基于預(yù)算一體化高校政府采購(gòu)管理流程再造探究

預(yù)算管理一體化是指以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，由財(cái)政部統(tǒng)一部署，最終形成全國(guó)一張網(wǎng)，以更好地發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。預(yù)算管理一體化旨在加強(qiáng)財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理和使用效率，對(duì)高校的政府采購(gòu)管理提出了新的要求。本文根據(jù)業(yè)務(wù)流程再造理論，探討高校政府采購(gòu)管理流程再造的基本思想與解決思路，并提出效果評(píng)估與后續(xù)管理的相關(guān)策略。

政府采購(gòu)在預(yù)算管理中占據(jù)重要地位，對(duì)于高校而言，其采購(gòu)管理流程再造是為了更好地適應(yīng)預(yù)算管理一體化的大趨勢(shì)。傳統(tǒng)的采購(gòu)管理流程中存在著審批環(huán)節(jié)多、流程繁瑣、效率低下等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了高校的采購(gòu)效率。通過(guò)政府采購(gòu)管理流程再造，建立更加規(guī)范透明高效的采購(gòu)管理體系，提高采購(gòu)管理的專業(yè)化水平，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)督和管理，能夠有效降低采購(gòu)成本，從而提高資金使用效益。

一、業(yè)務(wù)流程再造理論的特點(diǎn)

業(yè)務(wù)流程再造不僅涉及到業(yè)務(wù)流程技術(shù)方面的改變，也涉及到社會(huì)方面（如組織、管理、作業(yè)、激勵(lì)）。技術(shù)和人員的轉(zhuǎn)換是進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造的關(guān)鍵因素。如果缺失了社會(huì)方面改造的技術(shù)應(yīng)用那僅僅是自動(dòng)化，缺失了技術(shù)應(yīng)用的社會(huì)方面改造是組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。業(yè)務(wù)流程再造主要有以下特點(diǎn)。

（一）傳統(tǒng)的金字塔式的縱向管理轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)隊(duì)工作的組織，該組織具有柔性、扁平化的特點(diǎn)。借助于信息化手段和較高文化素質(zhì)的員工，使縮減中間組織機(jī)構(gòu)、減少重復(fù)勞動(dòng)、權(quán)力下移成為可能。

（二）傳統(tǒng)的勞動(dòng)分工思想是按照任務(wù)分工而被分割的流程?，F(xiàn)在，按自然的工作流程組織生產(chǎn)和管理，重新整合原有流程為面向用戶的完整流程，由一個(gè)團(tuán)隊(duì)共同完成，方便信息共享，簡(jiǎn)化了中間流程，提高了工作效率。此外，也可同步開展多個(gè)工作，以達(dá)到改善業(yè)務(wù)流程運(yùn)行效率的目的。

（三）業(yè)務(wù)流程再造理論重視信息的共享和及時(shí)提取，強(qiáng)化了企業(yè)與顧客、管理部門與職能部門之間的溝通。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在業(yè)務(wù)流程中的應(yīng)用，使企業(yè)能夠成功構(gòu)建公共信息平臺(tái)，從而促使企業(yè)內(nèi)部和外部之間的交流更加順暢、聯(lián)系更加緊密。

二、傳統(tǒng)職能式管理方式與流程式管理方式的不同

傳統(tǒng)的職能式管理方式與流程式管理方式，在很多方面都有著不同點(diǎn)（如表1所示）。職能式管理是一種金字塔式的層級(jí)化縱向管理，主要通過(guò)職能層級(jí)縱向傳遞信息。金字塔式的縱向管理信息層層傳遞，大大降低了信息傳遞的速度，同時(shí)信息在傳遞過(guò)程中也難免失真。此外，職能部門之間容易形成信息壁壘，該壁壘只有通過(guò)更高層級(jí)信息的協(xié)調(diào)才能夠打破；流程式管理引入扁平化的橫向管理方式，通過(guò)業(yè)務(wù)流程的架構(gòu)及先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，其直接把市場(chǎng)需求信息橫向傳遞至生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的流程中，信息傳遞及時(shí)有效，企業(yè)可以根據(jù)信息直接作出反應(yīng)，提升了企業(yè)的應(yīng)變能力。

三、高校政府采購(gòu)管理流程再造的基本思想

就高校政府采購(gòu)管理流程再造而言，基本思想是以申購(gòu)部門、供應(yīng)商和采購(gòu)管理人員為中心，以采購(gòu)管理流程為對(duì)象，以節(jié)約成本、提高效率為目標(biāo)。

（一）以申購(gòu)部門、供應(yīng)商和采購(gòu)管理人員為中心

政府采購(gòu)管理流程再造的出發(fā)點(diǎn)是申購(gòu)部門的需求和供應(yīng)商的報(bào)價(jià)，其目的是為了在更短的時(shí)間內(nèi)為申購(gòu)部門采購(gòu)到滿足條件的工程、服務(wù)和貨物，以申購(gòu)部門、供應(yīng)商和采購(gòu)管理人員為中心，通過(guò)流程再造將采購(gòu)從原來(lái)的重管理轉(zhuǎn)向服務(wù)先行，這種根本性的變化是業(yè)務(wù)流程再造的本質(zhì)。要做到這一點(diǎn)，在采購(gòu)管理過(guò)程中應(yīng)首先考慮到申購(gòu)部門和供應(yīng)商，尊重申購(gòu)部門的意見以及為供應(yīng)商的投標(biāo)工作提供便利。在符合政府采購(gòu)法的前提下，滿足申購(gòu)部門的需求，更多地考慮人性化管理。考慮到規(guī)章制度也要靠人來(lái)落實(shí)，因此以申購(gòu)部門、供應(yīng)商和采購(gòu)管理人員為中心是采購(gòu)管理流程再造的基礎(chǔ)和核心。

（二）以采購(gòu)管理流程為對(duì)象

在傳統(tǒng)的勞動(dòng)分工原則下，單個(gè)的工作或任務(wù)是關(guān)注的焦點(diǎn)，而業(yè)務(wù)流程再造需要徹底打破勞動(dòng)分工，流程化是采購(gòu)管理改革的趨勢(shì)。采購(gòu)管理流程再造不是以一個(gè)專業(yè)職能部門為中心進(jìn)行的，注重的是整體流程系統(tǒng)的優(yōu)化。一個(gè)流程的順利完成需要校內(nèi)各個(gè)有關(guān)職能部門、供應(yīng)商、評(píng)審專家等相互配合，目的是為參與采購(gòu)的各方提供必要的服務(wù)。根除不利于流程運(yùn)行的障礙，整合破碎不連貫的流程，從而減弱部門分割，撤銷或合并多余的部門和重疊的進(jìn)程。

（三）以節(jié)約成本、提高效率為目標(biāo)

業(yè)務(wù)流程再造要減少重復(fù)審核，撤銷不必要的環(huán)節(jié)。其不僅簡(jiǎn)化了各項(xiàng)手續(xù)，節(jié)約了時(shí)間成本，同時(shí)通過(guò)信息化系統(tǒng)的支持可實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化、及時(shí)化采購(gòu)。再造后的采購(gòu)管理流程使決策權(quán)下移，協(xié)調(diào)機(jī)制合理，以申購(gòu)部門和供應(yīng)商的需求為導(dǎo)向，提高了采購(gòu)效率與效益。

四、高校政府采購(gòu)管理流程再造的基本解決思路

（一）決策權(quán)下放，避免重復(fù)審批

1.關(guān)于采購(gòu)預(yù)算審批權(quán)限。在年初下達(dá)的各部門年度預(yù)算中，支出項(xiàng)目與預(yù)算金額已通過(guò)校長(zhǎng)辦公會(huì)或黨委會(huì)審議，在申購(gòu)部門啟動(dòng)采購(gòu)項(xiàng)目的時(shí)候，經(jīng)費(fèi)來(lái)源與項(xiàng)目預(yù)算也已經(jīng)確定。為了簡(jiǎn)化采購(gòu)流程，只要在年度預(yù)算內(nèi)列支的項(xiàng)目，由財(cái)務(wù)處年初直接按會(huì)議決議錄入一體化系統(tǒng)，無(wú)需再經(jīng)過(guò)歸口管理部門及財(cái)務(wù)處審批。

2.關(guān)于合同簽訂審批權(quán)限。由項(xiàng)目申購(gòu)部門直接與供應(yīng)商簽訂合同，但需在學(xué)校的監(jiān)督和管理下進(jìn)行。明確項(xiàng)目部門的責(zé)任，仔細(xì)審查合同條款，從而確保學(xué)校權(quán)益得到保障。合同簽訂審批權(quán)限的下放可以減少審批環(huán)節(jié)，縮短采購(gòu)周期，提高采購(gòu)效率。

3.關(guān)于項(xiàng)目驗(yàn)收決策權(quán)限。賦予項(xiàng)目申購(gòu)部門驗(yàn)收決策權(quán)，可以根據(jù)其自身的專業(yè)知識(shí)和需求，驗(yàn)收采購(gòu)項(xiàng)目，必要時(shí)邀請(qǐng)校外行業(yè)專家或主管部門參與驗(yàn)收。如果在驗(yàn)收過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，項(xiàng)目申購(gòu)部門可以及時(shí)與供應(yīng)商溝通協(xié)商，并解決問(wèn)題。同時(shí)，也可以將驗(yàn)收情況反饋給學(xué)校采購(gòu)管理部門，從而為今后的采購(gòu)工作提供參考。

4.決策權(quán)下放的風(fēng)險(xiǎn)管控。要嚴(yán)格遵守國(guó)家及地方有關(guān)政府采購(gòu)的法律法規(guī)以及高校關(guān)于“三重一大”事項(xiàng)的規(guī)定，結(jié)合學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算情況，合理確定采購(gòu)決策權(quán)下放的范圍和程度。同時(shí)確保決策權(quán)下放與學(xué)校的內(nèi)部治理體系相協(xié)調(diào)，不會(huì)引發(fā)管理混亂或權(quán)力濫用。此外，建立健全監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度，有效監(jiān)管下放的決策權(quán)。

（二）優(yōu)化合同簽訂流程，提升管理水平

1.健全合同管理部門。可以專門成立或指定某一部門負(fù)責(zé)合同管理，合并財(cái)務(wù)處、國(guó)有資產(chǎn)管理處、紀(jì)監(jiān)審、歸口管理部門以及采購(gòu)管理部門的工作。這不僅能夠提高工作效率，同時(shí)還促使合同管理更加規(guī)范，責(zé)任明確。合同管理部門需要配備法律專業(yè)人才，依據(jù)法律規(guī)定審查合同，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)高校的合法權(quán)益。

2.校方提供合同參考樣本。高校主要采購(gòu)項(xiàng)目的種類分為服務(wù)類、工程類和貨物類，可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，擬定相應(yīng)的合同范本，如蘇州大學(xué)的國(guó)產(chǎn)儀器設(shè)備采購(gòu)合同范本、進(jìn)口儀器設(shè)備采購(gòu)合同范本，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)補(bǔ)充協(xié)議范本（2023版），以及西南大學(xué)貨物采購(gòu)合同模板等。財(cái)政部于2024年4月25日制定了《政府采購(gòu)貨物買賣合同（試行）》，供采購(gòu)人員參考使用。合同參考樣本的提出，可以縮短合同商議周期，降低法律風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地維護(hù)學(xué)校利益。

3.推廣電子合同的使用。利用電子簽名、數(shù)字證書等技術(shù)，在線簽訂合同。電子合同具有便捷、高效、環(huán)保等優(yōu)點(diǎn)，可以大大縮短合同簽訂周期，便于分類管理，實(shí)現(xiàn)隨時(shí)查找和調(diào)閱。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)電子簽名法》等法律法規(guī)，電子合同與紙質(zhì)合同具有同等的法律效力。

（三）引入信息化系統(tǒng)，與預(yù)算一體化貫通

目前，南京大學(xué)、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)、南通大學(xué)等眾多高校均已引入信息化采購(gòu)平臺(tái)，江蘇省也建立了“蘇采云”平臺(tái)，方便供應(yīng)商網(wǎng)上競(jìng)價(jià)。高校的信息化系統(tǒng)需具備人員管理、預(yù)算與計(jì)劃管理、采購(gòu)實(shí)施管理及合同管理等功能。

1.人員管理。信息化系統(tǒng)將校領(lǐng)導(dǎo)、申購(gòu)部門、歸口管理部門、財(cái)務(wù)處、國(guó)有資產(chǎn)管理處、采購(gòu)管理部門、專家、供應(yīng)商等原來(lái)分散的人員以及部門整合至一個(gè)系統(tǒng)中，將所有需要當(dāng)面遞交的材料改為信息化傳輸，大大提高了采購(gòu)效率，縮短了采購(gòu)周期。

2.預(yù)算與計(jì)劃管理。通過(guò)采購(gòu)計(jì)劃錄入，嚴(yán)格執(zhí)行“無(wú)預(yù)算不采購(gòu)、無(wú)計(jì)劃不采購(gòu)”的原則，有助于高校合理安排資金，防止超預(yù)算支出和隨意采購(gòu)。同時(shí)信息化系統(tǒng)可以實(shí)時(shí)監(jiān)控和預(yù)警預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)行為，從而保障高校財(cái)務(wù)安全。

3.采購(gòu)實(shí)施管理。信息化系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)在線報(bào)名與在線投標(biāo)，投標(biāo)人在投標(biāo)截止時(shí)間前通過(guò)網(wǎng)絡(luò)將投標(biāo)文件傳到系統(tǒng)指定位置，開標(biāo)后，評(píng)標(biāo)專家通過(guò)閱讀投標(biāo)人的電子投標(biāo)文件完成評(píng)標(biāo)過(guò)程。將招標(biāo)公告、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)委抽取、評(píng)委打分等全部進(jìn)行網(wǎng)上操作，使采購(gòu)實(shí)施工作更加規(guī)范，減少了人為干涉，有利于政府采購(gòu)的公平、公正、公開，實(shí)現(xiàn)了采購(gòu)過(guò)程透明化。這不僅可以贏得供應(yīng)商的信任，也大幅提升了其參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性，有利于吸引大批優(yōu)秀的供應(yīng)商加入校方的采購(gòu)工作中。同時(shí)可鏈接各大網(wǎng)上商城，將范圍擴(kuò)大至全國(guó)甚至全球范圍，使學(xué)校的采購(gòu)視野更加開闊，有利于選擇到先進(jìn)質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，從而促進(jìn)學(xué)校效益和社會(huì)效益的共同發(fā)展。

4.合同管理。合同對(duì)維護(hù)高校的合法權(quán)益有著重要的作用。將合同模板導(dǎo)入信息化系統(tǒng)，從采購(gòu)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件中提取關(guān)鍵信息形成最終合同，可以有效防止對(duì)采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)和投標(biāo)文件做實(shí)質(zhì)性修改。同時(shí)在線存檔合同，一方面可以避免合同丟失；另一方面可供學(xué)校的各個(gè)部門快速提取合同內(nèi)容，共同監(jiān)督中標(biāo)人的合同履行情況，從而加強(qiáng)項(xiàng)目管理。歸口管理部門可以隨時(shí)查看預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；財(cái)務(wù)處可登陸系統(tǒng)查看付款條款，保證付款進(jìn)度，避免重復(fù)付款；資產(chǎn)相關(guān)信息可以自動(dòng)推送至資產(chǎn)管理系統(tǒng)完成入庫(kù)。

五、政府采購(gòu)管理流程再造的效果評(píng)估與后續(xù)管理

（一）效果評(píng)估

采購(gòu)管理流程再造后，對(duì)于一個(gè)新流程，可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、案例分析、數(shù)據(jù)比較等方法，比較和分析流程再造前后的相關(guān)數(shù)據(jù)，并聽取相關(guān)人員對(duì)新流程的評(píng)價(jià)，從而評(píng)估采購(gòu)管理流程再造的效果。

建立一個(gè)對(duì)流程的績(jī)效或者說(shuō)是運(yùn)作效率的評(píng)估體系至關(guān)重要。能否正確評(píng)估采購(gòu)管理流程再造的效果取決于客觀準(zhǔn)確的評(píng)估體系，需要重點(diǎn)考察以下幾個(gè)指標(biāo)。

1.滿意度指標(biāo)：考察流程再造后相關(guān)人員對(duì)新流程的效果是否滿意。

2.效能指標(biāo)?？疾炝鞒淘僭旌蟛少?gòu)管理的自動(dòng)化程度、部門互動(dòng)性和管理標(biāo)準(zhǔn)性是否改善。

3.效率指標(biāo)：考察流程再造后采購(gòu)管理在縮短采購(gòu)周期方面是否改善。

（二）后續(xù)管理

1.加強(qiáng)人員培訓(xùn)

采購(gòu)管理流程再造后，在審批權(quán)限、部門職責(zé)等方面與原有流程有所不同。采購(gòu)相關(guān)人員作為流程的參與者、執(zhí)行者，除了要熟悉與自身相關(guān)的工作流程，還要真正理解流程設(shè)計(jì)的緣由，因此要加強(qiáng)人員培訓(xùn)。這不僅可以使采購(gòu)人員接受流程再造理論教育，使不愿意接受變革的人員明白流程再造的作用，重新認(rèn)識(shí)自己在工作流程中的地位，在提高效率的同時(shí)也解放自己，同時(shí)還可以啟發(fā)采購(gòu)人員對(duì)新流程進(jìn)行再思考，結(jié)合本職工作內(nèi)容，提出進(jìn)一步優(yōu)化的建議。

2.爭(zhēng)取校領(lǐng)導(dǎo)支持

由于政府采購(gòu)流程再造涉及學(xué)校不同部門的系統(tǒng)性工程，需要整合調(diào)整部門間的職能，因此校領(lǐng)導(dǎo)的支持至關(guān)重要。其能夠提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，確保各部門積極配合，共同推進(jìn)流程再造工作。同時(shí)，流程再造需要投入一定的人力、物力和財(cái)力資源，校領(lǐng)導(dǎo)的支持可以確保學(xué)校為流程再造提供必要的資源保障。

3.流程的持續(xù)改進(jìn)

新流程的應(yīng)用，只是采購(gòu)管理流程再造的一個(gè)“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，沒(méi)有一個(gè)流程再造是可以一蹴而就的，它是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的循環(huán)過(guò)程。再造后的新流程的某些問(wèn)題只有在流程的應(yīng)用中才能暴露出來(lái)，并促使管理者不斷去完善。因此，及時(shí)找出新流程中的關(guān)鍵點(diǎn)并持續(xù)改進(jìn)，就顯得尤為重要。

（作者單位：南京特殊教育師范學(xué)院國(guó)有資產(chǎn)管理處）

作者簡(jiǎn)介：盛潔，1987年出生，女，江蘇海門人，助理研究員，碩士。研究方向：教育經(jīng)濟(jì)管理。

基金：江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “高校政府采購(gòu)全流程管理研究”（2019SJA0551）的成果。