則可以將其劃分為土地抵押，隸屬于不動產(chǎn)的抵押行為，在抵押時要求雙方做出書面回應(yīng)并簽訂合同，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《合同法》以及《物權(quán)法》中的基本內(nèi)容，確保依法規(guī)范完成抵押登記辦理。根據(jù)相關(guān)法律要求中的內(nèi)容界定，地上建筑物在抵押過程中需要遵循房地一體原則進行抵押。若到期債務(wù)人未能夠及時的償還債務(wù)，債權(quán)人可根據(jù)實際情況選擇變賣抵押物，從而抵償債務(wù)人所欠下的債款。此時的集體經(jīng)營性建設(shè)用地則實現(xiàn)入市流轉(zhuǎn)，并將轉(zhuǎn)讓金作為補償價款。

租賃是指集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)以及所有權(quán)持有人向承租人租賃土地使用權(quán)的方式完成的入市流轉(zhuǎn)，同樣是以一定期限為標準支付相應(yīng)的價款。因此，這樣的入市流轉(zhuǎn)方式需要受到租賃合同的約束，一般租賃年限需要限制在20年內(nèi)，過期無效。根據(jù)法律原則，承租人在獲得土地使用權(quán)之后，未獲得出租人允許不得建設(shè)永久建筑物。在租賃期限屆滿之后需要及時按照合同約定歸還用地［2］。

三、規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的有效優(yōu)化舉措

（一）細化土地用途權(quán)屬于與規(guī)劃

在我國有關(guān)對土地實施管理的法律規(guī)章中，其核心內(nèi)容是針對于土地實施切實可行的管理，從而對現(xiàn)有的土地資源實施科學(xué)合理的規(guī)劃與利用。基于我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，同時也要結(jié)合土地空間的自然屬性進行分析，確保土地資源規(guī)劃與利用均屬于科學(xué)合理的狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建更為周密的計劃。對土地利用進行合理規(guī)劃，其根本作用是幫助政府部門對土地資源實施必要的調(diào)控與配置，從而全面滿足當(dāng)前國家經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，對土地資源采取合理的手段實施調(diào)配，全面促進社會經(jīng)濟發(fā)展。這就需要相關(guān)政府部門能夠根據(jù)當(dāng)前土地權(quán)屬規(guī)劃以及實際應(yīng)用情況集中調(diào)控土地資源，為集體用地的入市流轉(zhuǎn)奠定一定基礎(chǔ)［３］。

除此之外，在土地管理法中也規(guī)定了管制土地用途的基本要求，這是考慮到我國現(xiàn)有的土地資源較為緊張，為避免濫用或是造成土地資源利用率不足，則應(yīng)當(dāng)從根本上對其用途加以管制。因此，在依照土地用途監(jiān)管的相關(guān)原則進行分析后進行總結(jié)，當(dāng)集體用地進入到土地市場進行正式流轉(zhuǎn)之后，若不能夠嚴格監(jiān)管規(guī)劃土地的使用用途，促使土地資源實現(xiàn)合理的分配使用，將會促使集體經(jīng)營性土地對農(nóng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展以及繁榮穩(wěn)定產(chǎn)生嚴重影響?；谶@樣的問題，在促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地實現(xiàn)入市流轉(zhuǎn)之后，將會在一定程度上提升農(nóng)村土地以資源的市場價值，從而全方位強化土地收益，為農(nóng)民的土地利益提供保障。為全面凸顯當(dāng)前階段農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地所具有的使用價值，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)全面貫徹用途管控要求，針對農(nóng)耕用地展開高強度監(jiān)管，避免農(nóng)民通過非法渠道低價轉(zhuǎn)讓價值較低的耕地以期獲得短暫的利益。否則將會導(dǎo)致農(nóng)村耕地大批量作為建設(shè)用地流入到土地市場當(dāng)中，嚴重影響土地市場秩序，并危害我國的耕地占有量，導(dǎo)致土地資源分布不平衡。

相較于其他資源，土地資源的主要管理區(qū)別在于以分類形式進行管理，要求既定土地的使用類型不得隨意改變，耕地與建設(shè)用地的差異性類別導(dǎo)致其價格同樣存在差異。因此，需要積極創(chuàng)建統(tǒng)一化的建設(shè)用地市場，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及城市的建設(shè)用地實施統(tǒng)一的監(jiān)管，為用途以及用地規(guī)劃等制定更為詳細的監(jiān)管制度。在促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地在法律允許的范疇內(nèi)進行入市流轉(zhuǎn)之后，將會顯著提升土地使用價值。通過用途管制以及合理的用地規(guī)劃制度建設(shè)，則能夠避免農(nóng)民非法流轉(zhuǎn)農(nóng)用地，實現(xiàn)在合理的土地規(guī)劃內(nèi)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地實施合理的建設(shè)［４］。

（二）完善土地確權(quán)與登記管理

國務(wù)院依法行使土地所有權(quán)，但當(dāng)前卻仍舊沒有針對產(chǎn)權(quán)部分做出清晰明確的界定，這直接影響了集體用地的入市流轉(zhuǎn)。不明確的土地產(chǎn)權(quán)，將會損害農(nóng)民利益，在眾多研究中，針對于現(xiàn)狀提出了兩個不同的解決探索，一種是認為需要促進現(xiàn)有土地制度徹底變革，另一種則是認為需要對現(xiàn)有集體土地所有權(quán)進行優(yōu)化完善。

實現(xiàn)入市流轉(zhuǎn)，需要建立在清晰的產(chǎn)權(quán)上，了解土地的所有權(quán)人以及所有權(quán)的行使人包括出讓主體?；趹椃ㄒ约拔餀?quán)法中的相關(guān)規(guī)定，土地所屬為國家以及集體，堅持分離法則下的所有權(quán)以及行使權(quán)，則集體成為了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)主體。當(dāng)出讓土地時，需要集體給出相應(yīng)的界定，明確出讓主體是誰。但是在這一過程中集體經(jīng)濟組織中成員眾多，民主決策制力度相對薄弱，不利于做出決斷。

而經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的最終目的是為了獲得相應(yīng)的土地收益，實現(xiàn)較高的流轉(zhuǎn)利益，則最佳的所有權(quán)主體應(yīng)設(shè)定為村民小組。以這樣的組織性主體，成員之間形成密切關(guān)系，基于自治性能夠達到更為高效的決策工作，從而保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合理性以及最大利益效果。

在逐步確立產(chǎn)權(quán)的過程中，需要同步完善確權(quán)制度，最好實現(xiàn)確權(quán)頒證工作，從而對集體以及農(nóng)民權(quán)益起到良好的維護作用。在我國出臺了不動產(chǎn)登記行政法規(guī)之后，積極改變了政府機構(gòu)的職能，促使政部門能夠積極保護不動產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)益，提升了辦事效率與水平。通過這樣的條例內(nèi)容，能夠為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)提供更為堅實的法律支撐，從而實現(xiàn)更加安全且方便快捷的交易流轉(zhuǎn)。

（三）優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)收益分配制度

促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的過程中，最為關(guān)鍵的所在就是關(guān)于收益分配的問題。由于多方主體參與流轉(zhuǎn)，促使主體更加多元，包括農(nóng)村集體、土地使用權(quán)人、建設(shè)用地所有權(quán)人以及農(nóng)民個人等。收益分配的合理性，關(guān)乎著今后土地市場是否能夠健康發(fā)展。在我國相關(guān)法律法規(guī)中明確指出，有關(guān)土地增收的分配機制創(chuàng)建需要兼顧國家、集體以及個人，從而適當(dāng)?shù)奶嵘齻€人收益。這一制度的創(chuàng)建，其本質(zhì)上是充分考慮了在流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的過程中，每一不同的主體其對土地增值所產(chǎn)生的實際貢獻［５］。

在首次流轉(zhuǎn)土地的過程中，集體經(jīng)營建設(shè)用地的所有者自行分配所獲得的收益，一部分為集體經(jīng)濟活動保障，另一部分則為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費，而剩下的則直接向成員個人進行分配?；谖覈P(guān)于土地增收的分配決定中，提到了應(yīng)向集體成員的個人傾斜精神收益分配，從而實現(xiàn)個人收益不得提升。因此，政府部門在界定收益分配比例時，可以聯(lián)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平、耕地面積以及人均收入等因素制定更為科學(xué)的分配計劃。

而當(dāng)進入轉(zhuǎn)讓形式之后，由于使用權(quán)人成為了流轉(zhuǎn)主體，此時所有權(quán)人則不再擁有收益分配權(quán)利。而政府部門為了報了賬土地有序流轉(zhuǎn)，則可以利用稅收調(diào)節(jié)機制實現(xiàn)，按照國有土地流轉(zhuǎn)的同等稅收比例對集體用地進行征收，但是同樣無權(quán)參與到收益分配當(dāng)中。這一制度的創(chuàng)建，便于對農(nóng)民個人的土地收益起到良好的維護作用，但是需要對流轉(zhuǎn)收益中的各方分配比例進行合理的調(diào)配，從而形成更加公平合理的收益分配。

政府部門作為公共權(quán)力機關(guān)，為保障對土地市場實現(xiàn)更加良好的調(diào)控，可以通過間接參與利益分配的方式，通過土地增值稅、使用稅、契稅等方式在土地出讓、出租以及轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)中實現(xiàn)稅收調(diào)控。

（四）完善用地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管制度

市場作為一只無形的手，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中能夠起到良好的調(diào)配與監(jiān)管作用。通過對土地市場進行全范圍監(jiān)管，可有效規(guī)避各種不良因素與的產(chǎn)生，促進土地入市流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，并推動社會整體經(jīng)濟水平提升。在集體經(jīng)營建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)尚未形成更加井然有序的發(fā)展勢態(tài)的情況下，需要創(chuàng)建完善的市場監(jiān)管機制對其進行調(diào)節(jié)與監(jiān)管。一方面，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)的過程中，對招標、拍賣、掛牌等創(chuàng)建更為嚴謹?shù)慕y(tǒng)一制度。若實際當(dāng)中允許工業(yè)、商業(yè)、房地產(chǎn)開大以及旅游等方式使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，流轉(zhuǎn)方式需要采用招拍掛方式［６］。

而另一方面則是需要為土地交易許可制定相應(yīng)的管制制度，確保切實維護農(nóng)村集體利益，并促使農(nóng)村土地市場穩(wěn)定。在對集體用地進行流轉(zhuǎn)之前，應(yīng)當(dāng)由村集體召開全體會議進行表決，要求所有村民均到場參與會議表決，若實際村民數(shù)量超過60%以上同意則可準許與土地進行流轉(zhuǎn)，隨后由村民代表謄寫書面文件，而后才能夠進行流轉(zhuǎn)，這樣可以有效規(guī)避由村集體干部成員擅自處置侵害村民土地所屬權(quán)益的問題。此外，要制定更為嚴格的違規(guī)懲治制度，面對在集體經(jīng)營性土地流轉(zhuǎn)的過程中出現(xiàn)的不合規(guī)現(xiàn)象，以及違法亂紀等行為，均需要加以嚴懲。

（五）完善入市基本保障

縱觀近年來的土地流轉(zhuǎn)情況，發(fā)現(xiàn)其中由于違規(guī)征收而導(dǎo)致對農(nóng)村土地權(quán)益造成侵害的情況依然存在。土地征收制備受關(guān)注，征收中的相關(guān)法規(guī)是否負荷標準也廣受熱議，而在我國逐步落實土地征收制的過程中，有關(guān)部門也積極重視到了這一問題。不僅是由于土地征收制會影響到多方主體的收益，同時也將會對城市化進程以及社會關(guān)系的穩(wěn)定和諧產(chǎn)生直接影響。由于在以往的征收過程中存在著一定的問題，包括程序冗雜、后續(xù)安置不當(dāng)以及征收范圍界定缺乏標準等，導(dǎo)致農(nóng)民十分抵觸征地?；谠趯嶋H征收環(huán)節(jié)中社會矛盾問題時有發(fā)生。

土地征收制度可能會影響入市流轉(zhuǎn)，從某種角度上講，二者的制度可以實現(xiàn)互補，在不斷擴大征收范圍的過程中，將會所部縮小流轉(zhuǎn)范圍。而逐步完善征收制度的改革，首先需要明確征收范圍，對公共所屬范圍進行明確解釋，向民眾公開征收范圍以及相關(guān)標準，取得民眾信服，避免以權(quán)謀私影響征收與流轉(zhuǎn)的公平性。其次是需要優(yōu)化整地程序，確保創(chuàng)建更加嚴格、規(guī)范且透明的流程，保障農(nóng)民在土地征收過程中保有參與權(quán)、知情權(quán)以及救濟權(quán)，對其合法權(quán)益提供保障［７］。第三是要提升征收補償，做好土地征收后的安置處理，為農(nóng)民提供長效社會保障。最后則是創(chuàng)建責(zé)任追究追，針對于在征收中的違法違規(guī)行為相關(guān)負責(zé)人給予嚴懲。在全面完善土地征收的過程中，需要創(chuàng)建完善的社會保障制度。土地一直以來是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料，因此在促進土地入市流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建更加完善的保障性功能，為農(nóng)民群眾帶來更加可觀的收益，這才能夠有效彌補集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)對其帶來的損失。要求相關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，加大財政投入，為農(nóng)民提供充足財政補貼。通過切實完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的基礎(chǔ)保障性舉措，對于入市流轉(zhuǎn)等同樣能夠起到良好的促進作用。

四、結(jié)論：

在我國以往集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出一定的法律問題的背景下，需要通過規(guī)范化的入市引導(dǎo)，通過多方協(xié)調(diào)，嚴格監(jiān)督，并全面完善落實配套政策制度，才能夠促使土地有序規(guī)范流轉(zhuǎn)，從而快速搭建更加健康的土地流轉(zhuǎn)市場，保障農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。

〔參 考 文 獻〕

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［２］陳禮，顏洪平. 海南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)問題研究——以文昌市為例［J］. 南海學(xué)刊，2022，8（04）：54-65.

［３］羅邦民. 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律問題研究——以《海南省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點辦法》為樣本［J］. 農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2020，31（21）：41-42.

［４］仙玉莉，詹王鎮(zhèn). 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓主體多元化法律問題研究［J］. 綏化學(xué)院學(xué)報，2020，40（11）：29-32.

［５］馬帥帥. 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律問題探析［J］. 上海房地，2019（12）：35-38.

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［７］鄭麗霞. 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)的法律問題研究［J］. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2016（09）：100-102.

〔責(zé)任編輯：楊 赫〕