涉外油污海洋環(huán)境公益訴訟支持起訴的實踐與探討

摘 要：在當前涉外油污海洋環(huán)境公益訴訟支持起訴中，存在規(guī)范依據(jù)確定難、對象主體界定難、審查要點把握難等桎梏。檢察機關(guān)可依據(jù)《民事訴訟法》第58條作為支持起訴依據(jù)，并優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護法》確定的一元化“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”為支持起訴對象。在此基礎(chǔ)上，以《1992年油污公約》為主、最高法《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》為補充，明確不同部門的索賠權(quán)種類，明晰損害賠償責任。

關(guān)鍵詞：涉外船舶油污 海洋環(huán)境保護 檢察支持起訴

涉外油污海洋環(huán)境民事公益訴訟，是指因涉外船舶油污泄漏致海洋環(huán)境受損，由法定主體依據(jù)法律規(guī)定提起的，旨在修復(fù)與補償受損的海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，要求責任方承擔環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟。檢察機關(guān)通過支持提起涉外油污海洋環(huán)境公益訴訟，可以共同構(gòu)筑起捍衛(wèi)海洋生態(tài)安全的堅實防線。但是檢察機關(guān)在支持起訴中尚缺乏充分的實踐經(jīng)驗和深入的理論探索，本文擬從司法案例出發(fā)，圍繞檢察機關(guān)支持起訴的難點問題進行分析研究，以期為司法實踐提供有益參考。

一、基本案情及辦理過程

2018年，新加坡籍運輸船“ELLINGTON”輪（以下稱“艾靈頓”輪）與錨泊的馬紹爾籍油輪“ZORRO”輪（以下稱“佐羅”輪）在嘉興某海域發(fā)生碰撞，導(dǎo)致“佐羅”輪運載的750余噸基礎(chǔ)油泄漏，造成海洋污染面積約1800平方公里，對杭州灣海域的生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)資源等造成嚴重損失。2019年，嘉興市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱“三原告”）向?qū)幉êＪ路ㄔ禾崞鹪V訟。

浙江省嘉興市人民檢察院（以下簡稱“嘉興市院”）應(yīng)三原告請求于2019年8月依法對該案支持起訴。嘉興市院決定支持起訴后，第一時間向?qū)幉êＪ路ㄔ禾峤弧吨С制鹪V書》。嘉興市院發(fā)揮法律專業(yè)優(yōu)勢，協(xié)助三原告進行針對性的證據(jù)補強。一是就機構(gòu)改革后三原告職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制等完善證明材料，夯實三原告具有訴訟主體資格的證據(jù)基礎(chǔ)。二是針對三原告訴訟請求中的“海洋環(huán)境容量損失”，嘉興市院協(xié)助補充提供已實際采取的海岸線整治修復(fù)、海洋增殖放流等合理恢復(fù)措施的資金投入情況報告，以獲得法院最大限度的支持。三是針對本案鑒定報告的科學(xué)性和合理性問題，嘉興市院多次走訪相關(guān)鑒定專家組成員，對評估鑒定報告中有關(guān)點位選取、數(shù)模建立、損害金額計算等專業(yè)技術(shù)問題進行分析論證，并要求專家做好當庭接受質(zhì)證的準備。2021年3月，寧波海事法院判決三原告享有海事債權(quán)4600余萬元。

二、檢察機關(guān)支持起訴的規(guī)范依據(jù)

目前有多部規(guī)范對檢察機關(guān)支持起訴作出規(guī)定，如部門法中《民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）第15條、第58條以及《海洋環(huán)境保護法》第114條，最高檢制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等司法解釋也都對檢察機關(guān)海洋環(huán)境公益訴訟支持起訴作出了規(guī)定，但實踐中對于上述規(guī)定的具體適用還存在一定爭議，特別是對《民訴法》第15條能否作為檢察機關(guān)支持起訴的依據(jù)存在分歧，檢察機關(guān)在支持起訴中應(yīng)當準確適用支持起訴的規(guī)范依據(jù)。

（一）部門法中的規(guī)范依據(jù)

《民訴法》中有關(guān)檢察機關(guān)支持起訴的規(guī)定有兩條，分別是第15條和第58條，因涉外海洋環(huán)境保護具有顯著的公共利益屬性［1］，而“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”提起的訴訟為公益訴訟，契合第58條第1款的解釋；檢察機關(guān)對“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”支持起訴亦符合第58條第2款的文意解釋，因此應(yīng)當以第58條作為檢察機關(guān)支持起訴的依據(jù)。至于《民訴法》第15條，從立法淵源看該條承繼于1982年《民訴法》第13條，該條規(guī)定生效時我國并未有公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，因此在既定的歷史時空坐標下，該條規(guī)范不可能前瞻性地囊括環(huán)境公益訴訟這一彼時尚未在法學(xué)理論與司法實踐中形成共識的新興議題。另外，《海洋環(huán)境保護法》第114條第3款明確規(guī)定，檢察機關(guān)可以支持對“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”提起海洋環(huán)境公益訴訟，是檢察機關(guān)支持起訴最為直接、明確的規(guī)范依據(jù)。

（二）司法解釋中的規(guī)范依據(jù)

“兩高”制定的《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》第2條、最高檢制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第100條，均對檢察機關(guān)支持起訴作出了明確規(guī)定，檢察機關(guān)可以援引上述規(guī)定作為支持起訴的規(guī)范依據(jù)。需要注意的是，對于最高法《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條，因該條規(guī)定系對《民訴法》第15條的具體細化解釋，如前所述《民訴法》第15條規(guī)定并不能作為檢察機關(guān)支持海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟起訴的規(guī)范依據(jù)，因此該條亦不能作為檢察機關(guān)支持海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟起訴的規(guī)范依據(jù)。［2］

三、檢察機關(guān)支持起訴的對象主體

根據(jù)《民訴法》第58條、《環(huán)境保護法》第58條之規(guī)定，“符合法律規(guī)定條件的組織”和“行使海洋監(jiān)管權(quán)的部門”均可提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。但是，《海洋環(huán)境保護法》第114條又規(guī)定了檢察機關(guān)只能對“行使海洋監(jiān)管權(quán)的部門”提起的海洋環(huán)境公益訴訟支持起訴，與前述規(guī)定存在一定沖突，即檢察機關(guān)是否可以支持“符合法律規(guī)定條件的組織”提起海洋環(huán)境公益訴訟存在爭議。此外，我國海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)整體呈現(xiàn)出“分散式監(jiān)管+分工式索賠”的特征［3］，此種索賠模式具有部門分工界限不明晰的天然缺陷，一定程度上影響了海洋生態(tài)環(huán)境索賠的效果。對此，檢察機關(guān)在支持起訴中，要準確界定海洋環(huán)境公益訴訟起訴主體。

（一）以一元化的“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”為支持起訴對象

確定檢察機關(guān)支持起訴的對象主體，即為確定檢察機關(guān)可以支持由誰提起的涉外油污海洋環(huán)境公益訴訟。從部門法層面看，《民訴法》《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》雖然都對提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的對象主體范圍作出規(guī)定，但《民訴法》《環(huán)境保護法》綜合性、概括性的法律規(guī)范，而《海洋環(huán)境保護法》與之相比，規(guī)范的是生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的特殊部分即海洋生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，因此《海洋環(huán)境保護法》是特別性規(guī)定［4］，根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，應(yīng)當優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定。從司法解釋層面看，根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》第２條規(guī)定，檢察機關(guān)可以對“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”支持起訴。最高法《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第３條規(guī)定中，將“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”明確為《海洋環(huán)境保護法（2017年修訂）》第５條［5］規(guī)定的部門。從司法實踐層面看，對于“符合法律規(guī)定條件的組織”是否可以提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的問題，審判機關(guān)也均予以否認，如最高法在北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所與榮成偉伯漁業(yè)有限公司再審案中，也明確認為社會組織不是提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的適格主體。［6］

因此，不論是從“特殊法優(yōu)于一般法”的原則考量，還是從當前司法解釋和司法實踐的有力背書看，“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”是提起涉外油污海洋環(huán)境民事公益訴訟的唯一適格主體。

（二）“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”政府索賠權(quán)縱向權(quán)限的確定

確定“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”政府索賠權(quán)的縱向權(quán)限，是為確定政府索賠主體的具體行政層級?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》在2017年、2023年兩次修訂中均未對政府索賠主體的縱向管轄權(quán)作出規(guī)定，但原國家海洋局于2014年實施的《海洋生態(tài)環(huán)境損害國家損失索賠辦法》第4條以海域管轄權(quán)為標準［7］，對不同層級行政機關(guān)的索賠權(quán)限進行了劃分。因此在確定“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”政府索賠權(quán)主體層級時，應(yīng)當以海域管轄權(quán)為標準，并參照各地“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”機構(gòu)改革后職能配置、管轄權(quán)限等確定具體索賠主體層級。需要指出的是，“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”并非狹義上具體對該個案進行調(diào)查處理的行政機關(guān)，只要該行政機關(guān)具有海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)且海洋環(huán)境損害事故發(fā)生地在其所轄海域即可成為政府索賠主體，檢察機關(guān)可以對其支持起訴。

（三）“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”政府索賠權(quán)橫向分工的厘清

油污污染海洋環(huán)境造成的損失包括海洋生態(tài)直接損失、海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)費、漁業(yè)資源損失等，厘清“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”政府索賠權(quán)的橫向分工，是為確定不同行政機關(guān)享有何種損失的索賠權(quán)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第4條對各行政機關(guān)之間的分工進行明確，在一定程度對不同部門享受的索賠權(quán)種類進行了回應(yīng)。

本案辦理過程中，當時生效的《海洋環(huán)境保護法（2017年修正）》第5條雖然規(guī)定了不同行政機關(guān)之間的權(quán)限分工，但是因2018年國家機構(gòu)改革中部分行政機關(guān)的職能劃轉(zhuǎn)，該規(guī)定并不能為各行政機關(guān)享有的具體索賠權(quán)種類提供明確指引。為此，嘉興市院協(xié)助三原告提供機構(gòu)改革后職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置等文件，從而確定生態(tài)環(huán)境部門負責海洋污染損害的生態(tài)環(huán)境保護等工作，自然資源規(guī)劃部門負責對海洋生態(tài)修復(fù)等工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責漁業(yè)資源監(jiān)管等工作。因此，在確定不同部門的索賠權(quán)種類時，應(yīng)當以《海洋環(huán)境保護法》第4條規(guī)定為主要依據(jù)，并結(jié)合機構(gòu)改革后部門的職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置等規(guī)定，準確界定不同行政機關(guān)所享有的索賠權(quán)種類。

四、檢察機關(guān)支持起訴的審查重點

在涉外油污海洋環(huán)境公益訴訟中，需適用我國締結(jié)或參加過的國際油污損害民事責任國際公約，而我國締結(jié)或參加過多個國際油污損害民事責任國際公約，如《1992年油污公約》《2001年燃油公約》等。公約適用的不同關(guān)系到承擔責任主體、承擔責任份額的不同，檢察機關(guān)在支持起訴過程中，要對此類案件的審查要點準確把握。

（一）適用涉外國際油污損害民事責任公約的確定

我國締結(jié)或參加過多個涉外船舶油污污染海洋環(huán)境損害糾紛的國際公約，在確定適用的公約時，主要依據(jù)是泄漏油污的種類和屬性。《1992年油污公約》第1條第5項、《2001年燃油公約》第5條第6項分別對各自規(guī)范的油污種類和屬性進行列舉，因此應(yīng)以此作為適用不同公約的依據(jù)。本案中，“佐羅”輪泄漏的油料系高度精煉的礦物油，屬于《1992年油污公約》中列舉的持久性油類，所以本案應(yīng)當適用《1992年油污公約》。另外，在“達飛佛羅里達”輪案中，最高法在再審判決中適用的國際條約為《2001年燃油公約》，其依據(jù)是船舶碰撞導(dǎo)致集裝箱船“達飛佛羅里達”輪泄漏的油料為燃油。［8］

（二）非漏油船賠償責任的確定

《1992年油污公約》規(guī)定了船舶所有人的嚴格責任、獨立的油污損害賠償責任限制制度和強制保險制度，所規(guī)定的油污損害賠償責任基金是僅供清償油污損害賠償請求的專項基金。［9］從法律淵源看，《1992年油污公約》承繼了《1969年油污公約》的宗旨和精神?！?969年油污公約》中規(guī)定了油污損害的賠償范圍和賠償限額、漏油船所有人的嚴格責任和強制保險等制度，平衡了船方、貨方及油污受損害人等各方利益，國際上實際已形成了針對船舶溢油損害由漏油船直接賠償、國際油污基金補充賠償?shù)囊惶淄暾?、閉環(huán)的體系。因此，根據(jù)《1992年油污公約》的規(guī)定，除非碰撞完全由非漏油船有意造成，非漏油船均不直接承擔賠償責任，僅由漏油船承擔全部賠償責任，即“誰漏油，誰負責”。因此，本案中非漏油船“艾靈頓”輪雖然負有碰撞責任，但并不直接對油污受損害人承擔海洋環(huán)境損害賠償責任，而是由漏油船“佐羅”輪承擔全部的海洋環(huán)境損害賠償責任。

（三）涉外油污污染海洋環(huán)境“污染損害”種類的確定

《1992年油污公約》第6條對“污染損害”的種類進行了規(guī)定，但實踐中對于“污染損害”理解存在一定爭議，其焦點是海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失、海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)費、漁業(yè)資源損失是否屬于上述“污染損害”。對于海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)費，本案事故中泄漏的基礎(chǔ)油持久性油類，從長期來看，溢油事故對海洋生態(tài)環(huán)境的危害客觀存在且不容忽視，應(yīng)認定符合《1992年油污公約》第6條規(guī)定的“污染損害”。對于漁業(yè)資源損失，其屬于油污污染所導(dǎo)致的直接損害，該項損失亦應(yīng)認定為《1992年油污公約》第6條保護的“污染損害”損失。

而對于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失和海洋環(huán)境容量損失，本案審理法院認為該兩項損失是按照理論模型計算出的抽象量化損失，并非已經(jīng)實際遭受的損失，亦未有證據(jù)證明實際采取任何合理措施恢復(fù)環(huán)境，也無證據(jù)表明將要采取何種合理恢復(fù)措施，故該索賠不屬于上述規(guī)定“污染損害”的范圍。對于此項損害請求權(quán)，最高法《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《海洋生態(tài)損害賠償解釋》）第7條對《1992年油污公約》進行了補充，有學(xué)者提出，二者并不是完全的排斥關(guān)系，而應(yīng)利用“提取公因式”的規(guī)范方法，在以海洋生態(tài)損害賠償為“括號外”的主因素時，識別所有的法律規(guī)范，予以準確適用。［10］筆者認為，在處理油污造成的相關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境賠償時，亦有適用《海洋生態(tài)損害賠償解釋》的余地，而非僅適用《1992年油污公約》的規(guī)定，以更好地保護海洋生態(tài)環(huán)境。