邊界長城保護(hù)行政公益訴訟案件的辦理與思考

摘 要：在辦理邊界長城保護(hù)行政公益訴訟案件時，所涉行政區(qū)劃共同的上級檢察院可以事立案，充分發(fā)揮專家意見和科技力量在查明案件事實(shí)、跟進(jìn)整改效果等方面的積極作用，在督促行政機(jī)關(guān)依法履職的同時，助推跨區(qū)劃行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。檢察機(jī)關(guān)在辦案中，應(yīng)堅(jiān)持預(yù)防性司法理念，注重對邊界長城日常管理制度落實(shí)情況的監(jiān)督，尤其是強(qiáng)化對長城“四有”工作落實(shí)情況的排查，更實(shí)更好推動長城保護(hù)工作。

關(guān)鍵詞：邊界長城 行政公益訴訟 協(xié)同保護(hù) 預(yù)防性保護(hù)

長城是中華民族的象征，是全人類共同的財(cái)富。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就長城保護(hù)作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)“要做好長城文化價值發(fā)掘和文物遺產(chǎn)傳承保護(hù)工作”［1］。檢察機(jī)關(guān)在文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域積極開展實(shí)踐探索，辦理了大量有關(guān)長城保護(hù)的公益訴訟案件。2024年，最高檢更是將長城保護(hù)作為檢察公益訴訟文物保護(hù)工作的重中之重，在全國部署開展“長城保護(hù)公益行動”，充分發(fā)揮檢察公益訴訟在長城保護(hù)方面的獨(dú)特價值和作用。本文以S省人民檢察院（以下簡稱“S省院”）辦理的督促保護(hù)閆家溝段長城遺址行政公益訴訟案為例，分析案件辦理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，并對提升邊界長城行政公益訴訟辦案質(zhì)效進(jìn)行探討，以期對同類案件的辦理提供有益參照。

一、基本案情及辦案過程

閆家溝段長城位于J、C兩市分界山脊，距今約2000余年，史料記載為秦趙兩強(qiáng)戰(zhàn)爭中分割包圍防御所用，對研究“三家分晉”“長平之戰(zhàn)”具有極為重要的價值，1986年被公布為省級文保單位。該段長城保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶范圍（以下簡稱“兩線范圍”）跨J市L縣和C市H縣、D區(qū)。在該兩線范圍內(nèi)，某旅游開發(fā)公司租用H縣某村土地開發(fā)旅游項(xiàng)目，違法修建旅游景點(diǎn)、搭建旱廁和臨時彩鋼房，D區(qū)交通局未經(jīng)批準(zhǔn)修建農(nóng)村公路，涉及面積大，存續(xù)時間長，嚴(yán)重影響長城安全和整體歷史風(fēng)貌。

2024年3月，S省院在開展“長城保護(hù)公益行動”中發(fā)現(xiàn)該線索。鑒于閆家溝段長城跨J、C兩市，案涉違法主體多、監(jiān)管職責(zé)不明晰，且牽扯村民利益，社會影響大，S省院于4月24日以事立案，召開由S省文物局、C、J兩市文旅局以及L、H、D三縣區(qū)政府和文物專家參加的磋商會，明確了兩線范圍涉及縣區(qū)需依據(jù)文物屬地保護(hù)原則對長城保護(hù)履行監(jiān)管職責(zé)，兩線范圍內(nèi)的建筑違反法律規(guī)定，須依法予以拆除。

為更有力督促行政機(jī)關(guān)拆除兩線范圍內(nèi)的違法建筑（以下簡稱“違建”），S省院指導(dǎo)C市檢察院于4月30日對C市文旅局和D區(qū)政府立案，督促其對閆家溝長城兩線范圍內(nèi)的違法行為依法履行監(jiān)管職責(zé)，確保文物安全。C市文旅局和D區(qū)政府積極履職，對案涉旅游公司和D區(qū)交通局分別罰款6萬元、15萬元，共拆除案涉長城兩線范圍違建11處，面積2800余平方米，新設(shè)置標(biāo)志標(biāo)牌37個。

二、邊界長城保護(hù)行政公益訴訟案件辦理的重點(diǎn)和難點(diǎn)

本案涉及跨多個市縣的邊界長城保護(hù)，違法主體多，案涉情形復(fù)雜，在辦理過程中面臨的主要問題是：一是如何把好立案關(guān)，精準(zhǔn)研判由誰立案，對誰立案抑或可否以事立案；二是如何有力督促負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)拆除兩線范圍內(nèi)的違建；三是如何確保類似違法行為不再發(fā)生，形成邊界長城保護(hù)常治長效的辦案效果。

（一）關(guān)于立案方式的確定

辦案中，關(guān)于由誰立案、對誰立案抑或是否以事立案形成三種不同的辦案思路。第一種意見認(rèn)為，應(yīng)交由C市檢察院對C市文物主管部門以及有關(guān)縣級政府立案。理由為：案涉長城兩線范圍內(nèi)實(shí)施違法建設(shè)的行為主要屬C市所轄，由C市檢察院立案，督促C市文物主管部門和C市D區(qū)政府依法履職即可實(shí)現(xiàn)辦案目的。第二種意見認(rèn)為，應(yīng)由S省院對S省文物局立案。理由為：案涉閆家溝段長城遺址屬于跨涉2市3縣行政區(qū)劃的邊界長城，須由省級檢察機(jī)關(guān)立案，按照級別對等原則，直接監(jiān)督省級文物主管部門，以更有力督促整改。第三種意見認(rèn)為，應(yīng)由S省院以事立案。理由為：案涉長城跨不同市域，且兩線范圍內(nèi)的違法情形涉及多級多個行政機(jī)關(guān)，監(jiān)督對象難以精準(zhǔn)確定，由S省院以事立案運(yùn)用一體化辦案模式進(jìn)行監(jiān)督較為適宜。本案中，檢察機(jī)關(guān)采納了第三種辦案思路，主要考慮到案涉閆家溝段長城不僅跨C市D區(qū)、H縣和J市L縣，而且兩線范圍內(nèi)的違建形成時間較長，成因復(fù)雜，有的違建的責(zé)任主體就是行政機(jī)關(guān)，如兩線范圍內(nèi)的農(nóng)村公路即是由D區(qū)交通局違法組織修建，行政機(jī)關(guān)未能準(zhǔn)確判定其自身應(yīng)負(fù)的職責(zé)，相互推諉，辦案阻力大，違建的拆除還關(guān)涉眾多村民利益，社會影響大，如單獨(dú)對某一級或某地行政機(jī)關(guān)立案，難以取得有力整改效果。由此，S省院以事立案，組織對案涉的行政機(jī)關(guān)開展集體磋商進(jìn)行督促，并在進(jìn)一步明確公益損害事實(shí)和監(jiān)督對象的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)C市檢察院立案，具體督促行政機(jī)關(guān)履職整改，主從案結(jié)合，辦案成效明顯。

（二）關(guān)于專家意見的運(yùn)用

本案長城所涉問題專業(yè)復(fù)雜，系歷史遺留且牽扯村民利益，如何確定兩線范圍內(nèi)的建筑屬于違建、如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違法履職并有力督促其整改是本案面臨的一大難題，對此，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮專家力量在輔助查明案件事實(shí)、提供整改標(biāo)準(zhǔn)、參與整改評估等方面的作用。本案辦理過程中，行政機(jī)關(guān)對案涉主要違法事實(shí)產(chǎn)生了不同認(rèn)識，如針對案涉長城保護(hù)范圍內(nèi)的防火通道是否屬于違建、是否破壞長城本體，C、J兩市文旅局存有分歧意見。對此，檢察機(jī)關(guān)邀請3位文物專家進(jìn)行了實(shí)地勘查和鑒定，專家組出具鑒定意見為：防火通道早在2011年之前就已經(jīng)形成，為交界地帶周邊村民歷來通行的山間土路，并非防火通道項(xiàng)目新建，未對長城墻體造成進(jìn)一步破壞。檢察機(jī)關(guān)結(jié)合專家意見和行政機(jī)關(guān)出具的衛(wèi)片影像，對防火通道并未破壞長城本體事實(shí)進(jìn)行了明確。針對行政機(jī)關(guān)的整改，C市文旅局在作出處罰決定時，對長城遺址50米內(nèi)的水泥公路予以保留并提出5條保留意見，檢察機(jī)關(guān)征詢專家意見，文物專家給出結(jié)論為：該工程建設(shè)未依法報(bào)批，違反《長城保護(hù)條例》第12條第1款的規(guī)定，并且影響長城歷史風(fēng)貌，屬于必須拆除的違法建設(shè)，這為判斷行政機(jī)關(guān)履職整改程度提供了專業(yè)依據(jù)。行政機(jī)關(guān)整改完成并回復(fù)后，對于行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)整改到位、公益是否得到保護(hù)，是否具備結(jié)案條件，檢察機(jī)關(guān)召開聽證會，邀請文物專家等作為聽證員參與，就整改標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工程審批程序、違建對文物的影響等進(jìn)行了現(xiàn)場提問和評議，并給出案涉長城遺址得到有效保護(hù)的聽證意見。文物專家有效參與，為順利推進(jìn)辦案取得實(shí)效給予了有力支持。

（三）關(guān)于協(xié)同共治辦案效果

邊界長城兩線范圍內(nèi)的違建長期存在，根源在于行政機(jī)關(guān)職責(zé)不清且未能形成監(jiān)管合力，如何從治理層面助推相關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治是本案辦理的重點(diǎn)。案涉閆家溝段長城屬典型的邊界長城，該長城遺址是由J市L縣申報(bào)并登記在該縣的省級文物保護(hù)單位，C市D區(qū)和H縣均認(rèn)為應(yīng)由L縣負(fù)責(zé)保護(hù)和監(jiān)管，L縣則認(rèn)為其只負(fù)責(zé)對L縣境內(nèi)長城兩線范圍內(nèi)的違法行為進(jìn)行監(jiān)管，對于長城遺址本體以及D區(qū)、H縣范圍內(nèi)的違法行為沒有管轄權(quán)。辦案組圍繞明晰監(jiān)管職責(zé)促成協(xié)同保護(hù)，主要做了以下工作：一是在多方參與的磋商會上，明確“兩線”范圍涉及的縣區(qū)須遵循屬地原則對長城保護(hù)履行監(jiān)管職責(zé)，而非“誰登記申報(bào)由誰負(fù)責(zé)”；二是促推邊界所涉的J市L縣和C市H縣、D區(qū)3縣區(qū)政府召開長城保護(hù)聯(lián)席會議，并會簽協(xié)作保護(hù)機(jī)制，達(dá)成了信息共享、執(zhí)法協(xié)查、定期研究等共識，暢通了行政協(xié)作渠道；三是對S省文物局制發(fā)社會治理檢察建議，建議其對省域內(nèi)邊界長城的管理保護(hù)出臺明確具體的規(guī)范，將邊界長城保護(hù)監(jiān)管分散的“九龍治水”轉(zhuǎn)化為協(xié)同保護(hù)的共治格局。

三、提升邊界長城保護(hù)行政公益訴訟辦案質(zhì)效的思考

最高檢黨組強(qiáng)調(diào)要讓“高質(zhì)效辦好每一個案件”成為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求［2］，基于本案的辦理，筆者就提升邊界長城行政公益訴訟辦案質(zhì)效提出以下思考。

（一）強(qiáng)化監(jiān)督與協(xié)同的結(jié)合

跨區(qū)域的邊界長城情形復(fù)雜，有長城本體的跨涉，也有保護(hù)范圍或建控地帶的跨涉，有的長城分段處于不同的行政轄區(qū)且被確定為不同的文物級別。如京津冀110公里的邊界長城，北京市段確定為全國重點(diǎn)文保單位，保護(hù)范圍為長城本體外延500米，一類建設(shè)控制地帶外延2500米；河北省段為省級文保單位，保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶分別為50米、150米，標(biāo)準(zhǔn)的差異導(dǎo)致邊界長城的保護(hù)監(jiān)管存在難度。尤其是對發(fā)生在邊界處的違法行為，在各管一段或各管一邊的分散執(zhí)法模式下，難以避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或權(quán)責(zé)不清、互相推諉的情形，無法有效實(shí)現(xiàn)長城的有力保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)在辦理邊界長城保護(hù)檢察公益訴訟案件中，既要充分發(fā)揮檢察公益訴訟督促、糾錯等法律監(jiān)督職能，又要善于運(yùn)用檢察公益訴訟黏合、協(xié)同的制度功效，在明確文物屬地監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上督促跨涉區(qū)域有關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)同治理，厘清職責(zé)的同時全面整合力量，實(shí)現(xiàn)對跨區(qū)域長城的綜合系統(tǒng)全面整體保護(hù)。

在具體個案中，可參考江河湖泊流域性生態(tài)環(huán)境治理的辦案模式，對于跨兩個以上行政區(qū)劃的長城公益損害，各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一或治理進(jìn)度、力度不同的情形CbTBAHur2nA2Vfg1MOwSPg==下，具有管轄權(quán)的各個基層檢察院直接辦案難度較大的，所涉行政區(qū)劃共同的上級檢察院可以事立案，組織對所涉行政機(jī)關(guān)開展磋商或者公開聽證，形成對所涉行政機(jī)關(guān)整體性督促，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)達(dá)成共識并進(jìn)一步明確監(jiān)督對象及其監(jiān)管職責(zé)，在此基礎(chǔ)上指導(dǎo)下級檢察機(jī)關(guān)針對性、聚焦性地開展監(jiān)督督促整改，將跨行政區(qū)劃檢察與一體化辦案機(jī)制有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法的有機(jī)統(tǒng)合。同時，上級檢察機(jī)關(guān)在辦案中應(yīng)積極發(fā)揮層級優(yōu)勢，從治理層面促推相應(yīng)層級行政機(jī)關(guān)出臺區(qū)域內(nèi)邊界長城協(xié)同共治規(guī)范或機(jī)制。

（二）強(qiáng)化科技和專業(yè)力量的運(yùn)用

調(diào)查取證是檢察公益訴訟辦案的基石，是決定案件“可訴性”的重要基礎(chǔ)和前提?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》對檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的調(diào)查原則、調(diào)查方式及保障措施等作出了原則性規(guī)定，但缺乏剛性保障的調(diào)查核實(shí)難以有效滿足辦案需求。為彌補(bǔ)此不足，需要發(fā)揮公益訴訟調(diào)查取證的主動性特點(diǎn)，注重運(yùn)用現(xiàn)代科技和專家意見等助力檢察公益訴訟辦案。尤其在長城保護(hù)公益訴訟案件中，長城一方面具有類似于生態(tài)環(huán)境資源的物質(zhì)載體性，對其本體或者“兩線”范圍內(nèi)的變化可以通過遙感技術(shù)手段予以捕捉和固定；另一方面長城具有文物的專業(yè)性特征，對涉及長城本體的識別、損壞程度的判斷或者長城風(fēng)貌是否受影響等專業(yè)性問題，需要具有專業(yè)知識背景和經(jīng)驗(yàn)的專家予以認(rèn)定或者鑒定。在本案辦理過程中，辦案組運(yùn)用中科院空天信息創(chuàng)新研究院衛(wèi)星遙感技術(shù)和無人機(jī)航拍，查明案涉長城兩線范圍內(nèi)違建的時間和規(guī)模。邀請文物專家參與辦案，就監(jiān)管職責(zé)劃分、違建拆除必要性、長城遺址本體是否損壞、兩線范圍管理要求等提供專業(yè)咨詢，參與對行政機(jī)關(guān)整改效果的評估。技術(shù)力量和專家意見等智慧輔助，有效解決了辦案中證據(jù)調(diào)取和事實(shí)認(rèn)定、整改評估等難題。

由此，檢察機(jī)關(guān)在辦理長城保護(hù)公益訴訟案件中，要著眼于長城具有的時間跨度長、空間跨度廣的特點(diǎn)［3］，著力發(fā)揮現(xiàn)代科技對調(diào)查核實(shí)的賦能作用，善于運(yùn)用無人機(jī)航拍、衛(wèi)星遙感等科技手段，打破時空束縛，將調(diào)查取證從傳統(tǒng)的“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變［4］，多維度多層次多形式夯實(shí)證據(jù)鏈條。加強(qiáng)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)的協(xié)作，由行政機(jī)關(guān)推薦行業(yè)專家參與辦案，或者有能力的檢察機(jī)關(guān)可以自建專家?guī)?，聘請具有文物專業(yè)知識背景資歷經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任專家?guī)斐蓡T，協(xié)助解決辦案中的專業(yè)性問題。

（三）強(qiáng)化對長城的預(yù)防性保護(hù)

預(yù)防型法治要求在法益損害發(fā)生前通過提供一系列事前預(yù)防的制度機(jī)制和程序規(guī)范，引導(dǎo)有關(guān)主體積極采取措施防范法益遭受侵害，或者阻止有關(guān)主體實(shí)施侵害法益的行為，最終讓法益免受非法侵害。［5］檢察公益訴訟對文物的預(yù)防性保護(hù)是預(yù)防型法治理念的應(yīng)有之義。文物的損毀在絕大多數(shù)情況下具有不可逆轉(zhuǎn)性和不可修復(fù)性，因此，預(yù)防性保護(hù)在文物檢察公益訴訟辦案中是非常有意義且需要積極關(guān)注的重點(diǎn)?！堕L城“四有”工作指導(dǎo)意見》規(guī)定了長城“四有”工作即：劃定長城保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，樹立長城保護(hù)標(biāo)識，建立長城記錄檔案以及設(shè)置長城專門保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和人員?！八挠小惫ぷ鞯穆鋵?shí)是長城保護(hù)的基礎(chǔ)和保障，也是長城預(yù)防性保護(hù)公益訴訟檢察的重要抓手。本案辦理過程中，顯性問題是長城“兩線”范圍內(nèi)的違建，但隱形的、根源性的問題在于對長城日常管理的不到位。案涉閆家溝長城點(diǎn)位不明，設(shè)置的標(biāo)志牌位置隱蔽難以發(fā)現(xiàn)，標(biāo)志牌上缺乏保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶、保護(hù)機(jī)構(gòu)等要素，未能起到保護(hù)作用。長城巡查記錄不健全不規(guī)范，未進(jìn)行建檔和備案，未按規(guī)定配備長城保護(hù)員。正是由于長城“四有”工作未能按標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，日常管理的缺位和不足才導(dǎo)致長城“兩線”范圍內(nèi)的違建頻發(fā)并持續(xù)日久。經(jīng)本案辦理，J市文化旅游局完善了全市15處長城的基本情況、信息登記等基礎(chǔ)工作，制定出臺《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化長城看護(hù)員聘用管理工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)長城保護(hù)工作責(zé)任的通知》《關(guān)于印發(fā)長城執(zhí)法巡查制度的通知》，對崗位職責(zé)、工作責(zé)任、執(zhí)法巡查等進(jìn)行了明確。D區(qū)政府對全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管負(fù)責(zé)人、文物所屬地村委負(fù)責(zé)人、文保員開展文物保護(hù)法律法規(guī)及《長城保護(hù)條例》宣講活動，發(fā)放《文物保護(hù)學(xué)習(xí)手冊》200余冊。L縣政府重新選點(diǎn)設(shè)置長城保護(hù)標(biāo)志牌，召開長城安全巡查暨保護(hù)員培訓(xùn)會議，組織對長城遺址點(diǎn)位進(jìn)行了重新測繪。

檢察機(jī)關(guān)在辦理長城保護(hù)公益訴訟案件中，要樹立預(yù)防為主、防大于治的預(yù)防性保護(hù)思維，既關(guān)注對已經(jīng)造成的長城損害的救濟(jì)監(jiān)督，更要對具有長城本體損害危險(xiǎn)，或者未能落實(shí)長城“四有”等日常管理制度的行為予以重點(diǎn)排查和監(jiān)督，以公益訴訟檢察之力推動長城保護(hù)取得更實(shí)更好成效。