以包容審慎監(jiān)管助力優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

摘 要：包容審慎監(jiān)管是推動有效市場和有為政府更好有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的有力有效舉措。近年來，從中央到地方不斷加強(qiáng)包容審慎監(jiān)管制度化、規(guī)范化建設(shè)，相繼出臺一系列制度性文件，從制度層面為以包容審慎監(jiān)管助力優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境提供了更好的保障和支撐。但是作為一種新型監(jiān)管理念、制度和方式，包容審慎監(jiān)管在理念建構(gòu)、制度保障、制度文本等方面還不可避免地存在一些問題，進(jìn)而在適用上存在概念界定不夠清晰、范圍標(biāo)準(zhǔn)不夠明確、方式方法不夠創(chuàng)新等具體實施困境。為此，需要繼續(xù)堅持以制度建設(shè)為主線，從深化思想認(rèn)識、完善制度體系、健全制度機(jī)制等方面突破，充分發(fā)揮包容審慎監(jiān)管在優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境中的獨特作用。

關(guān)鍵詞：包容審慎監(jiān)管；經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展；加強(qiáng)制度建設(shè)

中圖分類號：D261;F203 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）11 — ０１０2 — ０６

一、問題的提出

自改革開放以來，我國民營經(jīng)濟(jì)如雨后春筍般在中國大地上蓬勃發(fā)展，經(jīng)歷了從小變大、由弱漸強(qiáng)的發(fā)展歷程，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支柱。在中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡的創(chuàng)造中厥功甚偉。自黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把持續(xù)優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境擺在更加突出而重要的位置，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)發(fā)展壯大的相關(guān)政策舉措連續(xù)出臺實施。2018年11月，習(xí)近平總書記在中國改革開放重大時間節(jié)點主持召開民營企業(yè)座談會，發(fā)表的重要講話鏗鏘有力、擲地有聲。2019年10月，國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》公布，填補(bǔ)了我國營商環(huán)境領(lǐng)域的立法空白。黨的二十大報告對優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境提出明確要求，并將“促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大”這一新表述新論斷首次寫入。2023年7月，“民營經(jīng)濟(jì)31條”發(fā)布，隨后設(shè)立民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等配套舉措密集推出，釋放出優(yōu)環(huán)境、促發(fā)展的強(qiáng)烈信號。黨中央、國務(wù)院的決策部署，有力推動了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，并以此為著力點促進(jìn)了民營經(jīng)濟(jì)規(guī)模實力持續(xù)提升，國家市場監(jiān)督管理總局綜合數(shù)據(jù)顯示，截至2024年5月底，中國實有民營企業(yè)5517.7萬戶，民營企業(yè)數(shù)量與2012年相比增長超4倍；實有個體工商戶12527.3萬戶，個體工商戶數(shù)量與2012年相比增長超3倍；實有民營經(jīng)濟(jì)主體總量占全部經(jīng)營主體總量的比重達(dá)到96.4%。

不可否認(rèn)，我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨著諸多的短板和問題，特別是在部分地區(qū)，涉企行政執(zhí)法過程中存在“運動式”“一刀切”、多頭多重、簡單機(jī)械、過度干預(yù)等問題，以罰增收、以罰代管、逐利罰款、過罰失當(dāng)?shù)刃袨樵谏贁?shù)地區(qū)和部門表現(xiàn)相對突出。自2022年以來，國務(wù)院先后出臺多份關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化罰款監(jiān)督的重磅文件，在2024年政府工作報告中強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步解決執(zhí)法領(lǐng)域突出問題，堅決查處“三亂”（亂收費、亂罰款、亂攤派），為各類所有制企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，激發(fā)經(jīng)營主體發(fā)展活力。因此，以包容審慎監(jiān)管策略，化解“執(zhí)法冰山”，塑造更有氣度、更有溫度的執(zhí)法就成為提振經(jīng)營主體信心，緩解民營企業(yè)困境，優(yōu)化深層次民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的現(xiàn)實需要。2016年，“包容審慎”作為一種優(yōu)化營商環(huán)境需要的新型監(jiān)管執(zhí)法方式而提出，之后宣示于政策文本，上升為立法規(guī)定，延伸成執(zhí)法清單，其適用對象也由原來的“四新”企業(yè)，擴(kuò)大到多領(lǐng)域多形態(tài)的市場主體，例如，國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確了鼓勵創(chuàng)新原則，對“四新經(jīng)濟(jì)”等實行包容審慎監(jiān)管作出明確規(guī)定。

二、以包容審慎監(jiān)管助力優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的邏輯理路

（一）包容審慎監(jiān)管是優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的有力舉措

“寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融”的原則對于優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境至關(guān)重要。在全面依法治國的總體布局中，建設(shè)法治政府已成為重點任務(wù)和主體工程。在這一進(jìn)程中，建設(shè)法治政府的實踐進(jìn)程中，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法被看作是核心任務(wù)和關(guān)鍵推動力。政府作為優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵力量，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著執(zhí)行國家法律法規(guī)主要職責(zé)，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境評價對行政執(zhí)法體制機(jī)制改革給予更多關(guān)注，從某種程度上說，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境重心在于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，進(jìn)而全鏈條建設(shè)法治政府，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、建設(shè)法治政府與優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境有著極高的內(nèi)在契合度。近些年來，黨中央、國務(wù)院為有效應(yīng)對不斷變化的復(fù)雜國內(nèi)外環(huán)境，妥善處理民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新困難新挑戰(zhàn)，堅持以深化“放管服”改革為重要抓手，“簡政放權(quán)”“放管結(jié)合”“優(yōu)化服務(wù)”三者齊頭并進(jìn)，推出了一系列政策舉措，在構(gòu)建新型市場監(jiān)管體系方面，積極推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管、信用監(jiān)管等方式，在完善執(zhí)法程序方面，全面推行行政執(zhí)法“三項制度”（公示、全過程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核制度），民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境得到持續(xù)優(yōu)化，市場主體活力和創(chuàng)造力得到明顯釋放，不斷解放和發(fā)展著社會生產(chǎn)力。包容審慎監(jiān)管是諸多行之有效的政策舉措之一，作為一種新型監(jiān)管理念、制度和方式，包容審慎監(jiān)管是對民營經(jīng)濟(jì)主體，尤其是“四新經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域民營經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展關(guān)切的主動回應(yīng)，回首快遞、微信、移動支付、共享單車等新業(yè)態(tài)新模式由初創(chuàng)到發(fā)展的歷程，包容審慎監(jiān)管在其中都發(fā)揮出緊要而關(guān)鍵的作用。包容審慎監(jiān)管促進(jìn)了《行政處罰法》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》等法律法規(guī)政策中相關(guān)規(guī)定的落地落實，彰顯了政府與市場關(guān)系的新認(rèn)知，踐行了寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融等創(chuàng)新行政執(zhí)法方式的新要求，是推動有效市場和有為政府更好有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的有力有效舉措。

（二）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境是促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的關(guān)鍵所在

“水深魚悅，城強(qiáng)賈興”。發(fā)展環(huán)境是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提和基礎(chǔ)，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、民營企業(yè)動力活力、市場主體預(yù)期改善，須臾離不開良好的發(fā)展環(huán)境；民營經(jīng)濟(jì)健康、高質(zhì)量發(fā)展，須臾離不開政策、政務(wù)、市場、法治、要素、創(chuàng)新、輿論等方面環(huán)境的不斷優(yōu)化。目前政界、學(xué)界、商界已經(jīng)基本達(dá)成共識：優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，是促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的關(guān)鍵所在。黨中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的決策部署，越來越清晰呈現(xiàn)出以優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境為邏輯前提的政策導(dǎo)向，黨的二十大報告、2024年政府工作報告中的相關(guān)論述均將優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境前置，凸顯優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的重要價值。持續(xù)優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境會產(chǎn)生“磁吸效應(yīng)”、連鎖反應(yīng)，有利于吸引資本、技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)等發(fā)展要素融合集聚，有利于借助見證者、受益者的口口相傳“引進(jìn)一家、帶動大家”。民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境只有更優(yōu)、沒有最優(yōu)，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境只有進(jìn)行時、沒有完成時，需要堅持把優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境作為促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的“先手棋”“關(guān)鍵棋”，深化改革，創(chuàng)新舉措，持續(xù)優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

（三）民營經(jīng)濟(jì)是加快培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要力量

“事之當(dāng)革，失時為害”。新質(zhì)生產(chǎn)力是對馬克思主義生產(chǎn)力理論的因時而進(jìn)、因勢而新，面對民族復(fù)興戰(zhàn)略全局、百年變局加速演化、新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革日異月新，2023年9月，習(xí)近平總書記在黑龍江考察期間首次創(chuàng)造性提出“加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力”，2024年3月，習(xí)近平總書記在參加江蘇代表團(tuán)審議時，對民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等作出重要論述，深刻揭示了新質(zhì)生產(chǎn)力的形成和發(fā)展規(guī)律，揭示了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力之間的邏輯關(guān)聯(lián)。民營企業(yè)具有直面市場競爭、內(nèi)生創(chuàng)新特質(zhì)、體制機(jī)制靈活等獨特優(yōu)勢，是新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要參與者、推動者和受益者，民營經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中也必將發(fā)揮出難以取代的重要作用。我們常把民營經(jīng)濟(jì)的重要性歸結(jié)為“56789”，貢獻(xiàn)了超過50%的稅收收入，在國內(nèi)生產(chǎn)總值、技術(shù)創(chuàng)新成果、城鎮(zhèn)勞動就業(yè)、經(jīng)營主體總量中占比分別達(dá)到60%、70%、80%和90%以上；《中國民營企業(yè)發(fā)明專利授權(quán)量報告（2021）》在前言中進(jìn)一步指出了改革開放以來民營企業(yè)的創(chuàng)新貢獻(xiàn)，民營企業(yè)在國家專精特新小巨人和高新技術(shù)企業(yè)中占比分別達(dá)到80%和90%，這一串串?dāng)?shù)字就是民營經(jīng)濟(jì)地位作用、歷史貢獻(xiàn)的生動注腳，民營經(jīng)濟(jì)事實上成為科技創(chuàng)新的重要主體，成為加快培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要力量。

三、以包容審慎監(jiān)管助力優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的問題審視

（一）從理念建構(gòu)來看，包容審慎監(jiān)管執(zhí)法理念尚未全面樹立

伴隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速滲透，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式日益涌現(xiàn)，以什么樣的監(jiān)管理念和方式來應(yīng)對可能帶來的不確定性、不穩(wěn)定性，事關(guān)政府和市場關(guān)系的處理、發(fā)展環(huán)境和氛圍的營造，影響著“四新”企業(yè)成長壯大和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力。作為一種新型監(jiān)管理念、制度和方式的包容審慎監(jiān)管在此背景下應(yīng)時而生，是促進(jìn)我國“四新”企業(yè)成長壯大的創(chuàng)新舉措和有益經(jīng)驗，   本質(zhì)是政府監(jiān)管體制機(jī)制的創(chuàng)新，有助于營造更加寬松公平有序的營商環(huán)境，合理引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)人士的預(yù)期和信心，持續(xù)激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)主體活力和創(chuàng)造力。受市場和政府創(chuàng)新不確定性、實質(zhì)法治和形式法治的爭辯、監(jiān)管部門和人員避險避責(zé)的動機(jī)、包容創(chuàng)新和理性審慎的權(quán)衡難題、國家和地方層面的制度體系不夠健全、適用范圍和標(biāo)準(zhǔn)不夠明確等多重因素影響，使得一些監(jiān)管部門和人員容易產(chǎn)生路徑依賴，不能以包容審慎監(jiān)管執(zhí)法理念對待市場主體，一些領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法仍然習(xí)慣沿用老思路、老辦法，單純的“命令—控制—處罰”監(jiān)管還是較為通行的執(zhí)法模式，行政引導(dǎo)、行政建議、說服教育等包容審慎監(jiān)管執(zhí)法方式運用還不夠充分。

（二）從制度保障來看，包容審慎監(jiān)管制度體系尚需系統(tǒng)完備

包容審慎監(jiān)管首先作為一個帶有本土性、時代性和指向性的公共政策話語出現(xiàn)，黨中央、國務(wù)院發(fā)布的政策文件相繼對包容審慎監(jiān)管作出決策部署，著重提出在新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域探索包容創(chuàng)新、量體裁衣式的審慎監(jiān)管制度，為新型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)營造支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的制度環(huán)境。而后包容審慎監(jiān)管作為探索“四新經(jīng)濟(jì)”監(jiān)管的重要政策舉措，也被納入《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法律法規(guī)中，事實上新修訂的《行政處罰法》第六條、第三十三條、第三十四條的規(guī)定，也成為包容審慎監(jiān)管執(zhí)法的法律基礎(chǔ)。在黨中央、國務(wù)院政策文件和國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地優(yōu)化營商環(huán)境的立法文本，普遍對包容審慎監(jiān)管作出明確或具化的規(guī)定，此外在科技創(chuàng)新、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大數(shù)據(jù)發(fā)展等領(lǐng)域的地方立法文本中，包容審慎監(jiān)管也被寫入其中。尤其值得關(guān)注的是，一些地方創(chuàng)新開展包容審慎監(jiān)管制度的制定和實施工作，探索出臺了帶有“包容審慎監(jiān)管”字樣的意見、方案，積極推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法清單制度。包容審慎監(jiān)管的制度建設(shè)呈現(xiàn)中央——地方縱向互動、地方之間橫向聯(lián)動的特點，包容審慎監(jiān)管正在逐漸由最初的公共政策話語轉(zhuǎn)化為政策文件、法律法規(guī)中的規(guī)定，轉(zhuǎn)化為專門制度文本和具體操作規(guī)范，初步形成多元化、多領(lǐng)域的制度體系。由于包容審慎監(jiān)管推行時間不長、立法工作滯后于監(jiān)管執(zhí)法實踐需要等原因，導(dǎo)致包容審慎監(jiān)管由理念、原則到制度、制度體系還有相當(dāng)一段距離，從中央到地方包容審慎監(jiān)管制度化、規(guī)范化、實效化建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)，還要持續(xù)做好“立改廢釋”工作，推動相關(guān)規(guī)定與《行政處罰法》《優(yōu)化營商環(huán)境》等法律法規(guī)的內(nèi)容和精神相互銜接，中央層面還沒有統(tǒng)一的、專門的包容審慎監(jiān)管政策文件，地方實踐探索中也存在效力位階較低、規(guī)定不夠統(tǒng)一、步調(diào)不夠一致等問題，與系統(tǒng)完備、相互銜接、內(nèi)容科學(xué)、運行規(guī)范等制度體系建構(gòu)要求相比還有一定的差距。

（三）從制度文本來看，包容審慎監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定還不盡一致

包容審慎監(jiān)管的制度體系主要由法律法規(guī)、政策文件、執(zhí)法清單三個部分構(gòu)成，各種制度規(guī)范之間既在總體上保持了相對一致性，也在具體條款上反映出不盡一致性，這種不盡一致使得法律法規(guī)、政策文件、執(zhí)法清單之間以及同類制度規(guī)范之間存在內(nèi)在張力，包容審慎監(jiān)管的表述方式、主體和對象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等有待統(tǒng)一和明確。在法律法規(guī)、政策文件中，包容審慎監(jiān)管呈現(xiàn)理念、原則、要求、方式、機(jī)制、制度和體系的不同表述方式，如國辦發(fā)〔2017〕4號文件將包容審慎監(jiān)管明確為“制度”，《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》提出要完善包容審慎監(jiān)管方式等。全國各地方出臺的專門政策文本在制定發(fā)布機(jī)關(guān)，包容審慎監(jiān)管的主體、對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上較為多樣，存在不夠統(tǒng)一、不夠明確的問題，如有的政策文本是由地方政府制定出臺，有的是市場監(jiān)督管理部門制定出臺；有的側(cè)重針對新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)包容審慎監(jiān)管執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范，有的還涵蓋小微企業(yè)、新創(chuàng)辦企業(yè)扶持、不局限于包容審慎監(jiān)管執(zhí)法；現(xiàn)有專門政策文本多以意見、方案的形式出臺，普遍缺乏對包容審慎監(jiān)管內(nèi)涵和適用范圍的明確界定。全國各地方推進(jìn)包容審慎監(jiān)管執(zhí)法的主要創(chuàng)新做法就是全面推行執(zhí)法清單制度，在深化包容審慎監(jiān)管實踐、破解行政執(zhí)法難題等方面收到良好效果，但也存在不盡一致的情形，如省級層面“一張清單”“兩張清單”“三張清單”“四張清單”“五張清單”模式兼而有之，部分領(lǐng)域清單事項梳理不夠精準(zhǔn)、動態(tài)更新機(jī)制不夠健全。

四、以包容審慎監(jiān)管助力優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的實踐進(jìn)路

（一）深化思想認(rèn)識，全面倡導(dǎo)和踐行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法新理念

監(jiān)管理念是監(jiān)管行動的先導(dǎo)，監(jiān)管理念的革新是監(jiān)管方式和執(zhí)法方式創(chuàng)新的前提條件，要以監(jiān)管理念的革新引領(lǐng)監(jiān)管方式、執(zhí)法方式的創(chuàng)新，以監(jiān)管方式、執(zhí)法方式的創(chuàng)新來破解涉企行政執(zhí)法領(lǐng)域突出問題。監(jiān)管部門和人員要堅持包容審慎監(jiān)管執(zhí)法、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、法治是最好的營商環(huán)境理念，通過加強(qiáng)教育培訓(xùn)、建立學(xué)法制度、嚴(yán)格規(guī)范管理、明確工作要求，引導(dǎo)公職人員把現(xiàn)代監(jiān)管執(zhí)法理念內(nèi)化于心、外化于行，在監(jiān)管執(zhí)法中融法理、事理、情理于一體，努力實現(xiàn)行政執(zhí)法與建設(shè)法治政府、優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境共贏，以高質(zhì)高效的行政執(zhí)法為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法治保障。一是倡導(dǎo)“包容審慎監(jiān)管執(zhí)法”理念。包容審慎監(jiān)管意味著政府在面對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式時，不要一味因襲傳統(tǒng)的、不合時宜的監(jiān)管執(zhí)法理念，而是要采取包容創(chuàng)新、理性審慎的態(tài)度，更好發(fā)揮市場機(jī)制作用，不斷激發(fā)民營企業(yè)等微觀主體創(chuàng)新創(chuàng)造活力，監(jiān)管部門理應(yīng)更多站在當(dāng)事人的角度處理問題，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，分級分類、適時適度進(jìn)行監(jiān)管，行政執(zhí)法部門依法慎用行政處罰措施、行政強(qiáng)制措施，綜合運用行政引導(dǎo)、行政建議、說服教育等柔性執(zhí)法手段，盡力做到寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融、剛?cè)岵⑹?、罰教結(jié)合，有效降低監(jiān)管執(zhí)法對民營企業(yè)可能帶來的負(fù)面影響。二是踐行“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”理念。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)“扎實推進(jìn)依法行政”，對轉(zhuǎn)變政府職能、全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、完善行政執(zhí)法程序等提出明確要求，為新時代新征程法治政府建設(shè)提供了重要遵循。嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明分別代表了行政執(zhí)法工作四個面向的法治理念、重要要求和價值期待，是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，需要準(zhǔn)確把握、全面推進(jìn)，不能機(jī)械理解、顧此失彼。從深層次來看，包容審慎監(jiān)管執(zhí)法理念脫胎于嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法理念，嚴(yán)格規(guī)范公正文明的執(zhí)法要求也使得包容審慎監(jiān)管執(zhí)法有了更廣的適用空間，兩大理念具有內(nèi)在一致性，都突出強(qiáng)調(diào)在執(zhí)法活動中既要堅持嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，也要堅持公正文明執(zhí)法，讓民營企業(yè)真實感受到行政執(zhí)法有“力度”也有“溫度”，感受到法律精神和公平正義，努力實現(xiàn)良好的法律效果和社會效果。三是秉持“法治是最好的營商環(huán)境”理念。對民營經(jīng)濟(jì)主體來說，法治化營商環(huán)境至關(guān)重要，穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期集中概括了民營企業(yè)對法治化營商環(huán)境的熱切期待，也體現(xiàn)了法治化營商環(huán)境建設(shè)的努力方向。哪個地區(qū)深化“放管服”改革力度大，營商環(huán)境建設(shè)法治化水平高，哪個地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)主體數(shù)量就會越多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能就越充沛。政府與民營經(jīng)濟(jì)主體的聯(lián)系相對來說最為直接、最為經(jīng)常，民營經(jīng)濟(jì)主體對監(jiān)管執(zhí)法的感受也最為深刻、最為真切，規(guī)范和創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法是營造法治化營商環(huán)境的一個十分重要的方面，而法治化營商環(huán)境也對規(guī)范和創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法提出了更新更高的要求，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》對“監(jiān)管執(zhí)法”作出專章規(guī)定。為此，要倡導(dǎo)“包容審慎監(jiān)管執(zhí)法”這一基礎(chǔ)性理念，踐行“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”理念，秉持“法治是最好的營商環(huán)境”理念，不斷創(chuàng)新包容審慎監(jiān)管、行政執(zhí)法方式，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造無事不擾、有事常在的法治營商環(huán)境。

（二）完善制度體系，為創(chuàng)新和推行包容審慎監(jiān)管筑牢制度保障

創(chuàng)新和推行包容審慎監(jiān)管，需要把制度建設(shè)作為一項強(qiáng)基性工作來抓；要把包容審慎監(jiān)管執(zhí)法理念落到實處，助力優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，也需要將好的理念、經(jīng)驗和做法落實到制度上。法律法規(guī)、政策文件、執(zhí)法清單構(gòu)成了包容審慎監(jiān)管制度體系的基本框架，也是今后制度建設(shè)的重點。要堅持實踐導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，注重與時俱進(jìn)、系統(tǒng)集成，積極推進(jìn)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，加快形成完善的包容審慎監(jiān)管制度體系，為加快推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境建設(shè)、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大提供有力制度保障。一是推動相關(guān)法律法規(guī)的制修訂工作。法律與政策相比更具有長期性、穩(wěn)定性，要善于通過立法方式把實踐證明可行的有關(guān)政策措施上升為法律，使之更加規(guī)范化、定型化。按時序推進(jìn)《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》立法進(jìn)程，把堅持“兩個毫不動搖”“三個沒有變”，以及民營企業(yè)在市場準(zhǔn)入、政策支持、權(quán)益保護(hù)、監(jiān)管執(zhí)法等方面的核心關(guān)切在法律中予以積極回應(yīng)，更好體現(xiàn)穩(wěn)定性和可預(yù)期性，進(jìn)一步提振民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展信心和活力。加快推進(jìn)公平競爭審查、消費者權(quán)益保護(hù)、反不正當(dāng)競爭、平臺經(jīng)濟(jì)治理等方面法律法規(guī)的制修訂工作，不斷優(yōu)化監(jiān)管框架和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。持續(xù)深入開展《行政處罰法》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，全面理解和掌握法律法規(guī)的規(guī)定和精神，準(zhǔn)確理解和把握《行政處罰法》和相關(guān)法律規(guī)范的適用關(guān)系，對不符合《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定的規(guī)章、行政規(guī)范性文件等進(jìn)行及時清理、修改或廢止。二是優(yōu)化包容審慎監(jiān)管政策體系。黨中央、國務(wù)院重視和加強(qiáng)包容審慎監(jiān)管的制度建設(shè)工作，相繼在一系列政策文件中對包容審慎監(jiān)管及其配套制度作出部署，一些省、市、縣按照黨中央、國務(wù)院決策部署，積極開展包容審慎監(jiān)管政策文本制定和實踐應(yīng)用工作，尤其是廣東、云南、新疆等多個省份制定出臺包容審慎監(jiān)管政策。這些政策文件相應(yīng)明確了推行包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)、措施舉措和工作要求等事項，更好適配了當(dāng)前包容審慎監(jiān)管實踐的需要。還要繼續(xù)遵循體系化構(gòu)建的思路，進(jìn)一步做好包容審慎監(jiān)管政策制定實施工作，在地方層面要吸收借鑒一些地區(qū)探索出來的好經(jīng)驗好做法，在時機(jī)、條件成熟時制定出臺省級指導(dǎo)意見，提高包容審慎監(jiān)管的政策文本層級，打破本省各地市、各部門包容審慎監(jiān)管政策分散的局面；在地方先行先試的基礎(chǔ)上，中央層面政策文件適時對包容審慎監(jiān)管及其配套制度進(jìn)行細(xì)化完善，不斷增強(qiáng)政策制定實施的一致性、穩(wěn)定性，使推行包容審慎監(jiān)管、優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的政策效果持續(xù)顯現(xiàn)。三是健全包容審慎監(jiān)管執(zhí)法清單制度。廣泛推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法清單制度，是各地方深入貫徹實施行政處罰法、行政強(qiáng)制法的具體體現(xiàn)，是將包容審慎監(jiān)管應(yīng)用到具體執(zhí)法實踐的有益探索，也是包容審慎監(jiān)管執(zhí)法實踐中取得的重要實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果。這項制度建設(shè)的基本做法是結(jié)合各自區(qū)域領(lǐng)域?qū)嶋H情況，依據(jù)行政處罰法、行政強(qiáng)制法和其他法律規(guī)范，梳理和制定從輕、減輕、不予、可以不予處罰清單、不予強(qiáng)制清單，進(jìn)而為一線行政執(zhí)法人員提供更為清晰的執(zhí)法指引，也在違法情形輕微的前提下依法給予企業(yè)尤其是中小微企業(yè)糾錯改正的空間。在制定和實施包容審慎監(jiān)管執(zhí)法清單過程中，需要堅持合法、合理、全面、審慎的原則，明確清單編制和實施的責(zé)任主體，嚴(yán)格依法依規(guī)依程序，結(jié)合本部門監(jiān)管工作現(xiàn)狀和執(zhí)法工作實際，全面梳理篩選從輕、減輕、不予、可以不予處罰、不予強(qiáng)制事項，聚焦高頻執(zhí)法事項、對行政相對人權(quán)益影響較大的執(zhí)法事項，明確違法行為、危害后果輕微等的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，注重公開性、公正性，避免“照搬照抄”“流于形式”，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，推動包容審慎監(jiān)管執(zhí)法清單制度落地見效。

（三）健全制度機(jī)制，大力推進(jìn)包容審慎監(jiān)管工作制度化規(guī)范化

推進(jìn)包容審慎監(jiān)管要靠制度保障，更帶有根本性、長遠(yuǎn)性的是健全制度機(jī)制。要把握包容審慎監(jiān)管工作特點和規(guī)律，強(qiáng)化有效制度供給和適時制度創(chuàng)新，對事前事中事后監(jiān)管全鏈條全領(lǐng)域作出一整套制度安排，建立健全市場主體激勵、輕微違法行為容錯糾錯、監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范運行、執(zhí)法清單管理和動態(tài)更新等若干機(jī)制，把包容審慎監(jiān)管工作全面納入制度化規(guī)范化軌道?，F(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)、政策文件和執(zhí)法清單，為建立健全包容審慎監(jiān)管的制度規(guī)范和工作機(jī)制打下了堅實基礎(chǔ)，但仍然需要加強(qiáng)制度設(shè)計，總結(jié)實踐經(jīng)驗，填空白、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，從制度層面去鞏固、深化、提升，進(jìn)一步建立健全包容審慎監(jiān)管制度機(jī)制。一是明確包容審慎監(jiān)管的適用范圍和法律政策界限。鼓勵地方政府積極開展包容審慎監(jiān)管的探索實踐，制定更高層級的包容審慎監(jiān)管專門政策文本，尤其是要對包容審慎監(jiān)管的適用范圍和法律政策界限進(jìn)行統(tǒng)一和明確，關(guān)注重點領(lǐng)域，突出適用對象，把握法律政策界限，可以采取“正面概括+反面排除”的方式來明確適用范圍，大體包括三個層次：對于符合《優(yōu)化營商環(huán)境條例》相關(guān)原則要求的“四新經(jīng)濟(jì)”等領(lǐng)域?qū)嵭邪輰徤鞅O(jiān)管，適用對象主要是“四新經(jīng)濟(jì)”等領(lǐng)域的市場主體；對于符合行政處罰法、行政強(qiáng)制法規(guī)定的從輕、減輕、不予、可以不予處罰和不予強(qiáng)制的事項，推行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法，適用對象主要是新興市場主體、傳統(tǒng)市場主體；對于觸犯安全底線，可能嚴(yán)重危害人身安全、財產(chǎn)安全、公共安全，擾亂公平競爭市場秩序等的違法行為，不適用包容審慎監(jiān)管。二是完善包容審慎監(jiān)管執(zhí)法工作機(jī)制。以全面推行行政執(zhí)法“三項制度”為牽引，將推行“三項制度”與推行包容審慎監(jiān)管相結(jié)合，不斷完善涉企“綜合查一次”、行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)、行政執(zhí)法考核監(jiān)督等制度機(jī)制，著力創(chuàng)新包容審慎執(zhí)法方式，提升包容審慎監(jiān)管執(zhí)法服務(wù)水平。參考借鑒各地“綜合查一次”改革的有益經(jīng)驗做法，完善跨部門聯(lián)合檢查機(jī)制，合理確定對納入“綜合查一次”清單民營企業(yè)的檢查頻次。各地區(qū)各部門要按照國務(wù)院相關(guān)指導(dǎo)意見，進(jìn)一步強(qiáng)化行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章修改等方面情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，細(xì)化量化行政處罰、行政許可、行政征收等領(lǐng)域裁量權(quán)基準(zhǔn)，讓行政裁量權(quán)行使更加規(guī)范，讓市場主體、群眾合法權(quán)益和社會公平正義得到更好維護(hù)。深入挖掘、及時推送包容審慎監(jiān)管執(zhí)法的正反面案例，完善案例示范引導(dǎo)與警示教育機(jī)制，擴(kuò)大案例規(guī)模，加強(qiáng)說理論證，對行政執(zhí)法實踐中面臨的新情況新問題作出示范指導(dǎo)。貫徹落實中辦、國辦新近印發(fā)的相關(guān)工作意見，司法行政部門依法加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，完善行政執(zhí)法考核監(jiān)督機(jī)制，綜合運用案卷評查、專項檢查等方式，聚焦行政執(zhí)法重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，圍繞行政執(zhí)法領(lǐng)域突出問題和市場主體關(guān)心關(guān)切問題，加大涉企行政執(zhí)法整治、監(jiān)督力度。三是建立健全包容審慎監(jiān)管執(zhí)法清單管理和動態(tài)更新機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范包容審慎監(jiān)管執(zhí)法清單的制定、管理和適用，在執(zhí)法清單制定后需要抓好落地實施，包容審慎監(jiān)管執(zhí)法實踐是不斷發(fā)展的，完善執(zhí)法清單制度是一個動態(tài)的、發(fā)展的過程，一個靜態(tài)的、固化的執(zhí)法清單不能有效適應(yīng)包容審慎監(jiān)管執(zhí)法和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境建設(shè)實踐需要。要對執(zhí)法清單實施情況進(jìn)行定期評估，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行定期梳理，并結(jié)合評估結(jié)果和法律、法規(guī)、規(guī)章的“立改廢”情況，由執(zhí)法制定機(jī)關(guān)適時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

五、總結(jié)與展望

在黨和國家“兩個毫不動搖”等大政方針指引下，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的相關(guān)政策舉措連續(xù)出臺實施，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境作為促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的“先手棋”“關(guān)鍵棋”，被擺在更加突出而重要的位置。優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境需要各方力量共同努力，轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管理念、完善政府監(jiān)管制度、創(chuàng)新政府監(jiān)管方式、提高政府監(jiān)管效能，在加快推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境建設(shè)中至關(guān)重要。包容審慎監(jiān)管作為一種新型監(jiān)管理念、制度和方式，主張政府監(jiān)管部門要辯證看待新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式等領(lǐng)域發(fā)展，堅持包容創(chuàng)新和理性審慎、引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理并重，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好發(fā)展環(huán)境。包容審慎監(jiān)管與優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境之間，并進(jìn)而與促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、加快培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力之間具有深刻的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。

“經(jīng)國序民，正其制度?！比珖鞯匕輰徤鞅O(jiān)管的探索和實踐，表現(xiàn)出了注重制度建設(shè)，以建立健全制度機(jī)制為著力點的鮮明特征，初步形成主要以法律法規(guī)、政策文件、執(zhí)法清單構(gòu)成的包容審慎監(jiān)管制度體系。從長遠(yuǎn)看，在推進(jìn)包容審慎監(jiān)管實踐進(jìn)程中，仍需切實梳理出、解決好存在的問題，突出制度建設(shè)這條主線，從深化思想認(rèn)識、完善制度體系、健全制度機(jī)制等方面入手，全面倡導(dǎo)和踐行包容審慎監(jiān)管執(zhí)法新理念，加快形成完善的包容審慎監(jiān)管制度體系，大力推進(jìn)包容審慎監(jiān)管工作制度化規(guī)范化。展望未來，隨著包容審慎監(jiān)管制度體系不斷完善，包容審慎監(jiān)管工作制度化規(guī)范化水平不斷提升，必將為民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更好更優(yōu)發(fā)展環(huán)境，不斷培育和激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，把包容審慎監(jiān)管的制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為民營經(jīng)濟(jì)健康、高質(zhì)量發(fā)展的效能。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

［1］習(xí)近平．高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告［M］．北京： 人民出版社，2022．

［2］中共中央國務(wù)院印發(fā)法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）［N］．人民日報，2021－08－12（０1）．

［3］中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見［N］．人民日報，2023－07－20（０1）．

［4］對行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實施作出規(guī)范［N］．人民日報，2024－02－29（０4）．

［5］習(xí)近平在參加江蘇代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào) 因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力［N］．人民日報，2024－03－06（０1）．

［6］政府工作報告——二〇二四年三月五日在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上［N］．人民日報，2024－03－13（０1）．

［7］張友連，胡潔林．論法治營商環(huán)境中的“包容審慎”監(jiān)管一—基于《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的分析［J］．浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（０3）．

［8］張效羽．行政法視野下互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)包容審慎監(jiān)管原則研究［J］．電子政務(wù)，2020（０8）．

［9］劉權(quán)．?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)視域下包容審慎監(jiān)管的法治邏輯［J］．法學(xué)研究，2022（０4）．

［10］謝紅星．“包容審慎”的營商法治邏輯：法理、體系與個案［J］．治理研究，2023（０5）．

〔責(zé)任編輯：侯慶海，周浩〕